穆迪

（山東建筑大學(xué) 建筑城規(guī)學(xué)院，山東濟(jì)南 250101）

0 引言

公共交通導(dǎo)向發(fā)展模式（TOD：Transit-Oriented Development）作為美國1990年代產(chǎn)生的城市規(guī)劃理論，自本世紀(jì)初引入我國起，便引起了規(guī)劃、交通學(xué)界以及政府、開發(fā)商的高度重視。當(dāng)前，我國城市正處于由增長主義轉(zhuǎn)向“精明增長”甚至“精明收縮”的時期，TOD模式對于落實新發(fā)展理念、實現(xiàn)城市環(huán)境品質(zhì)提升具有較大意義。然而，目前對于TOD模式仍存在著較多誤讀與認(rèn)識模糊，其作為西方城市發(fā)展語境下提出的范式，如何與我國國情相結(jié)合也需要更多理論探索。因此，本文對于美國TOD模式典型案例中的城市規(guī)劃、街區(qū)設(shè)計、精細(xì)開發(fā)等進(jìn)行分析，尋求對于我國發(fā)展TOD模式的有益經(jīng)驗。

1 TOD模式及其核心闡述

1.1 TOD模式及其意義

卡爾維諾曾描述過一座名為“特魯?shù)隆钡倪B綿之城：“他們驅(qū)車送我經(jīng)過的郊區(qū)跟其他地方的郊區(qū)別無二致，都是一些黃黃綠綠的小房子。循著同樣的路標(biāo)，穿過同樣的廣場，繞過同樣的花壇。”[1]這座建立在作家奇思中的城市正是上世紀(jì)美國城市無序蔓延的真實寫照，而公共交通導(dǎo)向發(fā)展模式（TOD模式）便發(fā)端于這一背景下。TOD模式的主要內(nèi)容可以概括為：將城市發(fā)展核心聚焦于公共交通場站，并以慢行交通出行為方式，在公交場站周邊緊湊、混合而高強(qiáng)度地展開居住、商務(wù)、商業(yè)等城市功能，從而實現(xiàn)緊湊的城市空間形態(tài)、便捷的交通體系與優(yōu)質(zhì)的慢行環(huán)境[2]。

TOD模式之所以被視為具有廣泛理論價值的規(guī)劃范式，一方面在于當(dāng)下城市，尤其是區(qū)域中心城市普遍存在著無序郊區(qū)化的問題，亟需緩解城市蔓延帶來的沉重經(jīng)濟(jì)與環(huán)境負(fù)擔(dān)[3]；另一方面，TOD模式可以為城市品質(zhì)提升打造行之有效的正反饋循環(huán)——通過將人口和經(jīng)濟(jì)社會活動在場站周邊的空間集中，促進(jìn)公共交通效率最大化，從而激發(fā)場站周邊土地價值的提升。

1.2 TOD模式的發(fā)展趨勢及理論核心

TOD模式絕非一個封閉的理論體系，其理論層面的建構(gòu)受到了社區(qū)鄰里和區(qū)域主義、生態(tài)主義、功能主義等思潮的影響[4]，并吸收了交通走廊、整體開發(fā)等理論。在時間維度上，TOD模式經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展、成熟三個階段，并不斷走向深化。當(dāng)前，在智慧城市、低碳城市以及人性化場所理念的指引下，TOD模式正向多元化、生態(tài)化方向發(fā)展。

對TOD模式的概念及其發(fā)展趨勢進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，TOD模式是一個開放性的系統(tǒng)，各層次、各方面的空間策略圍繞著“可持續(xù)”與“宜居性”兩大理論核心而展開?？沙掷m(xù)，即為城市是高效發(fā)展而運轉(zhuǎn)流暢的，而宜居性，則在于城市是以人而不是以機(jī)動車為中心，在于便捷的交通組織與舒適的出行體驗，在于場所環(huán)境的人性化設(shè)計。因此，TOD模式并不只是交通模式的一種類型，其規(guī)劃方式也并不單單在于交通規(guī)劃、場站選址以及其周邊土地開發(fā)形式。TOD模式是城市發(fā)展范式的一種創(chuàng)新，是面對交通擁擠、環(huán)境惡化等問題的優(yōu)化策略。

2 TOD模式在美國的典型案例分析

“他山之石，可以攻玉”，當(dāng)前TOD模式在美國已有較為成熟的實踐案例，對于我國城市踐行TOD模式核心價值具有一定借鑒意義。

2.1 城市層面的戰(zhàn)略框架與廊道建構(gòu)

（1）戰(zhàn)略框架確立

TOD模式本質(zhì)上是一種城市發(fā)展范式，城市層面的戰(zhàn)略謀劃是其踐行的基礎(chǔ)。對此，美國夏洛特市為轉(zhuǎn)型期的中國城市提供了較為典型的經(jīng)驗。上世紀(jì)90年代起，在尋求城市發(fā)展范式轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向下，夏洛特-梅克倫堡市頒布了“中心和走廊”發(fā)展規(guī)劃，以指導(dǎo)該區(qū)域未來土地利用和發(fā)展。同年，夏洛特市政府頒布了《中心、走廊、綠楔增長框架》，該框架對于交通走廊及公共交通核心的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，旨在使基礎(chǔ)設(shè)施得以最大化利用。隨后，夏洛特市正式通過了《交通車站地區(qū)發(fā)展原則》，該原則著眼于為高速交通車站周邊1/2英里區(qū)域范圍內(nèi)建設(shè)適宜居住的社區(qū)提供綜合建議。2006年，夏洛特市出臺了《2030交通走廊系統(tǒng)規(guī)劃》，為中長期交通系統(tǒng)與TOD模式的應(yīng)用時序作出了安置與謀劃。

通過一系列嚴(yán)密而前瞻性的戰(zhàn)略框架，夏洛特市實現(xiàn)了發(fā)展共識、開發(fā)計劃與時序安排的有序架構(gòu)，從而保障TOD發(fā)展模式能夠貫穿于城市土地利用規(guī)劃及公共政策主線之中。

（2）交通走廊構(gòu)建

在戰(zhàn)略框架的指引下，TOD模式在城市層面的主要工作包括交通走廊的構(gòu)建。其中，芝加哥大都市區(qū)公共交通系統(tǒng)是交通走廊建設(shè)帶動城市發(fā)展的典范，為所在城市帶來了充分的城市活力、便捷的交通聯(lián)系與舒適的人居環(huán)境。

芝加哥大都市區(qū)作為全美金融、文化、制造業(yè)與商品交易中心，在空間結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出典型的單中心掌狀，并表現(xiàn)為核心高度集聚而郊區(qū)低密度蔓延的發(fā)展特征[5]。在此基礎(chǔ)上，芝加哥大都市區(qū)建構(gòu)了一套與城市發(fā)展相適應(yīng)的公共交通系統(tǒng)。首先，手指狀的通勤鐵路（Metra）擔(dān)負(fù)著芝加哥大都市區(qū)的主要通勤客流，Metra車站遍布芝加哥市區(qū)及市郊；其次，與鐵路銜接的市內(nèi)公交系統(tǒng)為芝加哥及周邊35個郊區(qū)社區(qū)提供服務(wù)，其中由8條高運量鐵路構(gòu)成的捷運系統(tǒng)以環(huán)線方式環(huán)繞市中心；最后，芝加哥都市區(qū)建立了以郊區(qū)巴士等為依托的多元化公交服務(wù)，提供多種服務(wù)模式，保持了較高的客運能力水平。

2.2 街區(qū)層面的類型劃分與逐層開發(fā)

在街區(qū)層面，美國城市主要通過街區(qū)類型劃分與土地開發(fā)方式，貫徹TOD模式混合多元、高效開發(fā)、人居友好的特點。

（1）街區(qū)類型劃分

TOD模式規(guī)劃過程的復(fù)雜之處在于需要對復(fù)雜的城市街區(qū)進(jìn)行劃分，并對車站進(jìn)行選址與類型確定。對此，美國科羅納多州丹佛市基于區(qū)位和場地的分類方法可以提供有益借鑒?；趨^(qū)位和場地的分類方法，即依據(jù)“公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展”車站所在的城市區(qū)位，丹佛市提出不同的“公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展”類型[6]?！肮步煌ㄒ龑?dǎo)城市發(fā)展”類型一般分為兩類，其一為“城市公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展”型，位于區(qū)域性地鐵、輕軌或快速公交廊道站點周邊，具有極高的人群密度與經(jīng)濟(jì)活動聚集程度；其二為“社區(qū)公共交通引導(dǎo)街區(qū)發(fā)展”類型，位于公共交通支線網(wǎng)絡(luò)的公交站點周邊，更加注重居住用地的開發(fā)。在這一方法的指引下，2006年，丹佛市發(fā)布《“公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，依據(jù)場所和目的地特性將街區(qū)及交通站點類型劃分為商業(yè)區(qū)、主要城市中心、城市中心、城市社區(qū)、城鎮(zhèn)通勤中心、主要街道、特殊項目站點等7類，以此作為不同類型站點的規(guī)模、土地利用類別、公交系統(tǒng)功能等的建設(shè)依據(jù)。

此外，美國城市TOD街區(qū)與車站類型劃分方式還包括基于場所營造和土地開發(fā)職責(zé)分類、基于開發(fā)強(qiáng)度分類、基于發(fā)展策略分類、基于績效評估分類等等，形成了多元的街區(qū)與車站類型劃分方式體系。

（2）街區(qū)土地開發(fā)

在街區(qū)土地開發(fā)方式層面，阿靈頓縣R-B走廊站點周邊街區(qū)具有一定典型性。阿靈頓縣充分貫徹了TOD站點周圍街區(qū)開發(fā)的宗旨——以公共交通站點為核心，將居住、商業(yè)、商務(wù)、公共空間等組織在其周邊慢行環(huán)境區(qū)內(nèi)。在開發(fā)結(jié)構(gòu)方面，阿靈頓縣于其五個公共交通核心站點周邊進(jìn)行圈層式土地開發(fā)：五分鐘慢行區(qū)范圍內(nèi)開發(fā)強(qiáng)度高，向外漸變?yōu)橹械蛷?qiáng)度開發(fā)，各圈層間通過空間秩序、人流活動、功能分區(qū)的相互滲透，保持便捷的聯(lián)系與充足的活力；在空間設(shè)計方面，TOD街區(qū)具有明確的核心，以方格網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)確保街區(qū)道路系統(tǒng)的連接度，并以較高（66%左右）的居住用地比例確保站點周圍的可達(dá)性、開發(fā)強(qiáng)度與人群活力。此外，阿靈頓縣在核心區(qū)設(shè)立“特殊房屋價格保護(hù)區(qū)”，遏制公交核心的高強(qiáng)度開發(fā)所可能造成的排斥效應(yīng)。

2.3 建設(shè)層面的精明治理與多元參與

上世紀(jì)60年代開始，美國聯(lián)邦針對TOD模式的實施出臺了一系列法律法規(guī)與政策，各州政府、大都市區(qū)及市縣層面亦制定了一系列法律條文與保障措施。相關(guān)內(nèi)容主要集中在資金支持、金融政策、稅費減免、開發(fā)研究資金投入、區(qū)劃法規(guī)控制等層次，涉及項目規(guī)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、民意參與、區(qū)域協(xié)調(diào)等諸多方面，從而建立了完善的法律條款基礎(chǔ)[7]。

此外，美國各級政府在TOD模式的實施中充分注重區(qū)劃法規(guī)的作用，例如，阿靈頓縣在明確其土地利用形式及交通系統(tǒng)后，隨即著手區(qū)劃法規(guī)的修訂，使得開發(fā)遵照區(qū)劃條文有序進(jìn)行，從而消除投資方對于資金投入、分期建設(shè)的顧慮，避免政府意志改變帶來的不確定性。

3 美國TOD模式案例的經(jīng)驗與啟發(fā)

美國實踐TOD模式的一系列經(jīng)驗為中國城市發(fā)展提供了若干思路。在我國城市逐漸進(jìn)入存量規(guī)劃與城市更新時代的背景下，TOD模式的指導(dǎo)價值在于通過城市層面的系統(tǒng)性謀劃與激勵性政策緩解多層級地面交通壓力、提高城市運行效率，并由精細(xì)化的交通場站設(shè)計、土地利用規(guī)劃與慢行系統(tǒng)設(shè)計提升土地資產(chǎn)價值、重構(gòu)城市更新空間，塑造高效、人本的人居環(huán)境。

3.1 權(quán)衡長遠(yuǎn)的系統(tǒng)性謀劃

目前，TOD模式在我國更多應(yīng)用于區(qū)域中心城市的核心片區(qū)，其目的通常在于通過核心區(qū)高強(qiáng)度的商業(yè)綜合體與住宅開發(fā)帶動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與都市景觀塑造。這一建設(shè)方式往往難以著眼于更長遠(yuǎn)的時間和更廣闊的范圍，甚至造成開發(fā)的不可持續(xù)以及城市交通分配的失衡。

TOD建設(shè)是一個持久的過程，因此，首先應(yīng)在城市總體規(guī)劃中明確具有前瞻性、一體性的TOD發(fā)展戰(zhàn)略，在充分評估城市更新、發(fā)展?jié)摿σ蜃拥那疤嵯?，客觀評價進(jìn)行城市TOD開發(fā)的空間適宜性；其次，在大規(guī)模軌道交通建設(shè)之前，應(yīng)統(tǒng)籌考慮區(qū)域、城市尤其是站點周邊的土地利用效率、交通態(tài)勢與開發(fā)模式，從而評價TOD建設(shè)的必要性與實際性；最后，應(yīng)以城市本底、開發(fā)可行性等為前置條件，確定交通走廊、交通樞紐的選位與關(guān)聯(lián)，并權(quán)衡土地利用與人口分布的匹配關(guān)系，最終落實交通走廊與站點樞紐的統(tǒng)籌布局。

3.2 舒適立體的高效化設(shè)計

TOD街區(qū)的塑造需要高效的土地開發(fā)設(shè)計與舒適的社區(qū)人居環(huán)境。首先，應(yīng)充分踐行TOD模式的宗旨，以公共交通站點為核心，應(yīng)用“TOD+小街區(qū)規(guī)制”等模式，將居住、商業(yè)、商務(wù)、公共空間等組織在其周邊合適的慢行生活圈內(nèi)；其次，TOD核心應(yīng)具有綜合性、靈活性與立體化特點，通過完善細(xì)密化路網(wǎng)、高效公交系統(tǒng)與接駁系統(tǒng)設(shè)計，經(jīng)由便捷的次級交通和空間滲透，融合地鐵上蓋、城市綜合體等形式，從而高效而立體地組織各種交通行為；最后，在多級公交網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重街區(qū)內(nèi)步行與自行車出行的環(huán)境優(yōu)化，在道路斷面設(shè)計、景觀塑造、停車設(shè)施配套等方面給予一定傾斜。

3.3 多元激勵的精細(xì)化開發(fā)

TOD開發(fā)對于城市能夠帶來顯著的物業(yè)增值，緩解城市更新進(jìn)程中改造成本高昂、市場主體積極性較低的困境，也對于土地開發(fā)與管理的精細(xì)化程度提出了更高要求。因此，一方面在TOD開發(fā)中，建議以政府部門或其持有資產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)全流程統(tǒng)籌為方式，整合協(xié)調(diào)多方利益訴求，避免片段式開發(fā)；另一方面，可以通過“BOT”“PPP”等開發(fā)模式，以及容積率和可售建筑面積開發(fā)獎勵、公共利益額外補(bǔ)償?shù)染?xì)化方式，激勵市場主體廣泛參與TOD建設(shè)。

4 結(jié)語

TOD模式在美國已經(jīng)具備了較為成熟的理論，并積累了大量成功的實踐案例。在當(dāng)前我國城市建設(shè)中，應(yīng)充分認(rèn)識以公共交通帶動城市發(fā)展的現(xiàn)實意義，吸收國外有益經(jīng)驗，不斷深化規(guī)劃設(shè)計范式的轉(zhuǎn)型，探索適合我國城市發(fā)展的TOD模式建構(gòu)之路。