文/ 何茂文（省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳）鮑峰庭（中共石城縣委）

搞好產(chǎn)權(quán)制度改革，是完善中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度的根本大事，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作。自2013 年以來，全國各地開展了新一輪農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的大量試點工作，形成了所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計，指明了強化所有權(quán)、激活經(jīng)營權(quán)、保護(hù)承包權(quán)合法利益的改革目標(biāo)。但是，實現(xiàn)目標(biāo)的路徑并不清晰。在操作層面，依然面臨家庭承包責(zé)任、義務(wù)的空心化與發(fā)展集體經(jīng)濟，堅持不搞私有化的矛盾。家庭承包長期化、承包地塊碎片化和擴大經(jīng)營規(guī)模、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾。家庭承包小生產(chǎn)經(jīng)營實體與發(fā)展農(nóng)業(yè)市場經(jīng)營主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)市場化的矛盾。家庭承包經(jīng)營積累機制的有限性與擴大再生產(chǎn)的矛盾。要解決在實踐中面臨的這些問題，首先就必須厘清三權(quán)之間的關(guān)系，認(rèn)清經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)是共存、共榮、共創(chuàng)、共享物質(zhì)財富的“產(chǎn)權(quán)利益共同體”，認(rèn)清農(nóng)村土地集體所有權(quán)是承包權(quán)的母體，認(rèn)清承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是矛盾對立的統(tǒng)一體。把家庭承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離開來，激發(fā)市場經(jīng)營主體在配置資源中的決定性作用，充分發(fā)揮政府計劃調(diào)控和市場配置資源“雙軌運行、要素優(yōu)配”的作用。

產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營制度、分配制度，是資源占有、要素優(yōu)配，價值創(chuàng)造、利益分配一體化的體系。所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)三權(quán)不可分割，必須配套改革，相向同步而行、良性互動，才能產(chǎn)生系統(tǒng)性的最大效果。對產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營制度和分配制度的改革統(tǒng)籌考慮，把“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計，建筑在“兩權(quán)共治、雙軌運行、要素優(yōu)配、合作共享”的經(jīng)營制度和分配制度的基礎(chǔ)上。

健全和完善三權(quán)分置、鞏固土地集體所有的產(chǎn)權(quán)制度

一要建立農(nóng)村集體土地股份合作社和資格權(quán)制度。以原有的村組集體經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)，成立土地股份合作社，作為集體土地所有權(quán)的法人單位。合作社具備如下職能：加強對農(nóng)戶承包土地、農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、廢棄、荒蕪?fù)恋睾蜕鷳B(tài)公益性用地與公益性建設(shè)用地、難利用土地等“六塊地”的管理和經(jīng)營。加強對承包土地的保護(hù)、監(jiān)督、調(diào)控，組織協(xié)調(diào)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。發(fā)展集體經(jīng)濟、辦好公益福利事業(yè)。組織開展專業(yè)化服務(wù)。充分發(fā)揮入社農(nóng)民享受土地集體所有的資格權(quán)和主人翁作用，釋放土地集體所有制的優(yōu)勢。

合作社設(shè)置資格權(quán)制度，把集體所有的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)分解落實到人，確保家庭承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。凡是具有資格權(quán)的人員，享受共有、共管、共享土地集體所有權(quán)的合法權(quán)益，并為合作社進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓金和集體福利的收益分配提供依據(jù)。解決增人不增地、減人不減地的人地矛盾，滿足長期外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，自愿地退出承包土地，而又能享受到資格權(quán)帶來的承包利益。這是加快農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的制度保障。

二要建立、健全縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間利用規(guī)劃制度?？h、鄉(xiāng)國土空間利用規(guī)劃，要堅持中央規(guī)定的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，堅持生態(tài)保護(hù)紅線，堅持保護(hù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線不動搖的原則。認(rèn)真制定具有中國特色的“農(nóng)村公共服務(wù)城市化、城鎮(zhèn)環(huán)境美麗鄉(xiāng)村化”的發(fā)展規(guī)劃。建設(shè)以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、村莊為基礎(chǔ)、一小時全縣覆蓋的工作、生活圈。要把發(fā)展具有地方特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作為規(guī)劃的重點，把民生工程作為重中之重，建設(shè)與大中城市均衡化發(fā)展的公共服務(wù)體系。創(chuàng)造大城市密集產(chǎn)業(yè)、密集人口向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和分流的強大吸引力。堅決消除“大城市病”對鄉(xiāng)村國土空間利用規(guī)劃的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)還要高度重視保護(hù)生態(tài)公益林地、保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)用地、保護(hù)濕地。不搞挖山填溝式大開發(fā)，不搞密集高層建筑、忽悠農(nóng)民進(jìn)樓的形式主義，不搞整齊劃一的居民點建設(shè)。要因地制宜，尤其在山區(qū)、丘陵地區(qū)、要實行天人合一、人地和諧、生態(tài)平衡的合理布局。形成舉目望青山、低頭見綠水、聽得到鳥鳴、看得到魚游、守得住鄉(xiāng)愁、留得住人才的美麗鄉(xiāng)村。

三要建立“六地一產(chǎn)”的市場化改革和管理制度。全面推進(jìn)“六地一產(chǎn)”的市場化改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)；推進(jìn)宅基地市場化改革；實行“一戶一宅、一菜園”限標(biāo)使用，超標(biāo)收費，有償退出的制度。推進(jìn)經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化改革。推進(jìn)未承包被閑置集體土地、荒山荒地和荒漠化、鹽堿化土地的市場化開發(fā)，鼓勵把荒廢土地改造成農(nóng)業(yè)用地，推進(jìn)公益性用地的市場化管理。對公益林、河流、湖泊、水庫、濕地、文物保護(hù)地等生態(tài)公益用地，建立林長、河長等責(zé)任管理制度，實行生態(tài)補償政策；對興辦學(xué)校、衛(wèi)生院、診所、敬老院、公共文化活動場所、辦公樓、祠堂、寺廟等公益性建設(shè)用地，優(yōu)先安排用地指標(biāo)。實行“誰主管、誰投資、誰管理”的保護(hù)性政策；推進(jìn)難利用土地的修復(fù)和無償使用。對沙漠化、石礫化土地和遭受地震、泥石流、洪水等自然災(zāi)害嚴(yán)重破壞難以修復(fù)的土地，實行誰修復(fù)誰使用，至少99 年不變的政策。對遭受人為破壞、嚴(yán)重污染廢棄的土地，執(zhí)行“誰破壞、誰修復(fù)”的政策，推進(jìn)集體沉淀資產(chǎn)的入市改革，把“僵尸資產(chǎn)”盤活。

四要建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記制度。國家對土地股份合作社頒發(fā)土地集體所有權(quán)證。對承包或租賃土地經(jīng)營的單位或個人，頒發(fā)土地使用權(quán)證。對合作社的成員，頒發(fā)占有集體土地所有權(quán)股份的資格證。

積極發(fā)展和完善“兩權(quán)共治、雙軌運行、要素優(yōu)配、合作共享”的經(jīng)營制度

一要創(chuàng)新和完善農(nóng)村雙層合作經(jīng)營制度。首先，必須以土地股份合作社為載體，對農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)的所有權(quán)，實行集體管理和統(tǒng)一經(jīng)營。合作社建立理事會、監(jiān)事會，實行職業(yè)經(jīng)理人制度，對集體的資產(chǎn)，實行資本化管理，把土地資源轉(zhuǎn)化成土地資產(chǎn)，把土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成資本，把資本轉(zhuǎn)化成股金進(jìn)行投資增值，拓寬發(fā)展集體經(jīng)濟的途徑。職業(yè)理經(jīng)人有權(quán)從地產(chǎn)經(jīng)營利潤中，提取一定比例的管理費，在經(jīng)營成本中列支。合作社要統(tǒng)一規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)一組織園田化建設(shè)；統(tǒng)一發(fā)展村社內(nèi)部的公益福利事業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟，搞好幼兒托教和村民養(yǎng)老等農(nóng)民群眾最需要的服務(wù)。要加強對承包土地的保護(hù)、監(jiān)督、調(diào)控，組織協(xié)調(diào)承包土地的流轉(zhuǎn)。其次，在農(nóng)戶承包經(jīng)營土地使用權(quán)的層次上，要明確承包戶的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。充分尊重合作社對集體資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)和收益分配權(quán)；執(zhí)行集體制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和園田化建設(shè)規(guī)劃；并享有土地承包利益的獲得權(quán)，集體資產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營管理的知情權(quán)，參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益分配的資格權(quán)。

在堅持土地承包期再延長30年的基礎(chǔ)上，合作社對承包農(nóng)戶要明確執(zhí)行“四不準(zhǔn)、三鼓勵”的政策。不準(zhǔn)承包戶在承包期內(nèi)破壞、污染、廢棄土地；不準(zhǔn)棄耕、拋荒土地；不準(zhǔn)改變土地利用性質(zhì)；不準(zhǔn)擅自繼承、買賣、轉(zhuǎn)讓承包土地。對違反“四不準(zhǔn)”造成不良后果的，合作社有權(quán)依法收回承包土地。鼓勵和支持在承包經(jīng)營中涌現(xiàn)出來的經(jīng)營能手和專業(yè)大戶，努力提高發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營管理水平和科技能力，向合作社租賃依法收回的承包土地和集體現(xiàn)存的荒山、荒地，擴大規(guī)?；a(chǎn)，創(chuàng)辦家庭農(nóng)場；鼓勵主要勞力已長期外出務(wù)工經(jīng)商、家庭沒有能力經(jīng)營好承包土地的農(nóng)戶，自愿退出承包土地，保留土地集體所有的股份權(quán)，并給予合理補償；鼓勵缺乏經(jīng)營能力和技術(shù)的農(nóng)戶，采取土地承包權(quán)和勞動力入股的方式參與股份制經(jīng)營，坐收土地入股的租金和經(jīng)營紅利，增加工資性收入。

二要積極建立和發(fā)展土地使用權(quán)的跨界股份合作經(jīng)營制度。以土地為載體，大力推動土地使用權(quán)跨所有制、跨地區(qū)、跨產(chǎn)業(yè)、跨職業(yè)的跨界股份合作經(jīng)營。鼓勵和支持國有企業(yè)、民營企業(yè)、臺商臺資企業(yè)、外商外資企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、電商企業(yè)、文旅康養(yǎng)企業(yè)，去農(nóng)村租賃土地，或者采取吸納土地、勞力入股的方式，發(fā)展各種涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展中缺人才、缺資金、缺技術(shù)、缺現(xiàn)代化企業(yè)管理經(jīng)驗的難題。實現(xiàn)土地稀缺資源、母體資源和市場經(jīng)營主體的優(yōu)化配置。建立市場經(jīng)營主體和合作社、農(nóng)戶的利益連接機制。

發(fā)展跨界股份合作經(jīng)營，在合作社和承包農(nóng)戶沒有獲得控股權(quán)的條件下，必須執(zhí)行保護(hù)性政策。土地入股作價，按國家征地補償標(biāo)準(zhǔn)計算成股份。土地入股的地租，按地價2%計算年利，作為股份制企業(yè)經(jīng)營成本，稅前列支，付給合作社或承包農(nóng)戶。股份制企業(yè)獲得的經(jīng)營利潤，按股份分紅。用土地產(chǎn)權(quán)作抵押進(jìn)行貸款，必須征得土地所有權(quán)法人單位的同意，簽訂“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的合同。按貸款到位的資金規(guī)模，雙方公平地增持股份。股份制經(jīng)營企業(yè)，還必須賦予股東對企業(yè)經(jīng)營管理的知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高企業(yè)經(jīng)營管理的透明度。

三要積極發(fā)展和完善土地租賃經(jīng)營制度。要完善地租管理和地租分配制度。實行糧食生產(chǎn)用地地租最高限價，不得超過常年畝產(chǎn)量20%的實物計價。實行產(chǎn)前預(yù)付地租制度， 首付兩年（其中一年的地租收入為土地承租保證金），以后一年一付。建立履行合同的執(zhí)法機制。凡屬違反合同規(guī)定提前退出或荒廢租賃土地，或不按時交納地租的違約行為，沒收“土地承租保證金”，廢除租地合同。堅決制止“以租代征”偷梁換柱改變農(nóng)業(yè)用地使用性質(zhì)的非法行為。國家賦予合作社有權(quán)收回“以租代征”的土地。妥善處理合作社內(nèi)部的地租收入分配。凡是主動將承包土地轉(zhuǎn)出租的農(nóng)戶，要征求合作社意見，租賃合同報合作社審批存檔。在承包期內(nèi)的地租歸承包戶所有，超過承包期的租金歸合作社。對無力經(jīng)營的承包戶，由合作社反包轉(zhuǎn)出租，反包的轉(zhuǎn)讓金由合作社支付。出租的收入歸合作社所有?；纳健⒒牡睾图w經(jīng)營性建設(shè)用地的租金，歸合作社所有，由合作社民主決定分配方案。

健全、完善和維護(hù)“三權(quán)分置、合作共享”，確保發(fā)展集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入的利益分配制度

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的產(chǎn)后財富收入分配思想，樹立廣義的財富利益分配新理念。把土地、礦產(chǎn)、砂石等稀缺性的自然資源，作為集體共享的財富，把勞動權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)權(quán)、資金權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)所創(chuàng)造的物質(zhì)財富，作為個人所有的財富，把財政、稅收、信貸、社保、物價等公共產(chǎn)品，作為政府宏觀調(diào)控利益分配的工具。形成三大要素相互制約、相互促進(jìn)、以消除貧困為底線、實現(xiàn)共同富裕的利益分配制度?！敖∪珓趧?、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻(xiàn)，按貢獻(xiàn)決定報酬的機制”，健全完善維護(hù)“三權(quán)分置”，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的利益分配制度，構(gòu)建國家、企業(yè)、集體和農(nóng)民的利益共同體。

一要建立農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和集體資產(chǎn)經(jīng)營性收益的分配制度。充分發(fā)揮集體土地在促進(jìn)社會公平、調(diào)節(jié)貧富差距的作用。建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的公益金制度。國家征用合作社土地的補償金歸合作社所有，其中20%～30%作為公益金，用于合作社發(fā)展公益福利事業(yè)，70%～80%按農(nóng)戶資格權(quán)分配到各人。青苗補償、發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的投資補償，歸承包戶所有。國家成建制地征用農(nóng)村土地股份合作社的土地，用于擴大城市建設(shè)的，要轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的農(nóng)村戶籍身份。在教育、醫(yī)保、養(yǎng)老保險，就業(yè)保險等方面，給予和城市居民的同等待遇。

集體土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)營發(fā)生的收益，歸合作社所有。由合作社民主決定分配方案。建立租賃農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的稅收返回制度。對租賃農(nóng)村建設(shè)用地興辦贏利性二三產(chǎn)業(yè)所發(fā)生的稅收，由稅務(wù)部門，按照規(guī)定的比例返回給土地股份合作社。國家實行土地增值稅和發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)稅收的返回政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

二要完善“按勞分配為主、多勞多得”的分配制度。樹立產(chǎn)前分配利益的新觀念，從利益產(chǎn)生的源頭上，補齊農(nóng)民增收短板。

堅持按資格權(quán)分配承包土地制度。發(fā)展適合中國人多地少國情的適度規(guī)模經(jīng)營。在南方一年兩熟制產(chǎn)區(qū)，以一家一戶經(jīng)營50 ～60 畝耕地為宜，在北方耕地較多一年一熟制地區(qū)，可一戶經(jīng)營100～120畝以上。

把“多勞多得”建立在加強農(nóng)民教育和職業(yè)技能培訓(xùn)的基礎(chǔ)上。積極引領(lǐng)農(nóng)民創(chuàng)新經(jīng)營技術(shù)、經(jīng)營方法。轉(zhuǎn)變單一生產(chǎn)糧食，滿足填飽肚子的慣性思維，走綜合經(jīng)營的路子。把種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和家庭作坊式的加工業(yè)結(jié)合起來，父子合作，夫妻合作，全家合作，提高家庭勞動力資源綜合利用的效益。實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營要素在家庭經(jīng)營中的優(yōu)化組合，增加家庭收入。

三要健全完善政府宏觀調(diào)控保護(hù)農(nóng)民增加收入的公共利益再分配制度。充分發(fā)揮財政、稅收、信貸、物價在收益分配中的調(diào)節(jié)作用。堅持執(zhí)行“農(nóng)業(yè)稅費減免”和“財政增補”政策，逐步擴大農(nóng)村稅費減免和財政增補的項目和規(guī)模；堅持執(zhí)行糧食、生豬等主要農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價收購和良種、價格補貼政策；堅持執(zhí)行扶助農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、商品生產(chǎn)規(guī)模化基地建設(shè)；堅持長期執(zhí)行對“相對貧困”地區(qū)、貧困戶的扶貧政策。農(nóng)村基層組織必須建立健全國家惠農(nóng)資金的使用和監(jiān)管制度，按國家投資的目的和對象，管好用好支農(nóng)資金。充分發(fā)揮支農(nóng)資金的宏觀調(diào)控作用。凡屬公益性的投資，如修路、架橋、農(nóng)田水利工程，人畜飲水工程、公益林保護(hù)等投資，由集體統(tǒng)一使用，發(fā)展公益福利事業(yè)。國家用于支持農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)的投資，如糧、棉、油、菜、生豬、畜、禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖基地、油茶林基地等，歸基地經(jīng)營主體使用。國家用于支持農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的種糧直接補貼、良種補貼、農(nóng)機應(yīng)用補貼和農(nóng)資補貼，歸種田者所得。國家用于支持農(nóng)村改善生產(chǎn)生活環(huán)境的投資，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村或縣人民政府管理使用。

四要弘揚發(fā)展民間財富公益慈善調(diào)劑的分配制度。具有久遠(yuǎn)歷史的農(nóng)村祠堂文化、寺廟文化、宗親文化、慈善文化，是中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要基因。在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，有相當(dāng)數(shù)量外出務(wù)工經(jīng)商創(chuàng)業(yè)成功的農(nóng)民企業(yè)家，已積累起相當(dāng)規(guī)模的財富。把他們發(fā)動起來，扶助鄉(xiāng)村修橋修路、捐資辦學(xué)、發(fā)展公益慈善事業(yè)，扶貧濟困，發(fā)展民間財富公益調(diào)濟分配。