林琪

我國探索建立排污許可制度的歷史可以追溯到上世紀(jì)80年代，至今已有30多年。各地出臺了排污許可管理相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，并給企業(yè)核發(fā)了排污許可證。但由于排污許可制定位不明確，企事業(yè)單位治污責(zé)任不落實，生態(tài)環(huán)境部門依證監(jiān)管不到位，使得管理制度效能難以充分發(fā)揮。

2015年9月11日，由中央政治局會議審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污?！?/p>

千呼萬喚始出來。2018年，生態(tài)環(huán)境部在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，起草了《排污許可管理條例（草案送審稿）》。經(jīng)征求意見、專家論證會、實地調(diào)研、反復(fù)研究修改之后，形成了《排污許可管理條例（草案）》，并于2020年12月9日國務(wù)院第117次常務(wù)會議通過《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》）。2021年1月24日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第736號國務(wù)院令，公布《條例》自2021年3月1日起施行。

新實施的《條例》又有哪些亮點(diǎn)和重點(diǎn)？相關(guān)部門及有關(guān)專家就《條例》內(nèi)容進(jìn)行解讀。

規(guī)范排污許可證申請與審批

規(guī)范排污許可證申請與審批，對于提高審批效率、營造公平競爭環(huán)境、激發(fā)市場主體活力具有重要意義?！稐l例》在規(guī)范排污許可證申請與審批方面作了相關(guān)規(guī)定，要求依照法律規(guī)定實行排污許可管理的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者申請取得排污許可證后，方可排放污染物，并根據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量、對環(huán)境的影響程度等因素，對排污單位實行分類管理，具體名錄由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門擬訂并報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布實施。同時明確審批部門、申請方式和材料要求，規(guī)定排污單位可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺等方式，向其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的市級以上生態(tài)環(huán)境主管部門提出申請;明確審批期限，實行排污許可簡化管理和重點(diǎn)管理的審批期限分別為20日和30日;明確頒發(fā)排污許可證的條件和排污許可證應(yīng)當(dāng)記載的具體內(nèi)容。

強(qiáng)化排污單位的主體責(zé)任

強(qiáng)化排污單位的主體責(zé)任是落實排污許可制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！稐l例》規(guī)定排污單位污染物排放口位置和數(shù)量、排放方式和排放去向應(yīng)當(dāng)與排污許可證相符。要求排污單位按照排污許可證規(guī)定和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展自行監(jiān)測，保存原始監(jiān)測記錄，對自行監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，實行排污許可重點(diǎn)管理的排污單位還應(yīng)當(dāng)安裝、使用、維護(hù)污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備，并與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。要求排污單位建立環(huán)境管理臺賬記錄制度，如實記錄主要生產(chǎn)設(shè)施及污染防治設(shè)施運(yùn)行情況。排污單位需向核發(fā)排污許可證的生態(tài)環(huán)境主管部門報告污染物排放行為、排放濃度、排放量，并按照排污許可證規(guī)定，如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開相關(guān)污染物排放信息。

加強(qiáng)排污許可的事中事后監(jiān)管

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是將排污許可管理制度落到實處的重要保障。《條例》在加強(qiáng)排污許可的事中事后監(jiān)管方面主要作了如下規(guī)定：一是要求生態(tài)環(huán)境主管部門將排污許可執(zhí)法檢查納入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計劃，根據(jù)排污許可管理類別、排污單位信用記錄等因素，合理確定檢查頻次和檢查方式。二是規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過全國排污許可證管理信息平臺監(jiān)控、現(xiàn)場監(jiān)測等方式，對排污單位的污染物排放量、排放濃度等進(jìn)行核查。三是要求生態(tài)環(huán)境主管部門對排污單位污染防治設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)是否符合排污許可證規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督檢查，同時鼓勵排污單位采用污染防治可行技術(shù)。

專家解讀

排污許可制是固定污染源管理的核心制度，關(guān)乎生態(tài)文明制度體系和生態(tài)環(huán)境治理體系?！稐l例》在多年探索、實踐積累、經(jīng)驗借鑒、問題倒逼的基礎(chǔ)上，在一些重大問題上形成了解決路徑，為固定污染源管理制度更加成熟定型更加完善奠定了法規(guī)基礎(chǔ)，為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供了“長牙齒”的制度利器。

《條例》以排污單位自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告為手段，壓實排污單位主體責(zé)任，推動主動守法，同時推動生態(tài)環(huán)境主管部門轉(zhuǎn)變角色、找準(zhǔn)自身定位、履行好監(jiān)管職責(zé)。嚴(yán)格落實企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，必將有力推動將排污許可制打造成改善環(huán)境質(zhì)量的制度利器。

《條例》明確了排污單位污染物排放控制的主體責(zé)任。核心是明確排污許可證不僅是“排污資格證”，而且還是排污行為的法律性要求和規(guī)范性要求載體，排污許可證是排污單位承擔(dān)污染排放控制義務(wù)和責(zé)任的法律文書，具有法定性、強(qiáng)制性，將污染物排放治理的責(zé)任回歸企業(yè)。載入排污許可證的內(nèi)容既是排污單位滿足排污許可要求所需要實現(xiàn)的環(huán)保義務(wù)，也是排污許可證的一個守法公開承諾，排污單位要通過自行監(jiān)測、提交執(zhí)行報告等各種手段記錄污染排放情況，并按照規(guī)定將有關(guān)信息公開，實現(xiàn)按證排污。上述規(guī)定使得排污單位履行污染物排放控制義務(wù)有法可依，也給排污單位強(qiáng)化對自身排放行為的管理，主動承擔(dān)環(huán)境治理主體責(zé)任，提供了明確依據(jù)。

引入社會監(jiān)督，構(gòu)建新型環(huán)境治理體系。生態(tài)環(huán)境主管部門要從準(zhǔn)確界定政府、排污單位、社會公眾三者職責(zé)及相互關(guān)系角度出發(fā)，系統(tǒng)推進(jìn)行政審批、許可事項的整合與精簡優(yōu)化，加強(qiáng)證后監(jiān)管，用好、用活排污許可證，使之與現(xiàn)有環(huán)境管理整合聯(lián)動，引入社會監(jiān)督，依法重罰不兌現(xiàn)承諾、不按證排污的排污單位?！稐l例》明確要推動排污單位定期上報執(zhí)行報告，定期開展信息公開，自覺接受監(jiān)督檢查，建立企業(yè)環(huán)境守法和誠信信息共享機(jī)制，強(qiáng)化排污許可證的信用約束。這也為社會監(jiān)督與監(jiān)管執(zhí)法過程整合、形成監(jiān)管合力創(chuàng)造了條件。

新頒布的《條例》除了規(guī)定排污許可證的“申請與審批”和“排污管理”兩章外，還專設(shè)一章“監(jiān)督檢查”。這一章內(nèi)容主要是關(guān)于執(zhí)法程序和執(zhí)法手段的規(guī)定，解決了困擾環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)多年的執(zhí)法手段使用和執(zhí)法證據(jù)認(rèn)定問題，為今后固定源排污監(jiān)管的環(huán)境執(zhí)法提供了有力保障。

《條例》明確了排污許可執(zhí)法檢查的頻次和檢查方式由生態(tài)環(huán)境主管部門合理確定。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的方式，除了現(xiàn)場檢查外，還包括在線監(jiān)控、函詢、要求行政相對人提交或者上傳報告或者資料、對有關(guān)環(huán)保的設(shè)施和設(shè)備抽檢、對違法的設(shè)備與設(shè)施依法查封扣押等，但最主要的方式還是現(xiàn)場檢查。對于一個排污單位，一年要例行現(xiàn)場檢查多少次，進(jìn)行非常規(guī)現(xiàn)場檢查的條件是什么，怎樣檢查才是合理的，《條例》都有明確規(guī)定。這一規(guī)定要求生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計劃進(jìn)行執(zhí)法檢查，避免生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查的隨意性和盲目性。

《條例》明確了排污單位配合環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的義務(wù)。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法（包括排污許可監(jiān)管執(zhí)法）的一大困難是排污單位封閉經(jīng)營，掌握最原始的資料和信息，生態(tài)環(huán)境主管部門無論是進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法還是通過平臺監(jiān)控執(zhí)法，都需要排污單位提供信息資料。對此，《條例》規(guī)定，排污單位應(yīng)當(dāng)配合生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督檢查，如實反映情況，并按照要求提供排污許可證、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)等相關(guān)材料。如果排污單位拒不配合生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督檢查或者在接受監(jiān)督檢查時弄虛作假，將被處2萬元以上20萬元以下的罰款。這一規(guī)定將對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法起到有力的促進(jìn)作用。

排污單位的自行監(jiān)測數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境主管部門現(xiàn)場執(zhí)法的監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時，到底以誰的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，容易產(chǎn)生爭議。對此，《條例》規(guī)定，排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致的，以生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法依據(jù)。這就以行政法規(guī)的形式確立了生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)的效力，有利于保障行政執(zhí)法的順利開展。

排污許可制度作為固定污染源環(huán)境管理核心制度，是堅持和完善生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容之一。新實施的《條例》明確排污許可證法律地位，劃定排污許可管理權(quán)限?！稐l例》明確了“按證排污、按證監(jiān)管”的管理模式，排污許可證是企業(yè)守法、行政執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)。

規(guī)定排污單位持證義務(wù)，建立污染物排放基本信息。排污許可證是對排污單位進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要依據(jù)，《條例》要求排污單位按照生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施、建設(shè)規(guī)范化污染物排放口，依法開展自行監(jiān)測并保存原始監(jiān)測記錄、及時報送執(zhí)行報告，重點(diǎn)管理的排污單位需要與生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。排污單位應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境管理臺賬，如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開污染物排放信息，原始監(jiān)測記錄與環(huán)境管理臺賬保存期限均不得少于5年。

嚴(yán)懲重罰違法排污單位，推動排污單位守法排污。《條例》規(guī)定了違反排污許可規(guī)定的法律責(zé)任，對無證排污等行為，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。對于通過逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物等行為，規(guī)定了拘留的處罰措施。結(jié)合排污許可管理實際經(jīng)驗，規(guī)定對違反臺賬記錄和執(zhí)行報告要求、弄虛作假騙取排污許可證的排污單位依法嚴(yán)懲。

信息技術(shù)創(chuàng)新，為排污許可制度的全面落實提供支撐。盡管相較于國外，我國排污許可制度起步較晚，但全國排污許可證管理信息平臺的建設(shè)使得我國具有了全面匯集和掌握企業(yè)污染排放數(shù)據(jù)信息的排污許可管理體系，意味著我國排污許可制度具有前瞻性和較好的監(jiān)管創(chuàng)新基礎(chǔ)。