靳虎甲，靳 峰，蘭立軍

(1.甘肅省水利廳 水土保持中心，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省水利廳 水土保持處，甘肅 蘭州 730070)

2020年8月，水利部啟動(dòng)了黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)，安排部署黃河流域各級(jí)水行政主管部門集中力量、集中時(shí)間查處一批水土保持違法違規(guī)行為，規(guī)范各項(xiàng)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，有效遏制人為水土流失，推進(jìn)建設(shè)“幸福河”[1]。甘肅省是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū)，要首先擔(dān)負(fù)起黃河上游人為水土流失預(yù)防和保護(hù)的重任[2]。自專項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，甘肅省各級(jí)水行政主管部門認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《甘肅省水土保持條例》，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，以查促改，督促建設(shè)單位落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，有效預(yù)防和治理人為造成的水土流失，保障水土保持法律法規(guī)的進(jìn)一步貫徹落實(shí)，有力推進(jìn)了甘肅省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

1 工作開(kāi)展情況

開(kāi)展黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)是深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記生態(tài)文明思想的重要舉措，對(duì)貫徹落實(shí)水土保持法律法規(guī)，預(yù)防和治理人為水土流失具有重要意義[3]。甘肅省各級(jí)水行政主管部門高度重視，將此項(xiàng)工作作為加強(qiáng)全省水土保持監(jiān)督管理的重要舉措，納入全省水土保持重點(diǎn)工作予以實(shí)施。

1.1 統(tǒng)一安排部署，堅(jiān)持高位推進(jìn)

根據(jù)水利部的總體要求,甘肅省及時(shí)對(duì)專項(xiàng)整治行動(dòng)進(jìn)行了統(tǒng)一安排部署,印發(fā)了《甘肅省黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)實(shí)施方案》，明確了開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)的工作范圍、整治對(duì)象、任務(wù)分工、時(shí)間安排及工作要求。涉及專項(xiàng)整治工作的9個(gè)市(州)級(jí)水行政主管部門全部制定了相應(yīng)的工作方案。在整改工作推進(jìn)過(guò)程中，省水利廳召開(kāi)2次黨委會(huì)和1次廳長(zhǎng)辦公會(huì)，對(duì)專項(xiàng)整治行動(dòng)階段性工作進(jìn)行再部署、再安排，在全省水土保持現(xiàn)場(chǎng)工作會(huì)上安排專題會(huì)議，集中研討整治工作存在的難點(diǎn)。慶陽(yáng)市、平?jīng)鍪?、甘南州等?州)及臨夏縣、白銀區(qū)等縣(區(qū))在地方政府常務(wù)會(huì)上對(duì)專項(xiàng)整治工作進(jìn)行專題部署，保障專項(xiàng)行動(dòng)順利開(kāi)展。

1.2 開(kāi)展專題培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平

為推動(dòng)專項(xiàng)整治行動(dòng)順利開(kāi)展，幫助各級(jí)監(jiān)管人員盡快掌握專項(xiàng)整治行動(dòng)工作要點(diǎn)，省水利廳組織開(kāi)展了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點(diǎn)圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)和工作要求，向市、縣監(jiān)管人員培訓(xùn)了專項(xiàng)工作開(kāi)展的實(shí)施依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、方法。平?jīng)鍪?、天水市、蘭州市、甘南州、武威市等地也舉辦了不同形式的培訓(xùn)班，其中天水市、蘭州市在對(duì)轄區(qū)內(nèi)縣級(jí)水行政主管部門培訓(xùn)的同時(shí)，還對(duì)列入集中整治問(wèn)題清單的所有生產(chǎn)建設(shè)單位提前進(jìn)行了工作培訓(xùn)，為下一步快速、全面、順利開(kāi)展工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.3 全面排查清理，開(kāi)展復(fù)核認(rèn)定

專項(xiàng)整治行動(dòng)確定的整治對(duì)象為2011年《中華人民共和國(guó)水土保持法》修訂施行以來(lái)已審批及應(yīng)當(dāng)審批水土保持方案的已建和在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)照整治范圍，甘肅省各級(jí)水行政主管部門對(duì)流域范圍內(nèi)近4 000個(gè)各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目逐一進(jìn)行清理，對(duì)在建的2 617個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了全面排查，在充分掌握歷年來(lái)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，為更加客觀研判和認(rèn)定違法違規(guī)問(wèn)題，各級(jí)水行政主管部門對(duì)部分疑似存在爭(zhēng)議問(wèn)題采取了現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核認(rèn)定，或由建設(shè)單位提交書(shū)面自查及相關(guān)材料方式進(jìn)行復(fù)查，充分運(yùn)用遙感監(jiān)管及無(wú)人機(jī)航拍等取證手段，對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題認(rèn)定更加客觀、科學(xué)，做到了“應(yīng)認(rèn)盡認(rèn)、不漏不缺”。經(jīng)過(guò)復(fù)核，最終認(rèn)定存在違法違規(guī)項(xiàng)目1 560個(gè)，涉及違法問(wèn)題3 019個(gè)，其中認(rèn)定“未批先建”問(wèn)題497個(gè)，“未批先變”問(wèn)題71個(gè)，“未實(shí)施防治措施”問(wèn)題147個(gè)，“未開(kāi)展監(jiān)測(cè)”問(wèn)題628個(gè)，“未驗(yàn)先投”問(wèn)題560個(gè)，“未繳納補(bǔ)償費(fèi)”問(wèn)題1 116個(gè)，所有違法違規(guī)項(xiàng)目逐一進(jìn)行登記造冊(cè)，建立了翔實(shí)的執(zhí)法基礎(chǔ)資料庫(kù)。

1.4 嚴(yán)肅查處問(wèn)責(zé)，跟蹤督促落實(shí)

建立違法違規(guī)問(wèn)題清單后，各級(jí)水行政主管部門切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，按照管理權(quán)限逐項(xiàng)提出責(zé)令停止違法行為和限期整改的要求，督促相關(guān)建設(shè)單位履行整治主體責(zé)任。在集中整治階段，對(duì)各建設(shè)單位提出的政策性、技術(shù)性問(wèn)題，按照法律法規(guī)相關(guān)要求，及時(shí)解答并主動(dòng)對(duì)接難點(diǎn)問(wèn)題，堅(jiān)持宣傳教育在先、嚴(yán)格處理在后的原則，重在提高生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人的水土保持法制意識(shí)。為強(qiáng)力推進(jìn)集中整治工作，各級(jí)水行政主管部門采取集中約談、通報(bào)批評(píng)等方式，壓實(shí)相關(guān)單位整改責(zé)任。截至2021年6月底，有1 551個(gè)項(xiàng)目完成問(wèn)題整改，整改率為99.42%，3 002個(gè)違法問(wèn)題落實(shí)整改，整改率為99.44%。

2 主要做法和成效

2.1 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任

專項(xiàng)整治行動(dòng)是水利行業(yè)推進(jìn)依法行政、建設(shè)生態(tài)文明的一項(xiàng)重要舉措。甘肅各級(jí)水行政主管部門高度重視，均成立了以主管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一負(fù)責(zé)專項(xiàng)行動(dòng)的組織實(shí)施，明確專人負(fù)責(zé)專項(xiàng)整治行動(dòng)工作。按照水利部的要求，將涉及黃河流域近10年內(nèi)在建的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全部納入整治范圍，工作力度前所未有。各級(jí)水行政主管部門思想認(rèn)識(shí)到位、方案制定及時(shí)、安排部署有力，為完成整治任務(wù)提供了強(qiáng)有力的政策和制度保障。按照分級(jí)監(jiān)管原則，各級(jí)部門任務(wù)清、責(zé)任明，確保了專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)順利開(kāi)展。

2.2 強(qiáng)化跟蹤檢查，突出查處問(wèn)責(zé)

按照水土保持法律法規(guī)和專項(xiàng)行動(dòng)的要求，在全面清理排查的基礎(chǔ)上，甘肅省緊盯任務(wù)臺(tái)賬，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，涉及整治工作的各級(jí)水行政主管部門舉全力、勇?lián)?dāng)，嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，督促相關(guān)建設(shè)單位落實(shí)整改主體責(zé)任，對(duì)存在違法違規(guī)行為的相關(guān)建設(shè)單位按照水土保持責(zé)任追究相關(guān)要求，對(duì)其中的926個(gè)項(xiàng)目以約談、通報(bào)等形式進(jìn)行了追究責(zé)任。為推進(jìn)問(wèn)題整改，并跟蹤督促問(wèn)題整改情況，甘肅省各級(jí)水行政主管部門在集中整治階段累計(jì)開(kāi)展督查檢查1 700余次，累計(jì)對(duì)743個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了行政查處。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、會(huì)議檢查等形式，不斷督促生產(chǎn)建設(shè)單位全面落實(shí)水土保持措施、履行各項(xiàng)法定義務(wù)，對(duì)存在的問(wèn)題逐項(xiàng)整改。麥積區(qū)、涇川縣、安定區(qū)、天祝縣在集中整治階段由分管副縣(區(qū))長(zhǎng)帶隊(duì)，水利部門牽頭，對(duì)存在問(wèn)題的項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法督導(dǎo)，嚴(yán)肅查處了違法問(wèn)題。白銀區(qū)、正寧縣、合水縣對(duì)整改落實(shí)不重視、行政處罰決定不執(zhí)行的3家單位申請(qǐng)由法院強(qiáng)制執(zhí)行，確保了執(zhí)法成效。

2.3 分類集中處理，協(xié)調(diào)推進(jìn)整改

在推進(jìn)歷史遺留問(wèn)題整改工作中，甘肅省水利廳分析研判整改工作的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，積極向黃河水利委員會(huì)匯報(bào)，在堅(jiān)持依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，充分考慮甘肅實(shí)際情況，為避免執(zhí)法工作“一刀切”，確定采取分類處置、分批查處的方式，對(duì)確實(shí)存在客觀原因?qū)е抡墓ぷ麟y以推進(jìn)的項(xiàng)目進(jìn)行梳理歸類，制定了分類處置意見(jiàn)，有效推進(jìn)了整治整改工作。通過(guò)專項(xiàng)整治行動(dòng)，各級(jí)水行政主管部門對(duì)一些政策性較強(qiáng)的歷史遺留問(wèn)題的處置方式有了更為系統(tǒng)的認(rèn)知。借助專項(xiàng)整治工作，大量政府投資項(xiàng)目因前期無(wú)法落實(shí)水土保持專項(xiàng)資金問(wèn)題引起了地方政府和相關(guān)行業(yè)主管部門高度重視，陳年積案做到了有效“去存量”。

2.4 加強(qiáng)宣傳教育，形成長(zhǎng)效機(jī)制

專項(xiàng)整治行動(dòng)實(shí)施過(guò)程中，恰逢水土保持法修訂實(shí)施十周年，在《甘肅日?qǐng)?bào)》等媒體專題報(bào)道了專項(xiàng)整治行動(dòng)階段性成果。本著“以案釋法、以案解法”的初衷，甘肅省水利廳集中整編了60個(gè)具有典型教育意義的違法違規(guī)案例，宣傳推廣了專項(xiàng)整治工作中具有普遍指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)和做法。在加大執(zhí)法檢查的同時(shí),各地也不斷加強(qiáng)水土保持法律法規(guī)的宣傳教育，為專項(xiàng)整治行動(dòng)營(yíng)造良好的氛圍。政府投資項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題引起慶陽(yáng)市、武威市、甘南州、臨夏縣、東鄉(xiāng)縣、臨洮縣等地方政府的高度重視，地方政府協(xié)調(diào)財(cái)政、住建、交通等部門共同研究解決問(wèn)題。甘肅省交通運(yùn)輸廳等部門多次與水行政主管部門對(duì)接關(guān)于低等級(jí)公路水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納事宜。以專項(xiàng)整治行動(dòng)為契機(jī)，全省水土保持社會(huì)監(jiān)管合力逐步形成，助推生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作邁上了新臺(tái)階。

3 存在問(wèn)題及工作打算

甘肅省黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目基本完成了整治任務(wù)，取得了比較明顯的成效，但還存在一些問(wèn)題：一是個(gè)別生產(chǎn)建設(shè)單位整改態(tài)度不積極,截至水利部要求的整改時(shí)限，仍有9個(gè)建設(shè)項(xiàng)目未能按期完成整治任務(wù)，全省集中整治工作未能“清零”。二是基層執(zhí)法力量與高質(zhì)量完成違法違規(guī)問(wèn)題查處工作的要求相比，尚存在差距，尤其是機(jī)構(gòu)改革后，甘肅部分地區(qū)監(jiān)督與執(zhí)法工作銜接不暢的問(wèn)題在行政查處環(huán)節(jié)依舊存在，影響了行政處罰整體效果。三是個(gè)別項(xiàng)目在整改過(guò)程中提交的監(jiān)測(cè)報(bào)告、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等相關(guān)資料質(zhì)量參差不齊，存在應(yīng)付整治工作的情況。

針對(duì)以上問(wèn)題，下一步將重點(diǎn)抓好以下工作：①對(duì)尚未完成整治工作的項(xiàng)目全部采取省級(jí)掛牌督辦的方式，強(qiáng)力督導(dǎo)項(xiàng)目所在市、縣水行政主管部門，盯辦問(wèn)題整改，同步責(zé)成開(kāi)展行政處罰工作[4]，確有執(zhí)行難度的，提請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，確保所有違法問(wèn)題銷號(hào)。②進(jìn)一步健全執(zhí)法制度，完善執(zhí)法體制機(jī)制，以水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核為手段[5]，增加水土保持行政執(zhí)法在考核指標(biāo)中的權(quán)重，形成壓力傳導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)水行政主管部門執(zhí)法能力。③對(duì)完成整治銷號(hào)任務(wù)的項(xiàng)目開(kāi)展“回頭看”檢查，結(jié)合日常跟蹤檢查、自主驗(yàn)收核查工作任務(wù)，對(duì)整改成果嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)發(fā)現(xiàn)“弄虛作假”的要求重新開(kāi)展相關(guān)工作，打擊敷衍整改和突擊整改的“闖關(guān)”行為。

通過(guò)此次專項(xiàng)整治行動(dòng)，向社會(huì)公眾進(jìn)一步宣傳了水土保持法律法規(guī)，及時(shí)制止了甘肅省黃河流域大批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目違法違規(guī)行為，有效防控了人為造成的水土流失，全面提高了地方水行政主管部門的監(jiān)督管理能力,增強(qiáng)了地方政府對(duì)水土保持工作的重視程度，對(duì)下一步加強(qiáng)和規(guī)范水土保持監(jiān)督管理工作起到了極大的推動(dòng)作用。甘肅省逐步將專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)納入常態(tài)化管理，并在全省范圍內(nèi)推進(jìn)實(shí)施。