王菡御 郭永振

1. 河南理工大學(xué)建筑與藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院 河南 焦作 454000；

2. 廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 廣東 廣州 510000

引言

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡在我國(guó)長(zhǎng)期存在，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)的城市化進(jìn)程的加快，特別是2013年以后，我國(guó)的城市人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鄉(xiāng)差距越來(lái)越明顯[1]。因此，如何破解城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)難題，成為全社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題。從國(guó)家層面上看，近年來(lái)三農(nóng)問(wèn)題一直是政策關(guān)注的重點(diǎn)，從最早的取消農(nóng)業(yè)稅，到最近政府報(bào)告中的鄉(xiāng)村振興，提高農(nóng)民收入，加快農(nóng)村發(fā)展成為改變城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的關(guān)鍵。另外，針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題，國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者也展開(kāi)了大量的研究,從城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的歷史根源、現(xiàn)實(shí)原因、城鄉(xiāng)關(guān)系的制度演變以及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的解決措施等不同方面進(jìn)行了大量的探索和思考[2-5]。本文針對(duì)目前國(guó)內(nèi)一些城市利用規(guī)劃手段，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，從上而下地探索城鄉(xiāng)共同發(fā)展的新路子，以河南省平頂山市的城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)為例，探究這種新的舉措在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的作用和意義，以期為促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供有益的指導(dǎo)。

1 基礎(chǔ)研究

1.1 中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系現(xiàn)狀

從集鎮(zhèn)產(chǎn)生，生產(chǎn)和交易的分離開(kāi)始，城鄉(xiāng)關(guān)系就存在了，城市發(fā)展優(yōu)于農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)就已經(jīng)產(chǎn)生，只不過(guò)在中國(guó)幾千年的封建社會(huì)，重農(nóng)抑商的國(guó)策一直能保持農(nóng)村和城市的相對(duì)平衡，城鄉(xiāng)關(guān)系的變化并不明顯。而近代以來(lái)，從1949年新中國(guó)成立，我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了幾次重要的變化，這種演變可以簡(jiǎn)單地總結(jié)為：1949～1952年，農(nóng)本經(jīng)濟(jì)延續(xù)下的相對(duì)開(kāi)放的城鄉(xiāng)關(guān)系；1953～1978年，總體性支配下城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)的國(guó)家向建構(gòu)，這個(gè)時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系主要受工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策影響，農(nóng)業(yè)發(fā)展讓位于工業(yè)；1978～1984年，鄉(xiāng)村自主性增長(zhǎng)下的城鄉(xiāng)關(guān)系，這個(gè)時(shí)期主要是農(nóng)村合作社經(jīng)濟(jì)向家庭個(gè)體經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡階段；1985～2002年，競(jìng)爭(zhēng)型增長(zhǎng)下的城鄉(xiāng)關(guān)系，這個(gè)時(shí)候農(nóng)村實(shí)行了以家庭為單位的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村有了一定的發(fā)展；2002年以來(lái)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)模式下的城鄉(xiāng)關(guān)系，目前，農(nóng)村有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但與城市相比，發(fā)展仍然落后，且差距越來(lái)越大。因此，為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，各個(gè)城市開(kāi)始探索利用城鄉(xiāng)一體化發(fā)展示范區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立統(tǒng)籌模式下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

1.2 我國(guó)城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)基本情況

2009年以來(lái)，我國(guó)很多城市相繼建立了城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，其中很多示范區(qū)是在原有的新區(qū)基礎(chǔ)上成立的。示范區(qū)力圖以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。河南省平頂山市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)于2013年12月成立，其前身是平頂山市新區(qū)。示范區(qū)規(guī)劃面積約295平方公里，戶(hù)籍總?cè)丝?9.3萬(wàn)，常住人口34.3萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率44.9%。功能定位為“三區(qū)一中心”，即城鄉(xiāng)一體化先行區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)先導(dǎo)區(qū)、對(duì)外開(kāi)放示范區(qū)、豫中南綜合交通樞紐和物流中心。示范區(qū)堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)為基、以人為本，著力構(gòu)建現(xiàn)代城鄉(xiāng)體系。截至目前，平頂山市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建成面積達(dá)33.5萬(wàn)平方公里，累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資950億，完成地區(qū)生產(chǎn)總值162億，居民人均可支配收入2.1萬(wàn)人，農(nóng)民人均純收入1.5萬(wàn)元，增速6%，各項(xiàng)指標(biāo)增速均位于平頂山市前列，極大地帶動(dòng)了轄區(qū)內(nèi)廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)模式統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系

河南省平頂山市把推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設(shè)作為引領(lǐng)全市促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定祥和的重要手段，希望通過(guò)一體化的統(tǒng)籌規(guī)劃，利用示范區(qū)一體化優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

2.1 利用一體化示范區(qū)縣域優(yōu)勢(shì)破解二元結(jié)構(gòu)難題

統(tǒng)籌不同地域的特點(diǎn)，發(fā)揮縣域優(yōu)勢(shì)，利用靈活性和自主性?xún)?yōu)勢(shì)破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡難題。在中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系中，縣域問(wèn)題往往是農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。根據(jù)以往的研究，縣域在中國(guó)歷史上的位置十分突出：中國(guó)的地域分化往往是以縣為單位，政府分權(quán)的臨近點(diǎn)也在縣（市）一級(jí)，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的基本問(wèn)題交匯在縣（市），中國(guó)地域社會(huì)發(fā)展模式的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)發(fā)生在縣（市），中國(guó)地域社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定支架設(shè)立在縣（市）[1]。城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的管轄范圍恰如一個(gè)縣大小，因此，其城鄉(xiāng)發(fā)展的問(wèn)題也可以轉(zhuǎn)換成縣域的問(wèn)題。在縣域范圍內(nèi)，往往具有很大的靈活性，可以進(jìn)行較多嘗試，同時(shí)，示范區(qū)內(nèi)還具有較大的獨(dú)立性，政府可以統(tǒng)籌規(guī)劃，彌補(bǔ)農(nóng)村的劣勢(shì)，自上而下的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，最終可以通過(guò)示范區(qū)的先行效應(yīng)，嘗試建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系。

2.2 利用示范區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化優(yōu)勢(shì)破解二元結(jié)構(gòu)難題

發(fā)揮示范區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)持堅(jiān)持新型工業(yè)化發(fā)展在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的牽引帶領(lǐng)作用，強(qiáng)力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，打造以中興通訊、寶鋼建筑等為龍頭企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，把促進(jìn)骨干企業(yè)做大做強(qiáng)放在突出位置，對(duì)投資規(guī)模大、發(fā)展?jié)摿?、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的企業(yè)，實(shí)行重點(diǎn)扶持，在企業(yè)用地、資金、稅收等方面給予優(yōu)惠，積極幫助企業(yè)申報(bào)相關(guān)工業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。與此同時(shí)，發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為核心，著力優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，走生態(tài)農(nóng)業(yè)的道路，培育農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)和農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目，以平魯路沿線高效生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)為載體，立足生態(tài)旅游，發(fā)展“農(nóng)家樂(lè)”、特色旅游、休閑旅游。加快旅游配套服務(wù)體系建設(shè)，開(kāi)發(fā)旅游紀(jì)念品和旅游食品、工藝品，發(fā)展旅游餐飲、住宿等配套服務(wù)，提升交通、購(gòu)物、休閑、觀光一體化水平。

2.3 利用示范區(qū)一體化政策優(yōu)勢(shì)破解二元結(jié)構(gòu)難題

發(fā)揮示范區(qū)政策一體化優(yōu)勢(shì)，在衛(wèi)生、醫(yī)療、公共服務(wù)等政策方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。加快完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會(huì)保障等方面的政策，逐步縮小城鄉(xiāng)政策差距，盡快消除城鄉(xiāng)政策的二元結(jié)構(gòu)，在全市率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、均等化，讓生活在這里的城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展的成果。制定惠農(nóng)教育政策，推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校整合改建工作，促進(jìn)教育資源均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)生生活經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一致，實(shí)行城鄉(xiāng)學(xué)校校長(zhǎng)、教師輪崗交流機(jī)制，提高農(nóng)村小學(xué)辦學(xué)條件，農(nóng)村教學(xué)設(shè)施設(shè)備配置逐步達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)醫(yī)療政策一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生一體化，加強(qiáng)基層公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善以三級(jí)醫(yī)院為龍頭，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為樞紐，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、村衛(wèi)生室為網(wǎng)底的三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障政策一體化，推進(jìn)新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保并軌運(yùn)行。解決村醫(yī)納入定點(diǎn)、慢性病種類(lèi)增加、基層醫(yī)院報(bào)銷(xiāo)比例增加、門(mén)診統(tǒng)籌方法改變、非定點(diǎn)醫(yī)院報(bào)銷(xiāo)等問(wèn)題，建立新型城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療制度。推進(jìn)城鄉(xiāng)文化服務(wù)一體化，市博物館、市文化藝術(shù)中心免費(fèi)向群眾開(kāi)放，豐富群眾文化生活。開(kāi)展電影放映等流動(dòng)文化車(chē)下鄉(xiāng)服務(wù)活動(dòng)，每村培育建設(shè)一支具有傳統(tǒng)文化特色的文化藝術(shù)隊(duì)伍，定期開(kāi)展多種多樣的文化活動(dòng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村特色文化發(fā)展。

3 結(jié)束語(yǔ)

城鄉(xiāng)一體化是破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有效途徑，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。這對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革具有現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大意義。因此，探索二元結(jié)構(gòu)形成的原因探索解除二元結(jié)構(gòu)的途徑，逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。河南平頂山市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要嘗試。利用政府規(guī)劃，從政府層面自上而下統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村的共同發(fā)展，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題重要途徑，對(duì)我國(guó)建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。