彭 坤，張狄龍，常 在

（中國建筑科學研究院有限公司，北京 100013）

0 引言

工程質(zhì)量潛在缺陷保險（以下簡稱“缺陷保險”或“IDI 保險”）作為工程質(zhì)量管理的創(chuàng)新性制度，是對黨的十九大提出的“質(zhì)量第一”和“質(zhì)量強國”的積極響應(yīng)，近幾年的實踐表明，該項制度的實施，對提高和保障住宅工程質(zhì)量起到了有力的推動作用。

在總結(jié)前期試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2019 年 2 月，上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會等三部門制定出臺《關(guān)于本市推進商品住宅和保障性住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險的實施意見》（滬府辦規(guī)〔2019〕3 號）（以下簡稱《實施意見》），要求全市保障性住宅工程和商品住宅工程推行工程質(zhì)量潛在缺陷保險制度。2019 年 4 月，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委等四部門制定出臺《北京市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險暫行管理辦法》（京政辦發(fā)〔2019〕11 號）（以下簡稱《暫行管理辦法》），要求全市新建、改建、擴建住宅工程推行工程質(zhì)量潛在保險制度；2020 年 9 月，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等四部門制定出臺《北京市可不聘用工程監(jiān)理建設(shè)項目工程質(zhì)量潛在缺陷保險暫行管理辦法》（京建發(fā)〔2020〕257 號），要求全市可不聘用工程監(jiān)理建設(shè)項目推行工程質(zhì)量潛在保險制度。此外，江蘇、深圳、成都等省、市政府主管部門也陸續(xù)出臺文件，積極推行工程質(zhì)量潛在缺陷保險試點。各地出臺的文件對保險范圍及責任、工程質(zhì)量風險管理、保險理賠等提出了明確要求，有力推動著 IDI 保險穩(wěn)步發(fā)展。

本文結(jié)合近年來從事 IDI 保險工程質(zhì)量風險管理的經(jīng)驗，對建設(shè)工程質(zhì)量風險管理機構(gòu)（以下簡稱“TIS 機構(gòu)”）的定位及發(fā)展、工程質(zhì)量風險管理工作應(yīng)注意的有關(guān)問題進行探討和分析，旨在拋磚引玉，希望引起共鳴和討論。

1 機構(gòu)的定位與發(fā)展

各地出臺的缺陷保險政策文件均規(guī)定，工程質(zhì)量潛在缺陷保險合同簽訂后，保險公司應(yīng)當委托（或聘請）TIS 機構(gòu)實施風險管理。上海市《實施意見》提出，TIS 機構(gòu)根據(jù)保險責任內(nèi)容對投保項目實施檢查，形成檢查報告和最終檢查報告并提供給保險公司和建設(shè)單位，建設(shè)單位責成施工單位及時整改質(zhì)量缺陷問題［1］。北京市《暫行管理辦法》提出，TIS 機構(gòu)按照法律法規(guī)、工程建設(shè)標準、施工圖設(shè)計文件和保險合同的要求，對建設(shè)工程實施工程質(zhì)量風險評估，并向保險公司和建設(shè)單位出具過程評估報告和最終評估報告，建設(shè)單位接到評估報告后責成施工單位及時整改質(zhì)量缺陷問題［2］。

以上可以看出，政府行政主管部門未明確 TIS 機構(gòu)的責任和權(quán)限，TIS 機構(gòu)實施的風險管理本質(zhì)上應(yīng)定性為風險評估，屬于技術(shù)服務(wù)的范疇。TIS 機構(gòu)受保險公司委托，對項目開展工程質(zhì)量風險管理，與工程五方責任主體沒有任何法律關(guān)系。顯然，TIS 機構(gòu)只能向保險公司和建設(shè)單位提供相關(guān)檢查報告，不能要求其他質(zhì)量責任單位進行整改。IDI 保險及 TIS 機構(gòu)作為新事物，在《建筑法》《保險法》及《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等上位法中并無提及，且本身屬于市場經(jīng)濟手段，在此背景下，TIS 機構(gòu)的發(fā)展方向必然是專業(yè)從事工程質(zhì)量風險評估的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，而非具有管理職責和權(quán)限的機構(gòu)。

毋庸諱言，IDI 保險制度作為工程質(zhì)量與保險融合的產(chǎn)物，借助保險手段打破現(xiàn)有工程質(zhì)量管理制度的困局，對促進和提高工程質(zhì)量將能起到積極作用。工程質(zhì)量風險管理是 IDI 保險制度的關(guān)鍵和靈魂，相比監(jiān)理、檢測及審圖機構(gòu)，TIS 機構(gòu)需具備更高層次的綜合技術(shù)能力、風險評估能力及專業(yè)化水平。然而，承擔工程質(zhì)量風險管理的 TIS 機構(gòu)角色定位長期處于模糊狀態(tài)，沒有法律法規(guī)上的認可，必然會造成很多的矛盾和障礙，不利于 IDI 保險制度在我國的持續(xù)深入推進。TIS 機構(gòu)應(yīng)如何定位和發(fā)展，是擺在當前亟待解決的問題。

其實，通過與監(jiān)理、工程質(zhì)量檢測機構(gòu)及審圖機構(gòu)比較就可發(fā)現(xiàn)，無論從法律法規(guī)層面，還是從合同以及從事的工作內(nèi)容看，TIS 機構(gòu)的角色與工程質(zhì)量檢測機構(gòu)更為相似。我國工程質(zhì)量檢測機構(gòu)經(jīng)過近 30 年的發(fā)展，已經(jīng)具備了成熟的管理制度，且已發(fā)布了 GB 50168－2011《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量檢測技術(shù)管理規(guī)范》、JGJ 190－2010《建筑工程檢測試驗技術(shù)管理規(guī)范》及 GB/T 50344－2019《建筑結(jié)構(gòu)檢測技術(shù)標準》等一系列國家及行業(yè)管理規(guī)范、技術(shù)標準，基本形成了一套獨立的標準體系。因此，TIS 機構(gòu)應(yīng)盡快明確自身發(fā)展定位，借鑒工程質(zhì)量檢測機構(gòu)的發(fā)展路徑和模式，盡早著手研究和建立國家及行業(yè)層面的管理制度和標準體系。

2 工程質(zhì)量缺陷與風險的認識

北京、上海等地出臺的《暫行管理辦法》《實施意見》對保險責任范圍均做了明確要求，IDI 保險范圍分為基本承保范圍（或稱主險）和附加險，主險的承保范圍為地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)、保溫和防水工程，附加險承保范圍為建筑裝飾裝修工程、建筑給水排水及供暖工程等。并對主險承保的缺陷進行了明確，但未明確附加險的缺陷。本文重點對主險的承保缺陷及其帶來的保險風險進行剖析，附加險缺陷按下不表。

2.1 整體或局部倒塌

2016 年，受住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部委托，中國建筑科學研究院對全國短命建筑現(xiàn)象和管理進行了研究，形成了《“短命建筑”成因及其對策研究》專題研究報告。研究報告專門對近來來正在使用中的房屋倒塌案例進行了分析，出現(xiàn)倒塌的房屋大部分為 20 世紀 80、90 年代建造，倒塌原因主要為：①建設(shè)標準低、施工質(zhì)量差，危險地段建造房屋；②存在隨意拆除承重構(gòu)件或者承重構(gòu)件上開洞、改變房屋使用功能、任意增加使用荷載、任意加層和隨意搭建擴建等嚴重使用不規(guī)范問題；③缺乏日常維修保養(yǎng)；④無規(guī)劃、非正規(guī)設(shè)計、無施工手續(xù)、無監(jiān)管、無驗收。此外，還有地震、臺風、洪水、火災(zāi)、爆炸、山體滑坡等導致的房屋倒塌［3］。

近年來，正常設(shè)計、施工及使用的房屋出現(xiàn)整體性倒塌的事故已再無發(fā)生，使用中的房屋陽臺垮塌、在建工程無梁樓蓋車庫坍塌、改建工程連廊坍塌等局部性倒塌事故偶有發(fā)生。從 IDI 保險角度看，違規(guī)使用和改造、不可抗力 3 種情形均不屬于保險責任范圍，在建工程出現(xiàn)的倒塌也不屬于保險責任范圍。此外，新修訂的 GB 50153－2010《建筑結(jié)構(gòu)可靠度設(shè)計統(tǒng)一標準》、GB 50009－2012《建筑結(jié)構(gòu)荷載規(guī)范》、GB 50010－2010《混凝土結(jié)構(gòu)設(shè)計規(guī)范》等標準和規(guī)范，對建筑結(jié)構(gòu)安全度的設(shè)置水平均進行了提高，經(jīng)過正?？辈旒霸O(shè)計、施工的住宅工程，再經(jīng)過勘察及設(shè)計質(zhì)量風險評估后，出現(xiàn)整體倒塌幾無可能。但是，對陽臺、雨蓬等懸挑構(gòu)件，屋面造型等外露構(gòu)件，以及圍護結(jié)構(gòu)等非主要承重構(gòu)件或非主體結(jié)構(gòu)應(yīng)高度重視，若設(shè)計、施工及維護不當，出現(xiàn)局部或個別構(gòu)件坍塌的風險是存在的。因此，TIS 機構(gòu)及其工程技術(shù)人員應(yīng)厘清重點，理解并熟悉規(guī)范，結(jié)合工程理論及實踐經(jīng)驗，準確識別、分析并評價可能造成倒塌風險的質(zhì)量缺陷。

2.2 不均勻沉降

不均勻沉降是指地基、基礎(chǔ)或填土表面各點下沉量不相等的沉降，或相鄰基礎(chǔ)的沉降差［4］。地基不均勻沉降在上世紀建造的老舊房屋中較普遍，以砌體結(jié)構(gòu)為主，具有一定的歷史背景。近年來，新建建筑產(chǎn)生較大不均勻沉降的質(zhì)量事故時有發(fā)生，但已不具有普遍性。地基產(chǎn)生較大不均勻沉降后通常會在主體結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出來，如建筑傾斜、梁柱節(jié)點處裂縫、支座部位裂縫、地下墻和板連接處裂縫、室外散水與外墻結(jié)合處裂縫、沉降縫處明顯擠壓裂縫等［5］。

地基產(chǎn)生較大不均勻沉降的原因很多，既有建筑本身在建造中存在各種缺陷或使用過程中出現(xiàn)腐蝕、侵蝕等導致，也有因為建筑處在山坡、地下采空區(qū)、地面沉降區(qū)等危險地段，或建筑周圍進行基坑開挖、地下工程施工、過度開采地下水及存在振動等外在因素導致。

建筑在建造和使用中必然會出現(xiàn)地基沉降，但控制地基沉降不超過規(guī)范允許值，從設(shè)計到施工，都是一項復(fù)雜程度和技術(shù)難度較大的工作。地基產(chǎn)生較大不均勻沉降后，處理成本一般較高且影響較大，將產(chǎn)生較高的保險賠付，TIS 機構(gòu)在工程質(zhì)量風險管理應(yīng)高度重視此項風險評估。從審查巖土勘察報告、結(jié)構(gòu)設(shè)計文件到地基驗槽等工作，應(yīng)組織具有豐富的巖土勘察、設(shè)計的工程技術(shù)人員，對巖土工程勘察、地基基礎(chǔ)設(shè)計等級、地基變形、地基處理、基礎(chǔ)布置及形式、建筑構(gòu)造措施等進行全面審查和分析，提出避免產(chǎn)生較大不均勻沉降的合理化建議。工程實踐表明，因勘察、設(shè)計及施工不當造成的地基不均勻沉降，通常在建造過程中隨著上部結(jié)構(gòu)荷載的增加會逐漸暴露出來，需要工程技術(shù)人員具有豐富的辨識經(jīng)驗，通過結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)的裂縫、位移、變形等特征及發(fā)展情況，判斷地基基礎(chǔ)是否出現(xiàn)了較大的不均勻沉降，分析造成地基不均勻沉降的原因，并及時提出風險建議。同時，也可以結(jié)合導致地基不均勻沉降的原因和工程實際情況，提出預(yù)防性的風險控制建議。

此外，外在因素導致的地基不均勻沉降不屬于保險責任范圍，且不可控，但應(yīng)對外在因素和質(zhì)量缺陷導致的不均勻沉降予以區(qū)別，如 TIS 機構(gòu)技術(shù)人員在施工過程中進行沉降觀測并形成沉降觀測記錄和保存第三方監(jiān)測機構(gòu)的沉降觀測成果文件等。

2.3 結(jié)構(gòu)安全和使用安全

從保險責任范圍確定的缺陷特征和性質(zhì)看，屬于保險理賠范圍的缺陷是存在前提條件的，即缺陷已出現(xiàn)且會影響結(jié)構(gòu)或影響使用安全。缺陷是否影響結(jié)構(gòu)安全和使用安全，應(yīng)依據(jù)相關(guān)的檢測及鑒定技術(shù)標準。具備工程檢測及鑒定經(jīng)驗的技術(shù)人員應(yīng)該十分清楚，工程實際中，可以評價為影響結(jié)構(gòu)安全和使用安全的缺陷極為普遍且難以控制，對 IDI 保險而言將面臨較大的理賠風險。因此，TIS 機構(gòu)技術(shù)人員務(wù)必要有深刻的認識和理解，筆者以為至少應(yīng)從以下幾個方面來剖析。

1）目前，針對結(jié)構(gòu)安全性鑒定，政府主管部門出臺了相關(guān)的管理辦法，并對安全評估與鑒定程序做了詳細規(guī)定，制定了包括 GB 50282－2015《民用建筑可靠性鑒定標準》、JGJ 125－2016《危險房屋鑒定標準》、GB 50023－2009《建筑抗震鑒定標準》、GB/T 50344－2019《建筑結(jié)構(gòu)檢測技術(shù)標準》等一系列國家及行業(yè)技術(shù)標準，同時各地也制定了房屋結(jié)構(gòu)安全性鑒定標準，如北京市 DB 11/637－2015《房屋結(jié)構(gòu)綜合安全性鑒定標準》等。鑒定標準對單個構(gòu)件及結(jié)構(gòu)單元的安全性鑒定和使用性鑒定均規(guī)定了分級標準和處理要求，并提出了具體的評級技術(shù)標準。

單從混凝土裂縫來說，判定裂縫是否存在影響結(jié)構(gòu)安全和使用安全，鑒定標準均進行了明確規(guī)定。關(guān)于裂縫處理，GB 50666－2011《混凝土結(jié)構(gòu)工程施工規(guī)范》明確提出，“民用建筑的地下室、衛(wèi)生間、屋面等接觸水介質(zhì)的構(gòu)件，均應(yīng)注漿封閉處理。民用建筑不接觸水介質(zhì)的構(gòu)件，可采用注漿封閉、聚合物砂漿粉刷或其他表面封閉材料進行封閉”［6］。同時，GB 50367－2013《混凝土結(jié)構(gòu)加固設(shè)計規(guī)范》也明確提出，“對承載力不足引起的裂縫，……尚應(yīng)采用適當?shù)募庸谭椒ㄟM行加固”［7］。此外，針對房屋建筑裂縫，JGJ/T 317－2014《建筑工程裂縫防治技術(shù)規(guī)程》和 CECS 293：2011《房屋裂縫檢測與處理技術(shù)規(guī)程》均提出了具體的裂縫處理技術(shù)要求。顯而易見，裂縫處理絕不是簡單的采用注漿封閉處理了之，應(yīng)嚴格依據(jù)相關(guān)專業(yè)技術(shù)規(guī)程或規(guī)范要求進行處理。

裂縫是建筑工程中最為常見且難以控制的缺陷之一，技術(shù)人員應(yīng)對相關(guān)標準要求深刻理解，處理不當，必然給保險造成難以估算的理賠風險。因此，TIS 機構(gòu)技術(shù)人員必須熟悉并理解鑒定標準及缺陷處理相關(guān)標準，準確把握工程質(zhì)量缺陷是否對結(jié)構(gòu)安全和使用安全存在影響，才能客觀、準確地對質(zhì)量風險點進行評級并提出針對性的風險處理建議。否則，面面俱到，不分輕重地對出現(xiàn)的質(zhì)量風險點進行評級且提出不合理的風險處理建議，一方面可能會埋下重大質(zhì)量缺陷及風險，另一方面也不利于相關(guān)責任單位對風險消除進行消除。

2）根據(jù)相關(guān)鑒定標準要求，評價結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的位移、變形、傾斜、沉降、裂縫等缺陷是否影響結(jié)構(gòu)安全和使用安全時，除了以是否超出規(guī)范允許限值作為依據(jù)外，還應(yīng)從結(jié)構(gòu)承載能力、抗震能力及連接與構(gòu)造等方面對結(jié)構(gòu)安全進行評價。需要指出的是，實際結(jié)構(gòu)安全鑒定中，雖然結(jié)構(gòu)未出現(xiàn)保險責任范圍確定的缺陷，但經(jīng)過驗算分析，設(shè)計或?qū)嶋H構(gòu)造上存在承載能力或抗震能力不足，或結(jié)構(gòu)構(gòu)造不合理等問題，依據(jù)相關(guān)鑒定標準，房屋結(jié)構(gòu)綜合安全性鑒定評級為需要采取整體或局部加固的等級。試想，如果此類情況出現(xiàn)，可能會在投保人與保險公司之間產(chǎn)生理賠糾紛。因此，TIS 機構(gòu)技術(shù)人員進行設(shè)計質(zhì)量風險評估時，應(yīng)對結(jié)構(gòu)承載能力、抗震能力等進行必要的復(fù)核驗算，并依據(jù)相關(guān)鑒定標準進行分析，避免此類風險的發(fā)生。

2.4 滲漏與保溫脫落

根據(jù)廣東省住建廳公布的 2017～2019 年全省房屋建筑工程質(zhì)量投訴情況，房屋建筑工程質(zhì)量投訴逐年增長，房屋滲漏在各類工程質(zhì)量投訴中的占比穩(wěn)定在 33 % 左右，房屋滲漏中最多的是外墻滲漏，約占 30 %，其次分別為衛(wèi)生間和屋面。另據(jù)北京市住建委公布的北京市 2019 年房屋質(zhì)量投訴情況，全市共受理房屋質(zhì)量投訴 291 件，其中，裝飾裝修改造缺陷 67 件，占 23 %，房屋滲漏 54 件，占 19 %，房屋滲漏中屋面滲漏較多?？梢?，房屋滲漏無論在降雨量較大的南方，還是降雨量較小的北方，都是突出的質(zhì)量缺陷。相較而言，外墻面、女兒墻等圍護結(jié)構(gòu)的裝飾面層和保溫層脫落、破損等質(zhì)量缺陷投訴占比較小，但會直接導致安全事故的發(fā)生，社會影響較大，且修復(fù)成本高昂。房屋滲漏和圍護結(jié)構(gòu)的脫落、破損等質(zhì)量缺陷的預(yù)防和控制難度較大，且發(fā)生頻率較高，對 IDI 保險而言，存在較高的理賠風險，是工程質(zhì)量風險管理的重點和難點。

房屋建筑滲漏的原因，相關(guān)專業(yè)書籍及文獻有詳細闡述，本文不作贅述。預(yù)防和控制建筑滲漏實質(zhì)上就是需要嚴格保證防水工程質(zhì)量，眾所周知，防水工程是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，防水工程行業(yè)有一個公認的質(zhì)量保證經(jīng)驗，即“政策是先導、設(shè)計是前提、材料是基礎(chǔ)、施工是關(guān)鍵、管理保養(yǎng)是保證”。防水工程與地基基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)工程等其他工程不同，其缺陷的暴露存在滯后性，往往需要建筑投入使用后，在實際檢驗中才會逐漸暴露出來［8］。需要說明的是，一般認為，滲漏主要影響使用，其實不然，滲漏對建筑地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)安全也存在很大影響。滲漏導致混凝土結(jié)構(gòu)鋼筋銹蝕或鋼結(jié)構(gòu)構(gòu)件銹蝕的現(xiàn)象很普遍，甚至導致基礎(chǔ)不均勻沉降的質(zhì)量事故也偶有發(fā)生。

目前，我國相關(guān)防水工程標準及地方住建主管部門，明確規(guī)定防水工程必須由持有資質(zhì)等級證書的防水專業(yè)隊伍進行施工，但未要求對防水工程進行專項設(shè)計和專項審查。根據(jù)相關(guān)資料，國外發(fā)達國家防水工程造價占工程總造價在 7 %～10 %，我國約為 3 %，實際更低。住宅建筑設(shè)計未遵循“因地制宜、按需選材”的原則選用防水材料和做法的情況很普遍，簡單套用圖集，選用材料和做法千篇一律，相關(guān)設(shè)計審查也僅針對設(shè)計文件是否符合規(guī)范要求?，F(xiàn)場防水工是否真正經(jīng)過專業(yè)培訓并持證上崗，無從知曉，現(xiàn)場施工及監(jiān)理單位質(zhì)量管理人員對防水工程施工質(zhì)量控制未必專業(yè)。防水材料見證取樣流于形式，與檢測單位串通后出具數(shù)據(jù)經(jīng)過“修飾”的檢測報告，現(xiàn)場實際使用的防水材料是否真正合格，不得而知。當前，國家大力推行裝配式住宅建筑，但與現(xiàn)澆結(jié)構(gòu)相比，裝配式住宅存在大量的拼接縫和穿墻孔洞，相關(guān)技術(shù)標準尚無明確的拼接縫和穿墻孔洞防水技術(shù)要求，正在使用的一些材料及做法是否可靠，尚需時間檢驗。

近幾年，防水和保溫方面的新技術(shù)、新材料、新工藝在建筑工程中的應(yīng)用十分活躍，不斷推陳出新，但防水及保溫方面的產(chǎn)品標準、工程標準的制定和修訂嚴重滯后。如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的《建筑業(yè)十項新技術(shù)》（2017 版），其中推廣的地下工程預(yù)鋪反粘防水技術(shù)已在大量工程中被應(yīng)用，如使用較多的 HDPE 高分子預(yù)鋪自粘膠膜防水卷材，相關(guān)技術(shù)標準及規(guī)范要求過于原則，缺乏指導性和可操作性。

根據(jù)國家相關(guān)法規(guī)和標準規(guī)范要求，建筑節(jié)能應(yīng)進行專項設(shè)計和專項審查，對保證圍護結(jié)構(gòu)保溫工程質(zhì)量起到了重要作用。保溫脫落等質(zhì)量缺陷主要是施工質(zhì)量導致，施工未嚴格按照相關(guān)標準規(guī)范施工，已是行業(yè)共識。外墻保溫工程施工屬于高空作業(yè)，存在較大的施工風險，現(xiàn)實中對保溫工程質(zhì)量進行檢查并非易事。只有找到有效控制保溫工程施工質(zhì)量的方法和手段，才能有效防范外墻脫落。

一言以蔽之，滲漏和脫落是工程質(zhì)量風險管理的重點和難點，TIS 機構(gòu)應(yīng)高度重視，必須組織建立具有豐富經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)團隊，嚴格對各個環(huán)節(jié)質(zhì)量風險進行及時、有效的控制，才能盡可能避免質(zhì)量缺陷的發(fā)生，從而保證工程質(zhì)量和降低保險理賠風險。

3 結(jié)語

IDI 保險制度作為我國工程質(zhì)量管理的一項創(chuàng)新制度，對提高和保證工程質(zhì)量將起到有力的促進作用。在實踐和探索中，必然會遇到各種需要著力去解決的困難和障礙。工程質(zhì)量風險控制是 IDI 保險的核心和靈魂，作為實施風險管理的 TIS 機構(gòu)對 IDI 保險制度應(yīng)具有高度的認同感，對風險管理工作應(yīng)具有高度的職業(yè)責任感，努力去研究和建立符合我國國情的工程質(zhì)量風險管理制度和標準體系，為質(zhì)量強國戰(zhàn)略貢獻一份力量。Q