黃昊

摘要：土地收儲增值收益分配，關(guān)系著政府、原土地所有人的利益共享和收儲工作的順利開展。為提高土地收儲盤活效率，提升我國土地收儲工作質(zhì)量，文章在土地增值收益分配機理基礎(chǔ)上，通過對土地收儲增值利益分配現(xiàn)狀進行分析，得出我國土地收儲工作中存在政策缺乏統(tǒng)一性與科學(xué)性、缺乏頂層設(shè)計、利益分配不均衡的問題，針對問題及參考相關(guān)文獻與理論研究，我們提出開放評估市場、加強相關(guān)法律制度建設(shè)、優(yōu)先償付階梯分享三項改進措施。希望能夠作為土地收儲的利益分配相關(guān)工作的參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：土地收儲;土地增值;利益分配

《物權(quán)法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺，對非公共利益進行土地征收的行為實行了限制。城市土地收儲工作逐步呈現(xiàn)出市場回購的特征，政府與原土地使用權(quán)人對土地增值分享和博弈的過程日趨顯著。土地收儲利益分配已經(jīng)成為我國土地收儲制度和存量土地盤活制度的核心問題。本文總結(jié)了我國土地收儲增值收益分配現(xiàn)狀，分析得出現(xiàn)行我國土地收儲利益分配過程中存在的問題，希望為我國土地收儲工作實踐提供可資借鑒的參考，為我國完成土地收儲和利益分配機制的頂層設(shè)計提供依據(jù)。

一、我國土地收儲增值收益分配現(xiàn)狀

（一）土地收儲工作方式

根據(jù)我國現(xiàn)行《土地儲備管理辦法》，當(dāng)前土地收儲工作方式有政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型和雙主導(dǎo)型三等類型。

首先，政府主導(dǎo)型，這種模式最早出現(xiàn)在杭州。其特點是，土地儲備中心和政府的土地儲備委員會是土地收儲工作的主導(dǎo)者。土地儲備委員會能夠監(jiān)管土地收儲資金和土地資產(chǎn)，制定政府每年的土地儲備和出讓計劃，而土地儲備中心主要負責(zé)執(zhí)行相關(guān)購儲活動。

其次，市場主導(dǎo)型，這種模式最早出現(xiàn)在上海。其特點是，市場力量是土地收儲工作的主導(dǎo)者，政府成立土地發(fā)展中心——單一的土地收儲管理機構(gòu)，雖然仍然由政府規(guī)定收購和儲備的土地范圍，但是卻由市場決定收購和儲備價，土地使用權(quán)所有者同時也擁有較大的裁量權(quán)。

最后，雙主導(dǎo)型，這種模式最早出現(xiàn)在武漢。其特點是政府和市場都是土地收儲工作的主導(dǎo)者，政府成立單一的土地整理儲備供應(yīng)中心。由政府制定土地的收購儲備、拆遷、開發(fā)計劃，但是價格由招標、拍賣、掛牌出讓等市場定價過程來決定。這種方式，既可以增加政府收購和儲備土地工作的難度，又充分發(fā)揮了市場的資源配置作用。

（二）土地收儲增值收益的構(gòu)成與歸屬分析

根據(jù)相關(guān)研究，土地收儲增值有土地整體增值、招拍掛溢價和土地個體增值三種類型。

土地整體增值系指政策變化、土地供求變化、城市建設(shè)發(fā)展、城市人口增長、社會經(jīng)濟發(fā)展等系統(tǒng)性變化引起的土地整體性增值。土地整體增值為系統(tǒng)性增值，不取決于土地投資人、使用權(quán)人和所有權(quán)人的個體主觀努力，應(yīng)該歸由被收儲方即原土地使用權(quán)人擁有。

招拍掛溢價是指因招拍掛壟斷供地方式而導(dǎo)致的土地成交價高于土地公開市場價（底價）而產(chǎn)生的土地增值。這一增值完全是依托土地招拍掛供地制度而存在的特有價值。政府利用公權(quán)力設(shè)計了壟斷的土地一級市場，實施招拍掛供地，強制性將完全競爭市場下的“消費者剩余”轉(zhuǎn)移為招拍掛溢價。本質(zhì)是政府公權(quán)力干預(yù)結(jié)果，應(yīng)優(yōu)先歸屬政府，以體現(xiàn)“誰貢獻誰受益”的分配原則，并由政府通過公共支出最終返還社會，被收儲方不應(yīng)享有。

土地個體增值系指因調(diào)整該地塊用途、強度或?qū)Φ貕K直接投入而導(dǎo)致的個別地塊的非系統(tǒng)性增值。城市土地個體增值中的用途型增值和強度型增值實質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)的價值歸屬。對于土地發(fā)展權(quán)的歸屬，國際一般有三種觀點：一是“漲價歸私”的觀點，即主張全部土地的自然增值歸原土地所有者所有，美國是代表國家;二是“漲價歸公”的觀點，即主張土地自然增值基本歸國家所有。三是“漲價公私兼顧”的觀點，即主張土地增值國家和土地所有者共同享有。

二、我國土地收儲工作中存在的問題

（一）政策缺乏統(tǒng)一性與科學(xué)性

由于目前各地實行的土地收儲補償辦法主要依據(jù)各地政府出臺的地方性法規(guī)或政策性文件，因而使得城市間的政策差異大，缺少統(tǒng)一的規(guī)定。如深圳、南京等城市只對現(xiàn)狀進行補償，而福州、長沙等城市則讓原土地使用權(quán)人也參與到增值利益的分配當(dāng)中去。而且不僅城市間的政策有差異，同一城市的利益分配政策也存在區(qū)別，各項政策制定的隨意性很大，缺乏科學(xué)的研究。

（二）亟需頂層設(shè)計

各城市的補償政策都是以我國現(xiàn)有的法律和土地產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的，我國的土地產(chǎn)權(quán)體系中與土地收儲利益相關(guān)的包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地處置權(quán)以及土地發(fā)展權(quán)。根據(jù)憲法和《土地管理法》的規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，因而土地所有權(quán)利益也應(yīng)歸國家所有。

“使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務(wù)”，土地使用者依法享有占有、使用、收益和部分處分的權(quán)利，因而土地使用權(quán)利益和部分的土地處置權(quán)利益應(yīng)歸原土地使用者所有。而土地發(fā)展權(quán)是由于政府對土地規(guī)劃作出調(diào)整，使得土地用途發(fā)生改變而獲得的利益，從現(xiàn)有的政策來看，土地發(fā)展權(quán)利益基本是歸國家所有的。

政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，其職能是為社會大眾謀取福利，而不是通過制度設(shè)計來實現(xiàn)自身的利益訴求，更不應(yīng)該通過政策來強化這種目的。國家作為土地所有者和土地制度與政策的制定者，在與原土地使用權(quán)人的博弈過程中一直占據(jù)主導(dǎo)地位，成為實際利益的最大受益者，原土地使用權(quán)人的利益通常以土地儲備制度公共利益為理由而被忽視。

雖然我國在2007年出臺的《土地儲備管理辦法》對收儲土地的補償有相應(yīng)的規(guī)定：“收購?fù)恋氐难a償標準，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商”，但該規(guī)定的可操作性不強，一是因為該規(guī)定過于寬泛，僅是原則性的意見，無法對各城市起到具體的指導(dǎo)作用，二是由于《土地儲備管理辦法》作為部門規(guī)章無法對各城市形成實質(zhì)有效的法律約束力;而作為法規(guī)的《土地管理法》，又缺少對收儲土地利益分配的相關(guān)規(guī)定，由此造成了我國在土地收儲規(guī)定上的制度缺失。因而函需從法律的層面、制度的層面對土地收儲利益分配機制做出頂層設(shè)計。

（三）利益分配不平衡

隨著《物權(quán)法》和《國有土地上房屋征收補償辦法》的頒布，土地收儲過程越來越呈現(xiàn)出政府與原土地使用權(quán)人的博弈過程。土地收儲難度日益增大，特別是在舊有房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜的更新區(qū)域。如果產(chǎn)權(quán)歸屬為央屬企業(yè)、部屬企業(yè)、市屬企業(yè)等，其抗衡土地收儲能力強，利益訴求高，直接索要大量土地增值收益，客觀上使得土地儲備無法完成，城市區(qū)域再開發(fā)無法推展。

在某些特定項目上，政府與原土地使用權(quán)人常常合謀打政策擦邊球，運用各種特殊方式或特批政策，變相讓原土地產(chǎn)權(quán)人自行開發(fā)。這雖然推進了土地再開發(fā)的進程，卻造就了制度不公平?？梢?，在整個儲備過程中，土地儲備博弈過程的核心問題就是政府與原土地使用者之間的利益分配不平衡。

三、土地收儲增值收益分配方式的改進措施

（一）開放土地評估市場

按土地評價為基準的這種方法，按照估價標準的不同，可以分成基準地價估價和市場評估地價估價。基準地價估價，主要是基于原地價、中間收購價、歷史投資額等因素進行價格評估，從而計算出土地增值收益，再按一定比例分配給原土地使用者，使用該方法的城市包括了：寧波市、臺州市、石家莊市等。市場評估地價估價，主要是基于土地的未來用途、規(guī)劃、商業(yè)價值等因素進行價格評估，從而按一定比例將增值收益分配給原土地使用者，使用該方法的城市包括了：昆明市、南寧市等。

當(dāng)前的土地評估機構(gòu)的專業(yè)性較差，很大程度上都是政府指導(dǎo)下完成，缺乏獨立性，需要開放土地評估市場，提高評估的科學(xué)性和公正性;基于土地的未來用途與規(guī)劃的市場評估地價估價，一旦土地規(guī)劃發(fā)生改變，估計是否需要調(diào)整、補償數(shù)額的退還和追加，都要制定相關(guān)政策。

（二）加強相關(guān)法律制度建設(shè)

首先，完善再開發(fā)法規(guī)政策，當(dāng)前各地存量土地再開發(fā)的創(chuàng)新做法一定意義上己經(jīng)突破了既有的法規(guī)政策規(guī)定，函需在供地方式、審批程序、收益分配等方面給予立法引導(dǎo)與立法支持，以期形成穩(wěn)定的制度環(huán)境與開發(fā)預(yù)期。

其次，健全土地市場體系，存量土地自行開發(fā)相當(dāng)部分通過尋找社會資金與合作方的形式實施，將合作開發(fā)權(quán)納入土地有形市場，將有效消除存量土地再開發(fā)過程中暗箱操作以及尋租問題，促使信息流動與信息對稱，提高城市土地資源配置效率。

最后，科學(xué)編制專項規(guī)劃，建議國家層面綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展各類需求，研究我國存量土地再開發(fā)戰(zhàn)略，編制存量土地再開發(fā)專項規(guī)劃，明確存量土地再開發(fā)的近期及中遠期目標、開發(fā)范圍、改造方式、推進步驟等，形成存量土地再開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃和行動綱領(lǐng)。

（三）優(yōu)先償付階梯分享

本文認為我國土地增值應(yīng)采取“公私兼顧”模式。“增值歸私”著重私權(quán)的利益，而土地所有權(quán)者權(quán)益、國家公權(quán)力及開發(fā)負效應(yīng)補償?shù)裙怖娴貌坏奖Ｕ?“增值歸公”著重公權(quán)的作用，采取征收拆遷補償政策進行強制收儲，嚴重侵犯私有財產(chǎn)權(quán)益，收儲難度大，博弈時間長，土地盤活效率低?！肮郊骖櫋笨梢詫崿F(xiàn)公權(quán)力和私權(quán)力的統(tǒng)一。各城市土地收儲利益分配創(chuàng)新實踐也充分表明，土地增值收益收儲雙方分享己成共識。

相關(guān)研究提出優(yōu)先償付公私基本利益，凈增值收儲雙方梯級分享的分配方式，來將解決土地收儲增值收益分配不平衡的問題。具體內(nèi)容即為地儲備出讓收益應(yīng)優(yōu)先償付征收與拆遷補償費用，作為被收儲方基本私有權(quán)益;優(yōu)先償付招拍掛溢價、土地所有權(quán)收益、生態(tài)補償金以及其他國家規(guī)定的各類專項基金，作為國家基本公共權(quán)益。利益雙方先確?；纠妫擅鞔_權(quán)益邊界，實現(xiàn)權(quán)責(zé)分明。對體現(xiàn)土地市場價格水平的凈增值收益進行分享，則體現(xiàn)了風(fēng)險共擔(dān)市場化分配準則。這一分配機制，兼顧了公平和效率統(tǒng)一。

四、結(jié)語

土地收儲增值收益分配方式，直接關(guān)系到政府、原土地所有人的利益分配間題，和土地收儲工作難度。在工作進行和改進中，需要考慮原土地所有人和投資人的合理土地收益，也需要為政府爭取更多的土地財政收人，從而推進土地收儲工作的順利實施。

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（作者單位：三明市土地收購儲備中心）