郭創(chuàng)
(重慶華興工程咨詢有限公司,重慶 401147)
重慶兩江新區(qū)河流、水庫眾多,且河道縱坡較大、河谷深切、水少水淺,具有典型山區(qū)型流域地貌特征。受原始空間、地質(zhì)條件限制,以及持續(xù)性城市開發(fā)建設(shè)影響,兩江新區(qū)主要河流、水庫存在污染嚴重、生態(tài)退化等迫切問題。
為全面貫徹習近平生態(tài)文明思想,全面落實總書記對重慶提出的 “兩點” 定位、 “兩地” “兩高” 目標,深入實施水污染防治行動計劃,持續(xù)改善城市水環(huán)境,提高人居環(huán)境質(zhì)量。重慶市政府印發(fā)《重慶市主城區(qū) “清水綠岸” 治理提升實施方案》(以下簡稱 “實施方案” ),以建設(shè)全國黑臭水體治理示范城市為契機,統(tǒng)籌推進主城區(qū)次級河流全流域治理,還市民清水綠岸、魚翔淺底的景象,增強市民獲得感、幸福感、安全感。
為響應中央及重慶市政府號召,2018年3月,重慶市兩江新區(qū)正式啟動某流域水環(huán)境綜合整治工程EPC+O項目。和傳統(tǒng)EPC 模式相比,EPC+O(Engineering Procurement Construction,Operation,即設(shè)計-采購-施工+運營)模式最大的特點在于引入的這個 “O” ,其理念是把項目的設(shè)計、采購、施工、運營等階段整合后由一個承包商負責實施,而項目的決策和融資仍然由建設(shè)單位負責。顯然,采用EPC+O模式實施的項目至少具有兩項明確的特征:一是項目本身必須具有強運營屬性,即項目運營期的具體要求將直接左右項目設(shè)計、采購及建設(shè)的方向和形式;二是項目集成了從設(shè)計到運營的各個環(huán)節(jié),實際上提出了項目全壽命周期管理的需求。
作為重慶兩江新區(qū)轄屬范圍內(nèi)的流域水環(huán)境綜合整治項目,該項目涉及的專業(yè)眾多,設(shè)計及施工問題繁雜。同時,在評價流域治理項目治理成果是否穩(wěn)定達標時,尤其需要特別關(guān)注其治理效果是否滯后,治理措施是否持續(xù)。鑒于此,該項目在流域治理領(lǐng)域創(chuàng)新采用了EPC+O模式,以期因水制宜進行高效專業(yè)的治理,達到長治久清的預期目標。
重慶市范圍內(nèi)的水環(huán)境治理項目,從早期的單一設(shè)備采購、施工工程招標、監(jiān)理服務(wù)采購,到2018—2019年部分區(qū)縣主流采用的PPP模式招標,再到 “三河流域” 項目采用的EPC+O模式招標,其間經(jīng)歷了政府采購服務(wù)三階段的模式探索[1]。該項目的工程實踐,對EPC+O新模式的本地化 “馴化” 及進一步優(yōu)化提供了一些可供思考的寶貴信息。
該流域EPC+O項目招標范圍囊括了勘察、設(shè)計、采購、施工、運營等項目全壽命周期,聯(lián)合體由設(shè)計、施工及運營三家單位組成,作為牽頭方的運營單位從項目設(shè)計階段就已參與到項目中,并從運營方的角度為設(shè)計方案提供了優(yōu)化意見。項目方案設(shè)計階段,某水庫生態(tài)修復工程原本設(shè)計了包括基底改良,種植沉水植物、挺水植物和浮葉植物,配置光伏浮島等多項工程措施,經(jīng)聯(lián)合體單位多輪考察及論證,認為該目標水庫水質(zhì)較好,改善水體透明度等感觀的需求不大,且考慮到基底改良措施長期運營的有效性、光伏浮島運維成本的經(jīng)濟性等問題,最終施工圖階段優(yōu)化為僅保留挺水植物,其余工程措施均取消。此項設(shè)計變更為工程節(jié)約投資逾800萬,給項目投資控制帶來了良好的正效應。
該項目涉及的工程范圍廣、工程點位多,為典型的市政及水利復合型項目,同時還融合了綠化園林、生態(tài)環(huán)保、大數(shù)據(jù)信息化等多方專業(yè)信息,后期運維管理工作復雜。該項目在設(shè)計階段后期,聯(lián)合體已經(jīng)在牽頭單位的統(tǒng)籌下編制完成項目運營管養(yǎng)方案框架,雖然其內(nèi)容仍需不斷進行調(diào)整,但該嘗試填補了原先流域管養(yǎng)方式、考核標準等方面的空白,形成了一定的理論雛形,這對于反推工程實施盲點,明確建設(shè)單位運營管養(yǎng)工作思路有著積極的意義。
作為重慶市目前規(guī)模最大的流域治理EPC+O項目,該項目在 “摸著石頭過河” 的過程中自然也遭遇了一些不盡如人意的情況。
該項目的招標范圍包括了方案設(shè)計,由于投資估算前置,項目方案設(shè)計階段出現(xiàn)了 “頂額設(shè)計” 的情況。經(jīng)過方案設(shè)計、初步設(shè)計及施工圖設(shè)計各階段多輪專項方案的論證、評估、優(yōu)化,項目總投資才得以控制在一個較合理的區(qū)間內(nèi),這無疑給項目實施增添了很多的投資風險及管理成本。實際上,對于這種大型復合項目,由于實施路徑復雜,設(shè)計優(yōu)化不可避免且很有必要,而大型流域治理項目基本均為政府出資,且投資不菲,在保障治理效果的同時,保證國有資金高效利用同樣是項目實施的重要目標。以此為前提,充分均衡利益及風險,如果項目招標往后順延一個小階段,即帶設(shè)計方案招標,從大方向上先給投資 “蓋帽子” ,以稍多一些的設(shè)計調(diào)整換取對投資更嚴格的把控,這是一種值得在后續(xù)工作中進一步對比驗證的操作思路。
該項目兩個標段中,中標的聯(lián)合體均由運營單位作為項目牽頭方。相對于設(shè)計單位、施工單位來說,運營單位綜合實力是最弱的一方,牽頭單位 “牽不起頭” ,僅僅淪為 “傳話人” 角色,是該項目實施過程中另一個亟需改進的問題。在這一點上,或許我們可以參考傳統(tǒng)的EPC模式 “以設(shè)計為龍頭” 的思路,思考一下在EPC+O模式下讓設(shè)計單位作為聯(lián)合體牽頭方的可操作性。一般情況下,參與大型流域治理工程的設(shè)計方都為大型專業(yè)或綜合性設(shè)計院,自身設(shè)計實力不用多說,其協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力、施工階段原則把控能力也優(yōu)于一般的運營單位。當采用EPC+O模式實施工程項目時,運營單位可作為聯(lián)合體成員單位,在設(shè)計階段提供方案咨詢意見,在施工階段提供基于運營角度的工程建議,將身份從 “弱勢的牽頭方” 轉(zhuǎn)變?yōu)?“強勢的顧問方” ,如此一來,可寄望工程實施績效實現(xiàn)更大提升。
根據(jù)該項目工程實踐,我們可以總結(jié)出EPC+O實施模式的一些關(guān)鍵點。作為EPC衍生模式的一種,相比傳統(tǒng)的DBO建設(shè)模式,EPC+O有著自身鮮明的特征屬性。
關(guān)于EPC+O模式的適用范圍,目前并沒有明確的政策文件參考。2016年2月16日,住建部印發(fā)《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》,在地下綜合管廊試點城市申報過程中重點評審建設(shè)運營模式,文件提出: “積極采取設(shè)計采購施工運營總承包(EPCO)等模式,實現(xiàn)地下綜合管廊項目建設(shè)運營全生命周期高效管理” 。這從一個角度給EPC+O實施模式確定適用范圍提供了思路,即EPC+O更適用于以運營為導向且運營條件邊界清晰的項目。
從我國已實施的EPC+O項目來看,這些項目主要集中在污水治理、水環(huán)境治理、市政管網(wǎng)建設(shè)等市政公用及社會事務(wù)領(lǐng)域。在傳統(tǒng)建設(shè)工程領(lǐng)域,并非所有項目都適合在EPC+O模式下進行全生命周期整合,由于以運營期需求為導向的思路貫穿整個服務(wù)模式,對于一些弱運營屬性以及運營服務(wù)邊界不清的項目,如果生搬硬套EPC+O實施模式,反而會加大項目實施過程中的風險。
EPC+O項目由于涉及設(shè)計、施工和運營三大主要工程階段,招標時對投標人的資格要求是一個很重要的關(guān)鍵控制點。對常規(guī)EPC項目來說,招標文件對于投標人的資格要求往往是有設(shè)計資質(zhì)或者有施工總承包資質(zhì)的單位,且一般情況下不接受聯(lián)合體投標。而由于EPC+O項目自身的強運營屬性,投標人除具備設(shè)計和施工總承包能力外,還必須擁有較強的運營管理能力。在當前國內(nèi)建筑市場,同時具備設(shè)計資質(zhì)和施工總承包能力的企業(yè)本來就較少,再考慮運營管理能力,選擇就更加有限。因此,為充分優(yōu)選實施單位,EPC+O項目應允許綜合能力較強的設(shè)計、施工及運營單位組成聯(lián)合體參與投標。
當接受聯(lián)合體投標時,招標文件中應明確聯(lián)合體牽頭單位類型。一般來講,設(shè)計單位作牽頭單位能夠更好地控制工程質(zhì)量與成本,但設(shè)計與現(xiàn)場情況脫節(jié)的風險較大,后期變更的幾率較高[2]。相對地,施工單位牽頭能較全面地考慮現(xiàn)場情況,遇突發(fā)事件也能盡可能降低溝通成本,其缺陷在于工程實施過程中設(shè)計、運營單位易受施工單位捆綁,導致 “三邊工程” 的出現(xiàn)。運營單位作為牽頭單位也是一種選項,由于EPC+O項目運營需求貫穿始終,當運營單位牽頭實施項目時,能夠更好地從全局對項目進行規(guī)劃和布局,也能將后期運營階段的需求盡早反映到設(shè)計中,從一定程度上降低了變更頻次。該選項也有明顯的局限性:聯(lián)合體成員中,運營單位往往是技術(shù)、經(jīng)濟實力最為弱勢的一方,由運營單位擔起牽頭重任,其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力存疑。
總而言之,設(shè)計、施工、運營三方,作為聯(lián)合體牽頭單位時各有優(yōu)勢與不足,招標時應從EPC+O項目自身特點出發(fā),通盤考慮,充分權(quán)衡,選擇最適合該項目的操作模式。
即使在傳統(tǒng)工程模式下,建設(shè)過程中的信息管理都是極為重要的一環(huán)。在EPC+O模式中,由于聯(lián)合體的存在,原本EPC總包單位的內(nèi)部信息溝通問題擴大為各聯(lián)合體成員內(nèi)部信息以及聯(lián)合體成員之間的外部信息溝通問題,各種信息、指令及時上傳下達變得更為重要。從這個角度來看,EPC+O項目的信息通道是否順暢,很大程度決定了項目實施的效率高低。
特別地,在有聯(lián)合體參與的EPC+O建設(shè)項目中,由于在項目中牽頭單位和聯(lián)合體成員各自扮演的角色不同,出于各自利益考慮,不同的成員單位接收到同樣的信息時可能產(chǎn)生不同的反應。從項目能順利推進的角度分析,特定情況下應允許信息分級、分權(quán)限的 “不對稱” 情況發(fā)生。
當前,市場上已建、在建的EPC+O項目基本均為政府投資項目,建設(shè)資金由政府負責籌措,其付款節(jié)點大抵可以分為以下兩種:
(1)建設(shè)階段支付全部建設(shè)費用,運營階段支付全部運營費用。如設(shè)計費用可預付部分定金,剩余設(shè)計費用根據(jù)提供的設(shè)計成果分階段按比例支付;工程費用按照形象進度節(jié)點逐月支付工程進度款,支付比例一般為70%~80%,竣工驗收后支付至95%~97%,質(zhì)保期過后返還3%~5%的質(zhì)保金;運營階段費用根據(jù)運營期合同約定逐期支付。
(2)建設(shè)階段支付部分建設(shè)費用,運營階段支付提留的部分建設(shè)費用和全部運營費用。EPC+O項目本身的性質(zhì)決定了其成功與否需要一定的運營周期來驗證,因此,一些項目采取提留部分比例的建設(shè)費用在運營前期隨運營費用一并支付的方式,倒逼實施單位提高工程質(zhì)量。采用這種方式付款時,需注意提留的比例不宜過高,根據(jù)《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》中 “發(fā)包人應按不低于工程價款的60%,不高于工程價款的90%向承包人支付工程進度款” 的相關(guān)規(guī)定,建設(shè)費用提留比例不應超過40%;若提留比例過高,勢必會影響承包商建設(shè)的積極性,對項目整體推進不利。
EPC+O項目的運營維護費用往往涉及財政性資金,其付款必須遵循 “按效付費” 的原則。因此,針對運營效果,EPC+O項目必須設(shè)定較為嚴格的績效考核條款,通過績效考核來規(guī)范運營商服務(wù)標準,進而提升運營服務(wù)水平??冃Э己梭w系要避免籠統(tǒng)、寬泛,盡可能做到易操作、可量化、能追溯、利監(jiān)控。
傳統(tǒng)EPC項目多采用建設(shè)與運營工作分開實施的形式,建設(shè)工作按照EPC模式實施,運營環(huán)節(jié)按照OM模式實施。而對于污水治理、水環(huán)境治理、市政管網(wǎng)建設(shè)等強運營屬性的工程項目,其運營事項往往十分繁雜,在精細化及效果導向的前提下,施工、運營的分割,在一定程度上會造成運營環(huán)節(jié)的被動,而運營單位才是對項目最終效果負責的一方,最終責任方無法參與到項目前期設(shè)計及施工,這無疑會給運營效果埋下隱患。
實行EPC+O模式本質(zhì)上是一種遵循以結(jié)果為導向、從效果出發(fā)的工程思維模式。將EPC和OM有機融合后,項目在同一實施主體主持下配套進行,從而規(guī)避了不同主體銜接造成的資源浪費及效率損失, “O” 單位的加入,也讓項目一開始就站在了全壽命周期的高度進行頂層設(shè)計。
另一方面,相對于PPP模式,EPC+O項目無需走復雜的PPP流程,可控性更強,見效更快,對項目的高效實施有所助益。同時,由于EPC+O項目主要為政府投資項目,實施單位不用考慮融資問題,更容易吸引到專業(yè)性強的社會企業(yè)參與,而政府融資成本相比企業(yè)來說要低得多,EPC+O項目運營期一般為3~5年,也能夠避免資金缺口過大的情況出現(xiàn)。無論對政府或是實施單位來說,EPC+O都是一種優(yōu)勢明顯的工程實施模式。
從當前EPC+O項目的運作實踐來看,中標方通常是勘察、設(shè)計、施工、運營等企業(yè)組成的聯(lián)合體,加上政府方承擔的出資責任, “融、投、技、建、運” 各自承擔一段職責。但實施EPC+O模式的工程項目通常具有較強的系統(tǒng)性和綜合性,強調(diào)項目全壽命周期的統(tǒng)籌管理。而目前在建或已建成的EPC+O項目中,一個較明顯的問題是項目綜合管理角色缺位,勘察、設(shè)計、施工、運營企業(yè)在項目中全程各自為戰(zhàn),各自按收入比例承擔績效風險,人為割裂項目系統(tǒng)性,協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難度較大。
在EPC+O項目實際操作中, “牽頭單位” 往往沒有界定明確的職責邊界, “牽頭單位” 是否有能力真正充當起項目整體統(tǒng)籌管理的角色,是對相關(guān)企業(yè)綜合實力、責任擔當?shù)目简?,也取決于EPC+O項目內(nèi)部運作機制的設(shè)計是否合理。
此外,招標階段的設(shè)定也將對項目產(chǎn)生影響。在當前體制機制下,為了預算順利批復,EPC+O項目傾向于完成設(shè)計方案后再進行招標,這種情況下中標方能夠參與的部分只能稱之為設(shè)計優(yōu)化,一些原則性的內(nèi)容已經(jīng)不太能夠改變,這樣就使運營單位從全壽命周期高度參與項目的立場打了折扣;而如果從設(shè)計階段開始就進行EPC+O招標,則項目總投資無法進行較為準確的估量,一方面容易造成中標單位 “頂額設(shè)計” ,不利于投資控制,另一方面也給后期概預算編制和審核工作帶來了更大壓力。如何根據(jù)項目特點選擇合適的招標階段,是EPC+O模式工程實踐中需要慎重考慮的問題。