中國電力技術(shù)市場(chǎng)協(xié)會(huì)綜合智慧能源專委會(huì)會(huì)長 趙風(fēng)云

編者按：

今年，新一輪電力市場(chǎng)化改革迎來六周年，又適逢“十四五”規(guī)劃開局之年。規(guī)劃與市場(chǎng)，聽起來天差地遠(yuǎn)，卻又走得如此之近。二者之間，不在于誰多一點(diǎn)誰少一點(diǎn)，也不在于誰輕一點(diǎn)誰重一點(diǎn)，而在于合理劃定邊界，屬于規(guī)劃的由政府牽頭完成，屬于市場(chǎng)的由市場(chǎng)競爭實(shí)現(xiàn)。看本文論述，如何發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，用市場(chǎng)的手段實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)，取得“一加一大于二”的效果。

我國是一個(gè)善于做計(jì)劃、搞規(guī)劃的國家。通過堅(jiān)持開展系統(tǒng)性的計(jì)劃和規(guī)劃工作，我們實(shí)現(xiàn)了電力工業(yè)的快速高質(zhì)量發(fā)展，特別是克服新冠肺炎疫情的影響，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)和高速增長，成為2020年世界主要經(jīng)濟(jì)體中唯一實(shí)現(xiàn)正增長的國家，電力工業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。國際社會(huì)也公認(rèn)，善于做計(jì)劃和規(guī)劃是我國有別于其他國家和經(jīng)濟(jì)體的優(yōu)勢(shì)所在。

目前在電源投資環(huán)節(jié)，我國是通過政府規(guī)劃確定發(fā)展的原則、規(guī)模、發(fā)展結(jié)構(gòu)方向和速度，規(guī)劃目標(biāo)包含的項(xiàng)目是通過業(yè)主單位發(fā)起項(xiàng)目論證，再通過政府審批的方式進(jìn)行核準(zhǔn)以確定投資主體。

在電力運(yùn)行環(huán)節(jié)，我們正在實(shí)施市場(chǎng)化改革，逐漸通過競爭選擇上網(wǎng)發(fā)電的市場(chǎng)主體及其電量規(guī)模和時(shí)間分布。那么，我們?cè)鯓硬拍茏龅诫娫匆?guī)劃和電力市場(chǎng)的有效銜接呢？是否可以說，不僅將市場(chǎng)競爭手段用于選擇上網(wǎng)電量，也用來選擇項(xiàng)目投資主體，讓規(guī)劃和市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)一加一大于二的效果？

本文通過分析我國當(dāng)前電源投資環(huán)節(jié)和運(yùn)行環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀，提出在電源投資環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)化機(jī)制的建議，助力新型電力系統(tǒng)建設(shè)和雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

我國電源投資管理的現(xiàn)狀

現(xiàn)有電源投資機(jī)制為我國電力行業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，促進(jìn)了我國電力行業(yè)的發(fā)展，但是由于仍然是以計(jì)劃為主導(dǎo)的投資機(jī)制，在多方面和多層次上也制約了我國電源投資市場(chǎng)化機(jī)制的形成。

電力規(guī)劃是政府行為，體現(xiàn)國家和社會(huì)利益最大化的原則，以服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)為根本目標(biāo)，關(guān)注原則、目標(biāo)、總量、結(jié)構(gòu)等，具有戰(zhàn)略性、權(quán)威性、統(tǒng)一性的特點(diǎn)。

電力項(xiàng)目是支撐規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施途徑，關(guān)注投資主體收益、地理位置、電網(wǎng)接入、節(jié)能環(huán)保、審批核準(zhǔn)等具體事項(xiàng)，項(xiàng)目可行是關(guān)鍵因素。

目前，我們是通過項(xiàng)目審批核準(zhǔn)制來選擇電源項(xiàng)目的投資主體，進(jìn)入規(guī)劃是核準(zhǔn)的前置條件。一般項(xiàng)目業(yè)主單位選擇目標(biāo)項(xiàng)目開展前期工作，進(jìn)行大量的論證，基礎(chǔ)條件包括用地規(guī)劃、一次能源資源條件（風(fēng)光資源、煤炭、水資源等）、地質(zhì)條件、接入電網(wǎng)條件（線路走廊）等；商務(wù)條件包括電量消納對(duì)象、電力市場(chǎng)地位、國家政策等。在這個(gè)階段，項(xiàng)目業(yè)主單位需要做大量的基礎(chǔ)工作，有許多支持性文件需要其自行組織論證，一般業(yè)主單位會(huì)委托有資質(zhì)的電力設(shè)計(jì)院進(jìn)行可行性研究。這里有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是項(xiàng)目業(yè)主單位需要耗費(fèi)一定的前期費(fèi)用，如果項(xiàng)目不成，這部分前期論證成本就會(huì)沉沒，所以項(xiàng)目論證的科學(xué)性合理性會(huì)受到主觀傾向的影響；二是設(shè)計(jì)院是受委托單位，其立場(chǎng)和可行性論證的結(jié)論會(huì)被委托單位影響。在這樣的背景下，眾多業(yè)主單位的項(xiàng)目論證等前期工作都以成功獲得審批核準(zhǔn)為目的，都想被納入政府電力規(guī)劃。因此，哪些項(xiàng)目能最終進(jìn)入電力規(guī)劃，這讓政府審批部門承受巨大的壓力。

我國電源運(yùn)行環(huán)節(jié)市場(chǎng)化的現(xiàn)狀

我國電力運(yùn)行環(huán)節(jié)市場(chǎng)化已經(jīng)取得了重要成果。經(jīng)過兩輪市場(chǎng)化改革，目前30%以上的電量需要通過市場(chǎng)化的方式進(jìn)行交易且比例逐年提升，包括發(fā)電商在內(nèi)的市場(chǎng)主體自主選擇交易對(duì)象、交易數(shù)量和交易價(jià)格。目前，政府要求電力中長期交易合同實(shí)現(xiàn)“六簽”，即電量買賣雙方按照長簽、分段簽、足簽、規(guī)范簽、電子簽、見簽等原則簽訂電力中長期交易合同，“六簽”工作目前取得很大進(jìn)展，特別是通過分段簽約，不同時(shí)段不同電價(jià)的杠桿作用激發(fā)了用戶參與電力供需調(diào)節(jié)的積極性，對(duì)更多消納可再生能源、提高新型電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力做出了貢獻(xiàn)。同時(shí)，8個(gè)省和地區(qū)正在進(jìn)行電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，買賣雙方基本以15分鐘為時(shí)段進(jìn)行集中報(bào)價(jià)，電力交易中心在電網(wǎng)安全校核的基礎(chǔ)上匹配出清，確定中標(biāo)對(duì)象和中標(biāo)價(jià)格，電力市場(chǎng)化進(jìn)入更高階段，對(duì)實(shí)現(xiàn)運(yùn)行環(huán)節(jié)資源優(yōu)化配置起到了重要作用。

在電源投資環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)化機(jī)制的思路

從上述分析看出，我們?cè)陔娫催\(yùn)行環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化進(jìn)程正在不斷加快，但在電源投資環(huán)節(jié)主要還是采用審批核準(zhǔn)的方式選擇投資主體。而在項(xiàng)目投資環(huán)節(jié)一次性需要耗費(fèi)的資源量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于運(yùn)行環(huán)節(jié)，用什么樣的資源配置手段對(duì)我國發(fā)電資源利用效率、發(fā)展的科學(xué)性影響更大呢？根據(jù)上述分析，本文建議在電源投資環(huán)節(jié)實(shí)施市場(chǎng)化的建議思路。主要包括容量市場(chǎng)招標(biāo)-電量現(xiàn)貨市場(chǎng)模式，按照市場(chǎng)導(dǎo)向、規(guī)劃引領(lǐng)、專業(yè)論證、集中審批、公開招標(biāo)、公平競爭、差異化容量電價(jià)的原則配置發(fā)電資源。

1.需求預(yù)測(cè)是導(dǎo)向

用電企業(yè)和售電公司根據(jù)負(fù)荷需求預(yù)測(cè)，提出未來新增用電需求；輸配電公司同步提出與此協(xié)同的未來新增電網(wǎng)或結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃。

省級(jí)政府根據(jù)新增電力需求預(yù)測(cè)方案，結(jié)合地區(qū)雙碳目標(biāo)、能源資源稟賦、發(fā)電裝機(jī)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)總量、環(huán)境承載能力和約束條件等，按照新能源優(yōu)先原則提出新增能源需求總量、新增電源種類結(jié)構(gòu)、地理布局和項(xiàng)目的未來初步建議，作為地區(qū)電力規(guī)劃的基礎(chǔ)和對(duì)國家電力規(guī)劃的初步建議。

2.編制規(guī)劃是引領(lǐng)

（1）中央政府編制國家電力規(guī)劃。中央政府電力主管部門按照國家利益最大化、公正、專業(yè)的原則，組織省級(jí)政府和專業(yè)規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)，根據(jù)雙碳目標(biāo)、能源消費(fèi)總量、排放總量、可再生能源配額等國家調(diào)控目標(biāo)，按照系統(tǒng)成本優(yōu)化的原則，編制國家電力規(guī)劃。

不斷夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)。宜昌市局認(rèn)真落實(shí)“黨政同責(zé)”“四有兩責(zé)”要求，全市增加食品藥品監(jiān)管人員編制636個(gè)，111個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）和大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市設(shè)立食品藥品監(jiān)管所，75%達(dá)到“十個(gè)一”標(biāo)準(zhǔn)。2016年3月21日，在全國食安辦主任座談會(huì)上，國家食品藥品監(jiān)管總局局長畢井泉對(duì)宜昌市“四有兩責(zé)”工作予以充分肯定。

（2）省級(jí)政府編制各省電力規(guī)劃。省級(jí)電力主管部門根據(jù)國家電力規(guī)劃，編制具體到電源類型、項(xiàng)目位置、規(guī)模容量、排放指標(biāo)等在內(nèi)的省級(jí)電力規(guī)劃。

省級(jí)政府根據(jù)規(guī)劃，每年編制年度規(guī)劃建設(shè)實(shí)施方案，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

電力規(guī)劃是實(shí)施項(xiàng)目市場(chǎng)化開發(fā)的依據(jù)，沒有規(guī)劃的項(xiàng)目從機(jī)制上無法進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)，也無法進(jìn)入市場(chǎng)，杜絕項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)電力發(fā)展的真正可控。

3.專業(yè)機(jī)構(gòu)深度的項(xiàng)目可行性論證是保障

由具有核準(zhǔn)權(quán)限的地方政府組織專業(yè)機(jī)構(gòu)在規(guī)劃的范圍內(nèi)組織項(xiàng)目的深度可行性論證，提出在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目微觀選址，并對(duì)可選廠址進(jìn)行比較，明確界定項(xiàng)目位置、技術(shù)路線，完成項(xiàng)目可行性研究。

在項(xiàng)目可行性論證階段，由國家指定的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位獨(dú)立完成，保障其公正性不受業(yè)主單位的干預(yù)，最大限度地保證項(xiàng)目的客觀可行，杜絕了按照可批性進(jìn)行項(xiàng)目論證的弊端，實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)省或更大范圍內(nèi)項(xiàng)目之間的比選、優(yōu)化和替代，按照環(huán)境承載能力設(shè)置不同的電源種類配比和電網(wǎng)的配套。

4.政府集中審核支持性文件

進(jìn)入年度規(guī)劃建設(shè)實(shí)施方案的電源項(xiàng)目，支持性文件審核工作由政府實(shí)行一站式服務(wù)。審核過程由專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，禁止項(xiàng)目開發(fā)單位的參與，政府電力項(xiàng)目主管部門牽頭，所有涉及的政府部門提供一站式審核服務(wù)，實(shí)施集中統(tǒng)一審核，提高辦公效率并保證審核的公正性。

5.項(xiàng)目開發(fā)權(quán)公開招標(biāo)

中央政府電力主管部門制訂廣泛適用的標(biāo)準(zhǔn)化競標(biāo)文件，明確競標(biāo)過程細(xì)節(jié)、競標(biāo)形式、評(píng)標(biāo)規(guī)則和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

進(jìn)入項(xiàng)目招投標(biāo)程序的項(xiàng)目，原則上由項(xiàng)目和項(xiàng)目消納市場(chǎng)所在地的、具有項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限的地方政府，在中央政府規(guī)定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)之下，按照公開、公平、公正的原則，統(tǒng)一組織項(xiàng)目開發(fā)權(quán)招標(biāo)。

6.差異化確定發(fā)電項(xiàng)目容量電價(jià)

容量電價(jià)旨在涵蓋發(fā)電商的投資成本，保證其為電力系統(tǒng)提供持續(xù)、穩(wěn)定、可靠的電源支撐，容量電價(jià)以元/千瓦·年為單位。電量電價(jià)旨在支付發(fā)電商的運(yùn)營成本。

根據(jù)招標(biāo)結(jié)果差異化確定發(fā)電項(xiàng)目容量電價(jià)。所有發(fā)電企業(yè)根據(jù)所簽投資合同中明確的容量電價(jià)和機(jī)組實(shí)際提供的持續(xù)、穩(wěn)定、可靠的可用容量與可用時(shí)間，計(jì)算容量收入。同時(shí)，發(fā)電企業(yè)在電量市場(chǎng)獲得電量收入和在輔助服務(wù)市場(chǎng)獲得輔助服務(wù)收入。招標(biāo)的過程是在電力規(guī)劃框架前提下以市場(chǎng)化方式確定買賣雙方責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)的過程。通過公平競爭中標(biāo)的單位以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目招標(biāo)書確定的全部開發(fā)條件為責(zé)任，需要滿足招標(biāo)文件的技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求，同時(shí)獲得相應(yīng)的權(quán)利，包括獲得相應(yīng)的開發(fā)建設(shè)權(quán)、以中標(biāo)投資總額為基礎(chǔ)差異化確定項(xiàng)目容量電價(jià)、享受目標(biāo)市場(chǎng)同等市場(chǎng)成員資格待遇。

7.需求側(cè)實(shí)施容量標(biāo)桿電價(jià)

將市場(chǎng)化競標(biāo)確定的容量電價(jià)從單一制電價(jià)中分離出來，建立市場(chǎng)化容量電價(jià)機(jī)制。發(fā)電容量電價(jià)加權(quán)平均后由目標(biāo)市場(chǎng)的用戶公平分擔(dān)。積極探索用戶側(cè)購買市場(chǎng)化容量的新機(jī)制。

總結(jié)

本文介紹了我國傳統(tǒng)電源投資管理以及未來引入競爭機(jī)制的市場(chǎng)化電源投資管理兩種模式，在電源投資環(huán)節(jié)，分析了規(guī)劃和市場(chǎng)的關(guān)系，厘清了規(guī)劃和市場(chǎng)的邊界，探索出一種規(guī)劃與市場(chǎng)互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)一加一大于二的電源投資管理模式。■