沈雪建，李智廣，王海燕

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100055)

《中華人民共和國水土保持法》(以下簡稱《水土保持法》)修訂實施的10年，是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)入全面建成小康社會決勝階段的10年，也是我國人為水土流失防治進(jìn)程加快推進(jìn)的10年。近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各類生產(chǎn)建設(shè)項目對水土資源進(jìn)行了超強度、大規(guī)模開發(fā)利用，人為水土流失防治壓力持續(xù)增強。水利部黨組深入貫徹落實習(xí)近平總書記“十六字”治水方針，明確提出了“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)總思路。鄂竟平部長對水土保持工作提出了“把工作重心切實轉(zhuǎn)變到監(jiān)管上來，在監(jiān)管上強手段，在治理上補短板”的水土保持工作總要求。各級水土保持監(jiān)管部門深入貫徹部黨組各項決策部署，充分調(diào)動有關(guān)各方落實《水土保持法》各項要求，使人為水土流失得到有效管控，人為水土流失防治工作得到加速發(fā)展。

1 人為水土流失防治成效顯著

1.1 人為水土流失得到有效管控

人為水土流失具有形式多樣、分布不均衡、強度變化大、流失物質(zhì)成分復(fù)雜等特點，尤其是生產(chǎn)建設(shè)項目棄土棄渣所致的堆積體極易引發(fā)較為嚴(yán)重的水土流失。近年來，通過嚴(yán)格把關(guān)、依法審批，對生產(chǎn)建設(shè)項目實行全建設(shè)周期監(jiān)管，最大限度地遏制了人為水土流失的產(chǎn)生，人為水土流失防治效率大幅提升。《水土保持法》修訂實施10年來，全國共有38.8萬個生產(chǎn)建設(shè)項目編報實施了水土保持方案，相當(dāng)于2010年之前全部數(shù)量的2.4倍[1]，有效預(yù)防了因人為水土流失造成的農(nóng)田損毀、江河湖庫淤積、城市內(nèi)澇等災(zāi)害，對保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、提高區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性、推動區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

1.2 相關(guān)主體水土保持責(zé)任意識不斷增強

各級水行政主管部門與交通、能源等行業(yè)主管部門達(dá)成了水土保持生態(tài)文明建設(shè)共識，督導(dǎo)相關(guān)行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)單位、施工單位等參建各方不斷強化水土保持責(zé)任意識，共同推進(jìn)了生產(chǎn)建設(shè)過程中的水土流失預(yù)防和治理。各級水行政主管部門通過嚴(yán)把水土保持方案審批關(guān)、嚴(yán)格水土保持監(jiān)測與監(jiān)理要求、嚴(yán)把水土保持驗收核查關(guān)，及時發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，不斷強化生產(chǎn)建設(shè)項目參建各方水土保持責(zé)任意識，由被動完成水土流失防治任務(wù)轉(zhuǎn)向主動積極落實水土流失防治責(zé)任的情況越來越多，負(fù)責(zé)長江三峽水利樞紐工程、京滬高速鐵路工程建設(shè)的國有大中型企業(yè)積極履行水土流失防治責(zé)任，把水土保持工作的目標(biāo)提升到創(chuàng)建水土保持生態(tài)文明工程的高度，創(chuàng)建“綠色工程”，將工程建設(shè)與水土保持有機融合，在行業(yè)中樹立了標(biāo)桿，帶動了一大批中小企業(yè)開始重視水土保持工作、積極履行水土流失防治責(zé)任。

1.3 全周期常態(tài)化監(jiān)管初步實現(xiàn)

針對人為水土流失的形成和演變特征，進(jìn)一步完善水土保持監(jiān)管機制，實施事前、事中和事后全周期常態(tài)化監(jiān)管，將人為活動各個環(huán)節(jié)納入了監(jiān)管范疇。通過全國水土流失動態(tài)監(jiān)測全覆蓋，摸清了“家底”，徹底實現(xiàn)了從“被動管”到“主動管”的重大轉(zhuǎn)變，解決了長期困擾人為水土流失監(jiān)管的最大障礙，在督促生產(chǎn)建設(shè)項目主動編制水土保持方案、落實水土保持措施、開展水土保持設(shè)施驗收，嚴(yán)格執(zhí)行《水土保持法》規(guī)定的水土保持“三同時”制度方面取得了重大突破。通過生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持全覆蓋遙感監(jiān)管，僅2019、2020年兩年就查處了“未批先建”“未批先棄”等違法違規(guī)項目9.1萬個。通過建立問題認(rèn)定及責(zé)任追究等制度，強化了生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)測和監(jiān)理，實行了監(jiān)測“綠黃紅”三色評價。開展的長江經(jīng)濟帶生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動、黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動，動真碰硬、重拳出擊，對1.64萬個存在問題的項目提出了限期整改要求，黃河流域集中約談了1 000多個違法項目建設(shè)單位。建立了水土保持信用監(jiān)管機制[2]，將嚴(yán)重違法違規(guī)項目納入“重點關(guān)注名單”和“黑名單”，在中國水利建設(shè)市場監(jiān)管平臺對102家單位進(jìn)行了曝光，通過實施聯(lián)合懲戒，大幅提高了“違法成本”，形成了強大震懾。

1.4 防治制度化、規(guī)范化、程序化水平大幅提升

修訂后的《水土保持法》2011年3月1日正式實施以來，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)相繼制定和頒布了水土保持法實施辦法或條例。水利部或水利部聯(lián)合國家財政部、國家發(fā)展改革委等相繼制定出臺了《水土保持補償費征收使用管理辦法》等近40項有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的管理辦法，截至2015年底全國各地配套出臺了3 000多項法規(guī)，形成了自上而下、科學(xué)系統(tǒng)、配套銜接、務(wù)實管用、操作性強的水土保持法規(guī)制度體系[3]，內(nèi)容涵蓋生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作各環(huán)節(jié)；對水土保持行政許可、水土保持行政執(zhí)法程序和內(nèi)容等提出了明確要求，對水土保持規(guī)劃、設(shè)計、施工、監(jiān)測、監(jiān)理和驗收等進(jìn)行了明確規(guī)定，促使人為水土流失防治工作依法依規(guī)有序開展，人為水土流失防治的制度化、規(guī)范化、程序化水平大幅提升。

2 基本做法和主要經(jīng)驗

2.1 不斷健全制度體系，通過制度調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為，有效管控人為水土流失

修訂實施的《水土保持法》從多個維度對人為水土流失防治做了規(guī)定，構(gòu)建了人為水土流失防治的四梁八柱。在此基礎(chǔ)上，各地制定出臺的配套法規(guī)和規(guī)范性文件構(gòu)成了涵蓋人為水土流失防治各個方面的制度體系，對水土保持方案編報、水土保持“三同時”制度、水土保持設(shè)施驗收、水土保持監(jiān)測、水土保持監(jiān)理等各個環(huán)節(jié)的工作都提出了具體要求，明確規(guī)定了管理相對人在人為水土流失防治過程中必須做的、鼓勵做的、限制做的、禁止做的，等等，調(diào)整和規(guī)范了人的行為、糾正了人的錯誤行為[4-5]。據(jù)統(tǒng)計，2020年各級水利部門共作出不予許可決定1 046個。通過制度建設(shè)，鼓勵積極防治人為水土流失、約束水土保持違法違規(guī)，為人為水土流失防治科學(xué)化、規(guī)范化、常態(tài)化提供了重要保障。

2.2 通過履職督查考核，不斷強化水土保持監(jiān)管責(zé)任落實，嚴(yán)格執(zhí)行“查認(rèn)改罰”，提高人為水土流失監(jiān)管效能

自2019年起，水利部啟動了針對省級水行政主管部門的水土保持監(jiān)管履職督查工作，對全國31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等省級水行政主管部門的水土保持行政許可、監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法等水土保持監(jiān)管履職情況開展了督查，赴160多個生產(chǎn)建設(shè)項目現(xiàn)場抽查了水行政主管部門的監(jiān)管履職效果，共發(fā)現(xiàn)了監(jiān)管不規(guī)范、查處不及時、責(zé)任追究不嚴(yán)格、督促整改不到位等4類76個問題，下發(fā)“一省一單”督促限期整改，并約談了問題突出的省份。各省同步開展了對市縣級履職情況的督查工作，基本建立起了逐級督查機制。同時，舉辦各類水土保持監(jiān)管政策理論、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實務(wù)操作，以及無人機操控培訓(xùn)和交流研討，全面提高了人為水土流失監(jiān)管隊伍的監(jiān)管履職能力，壓實了地方各級水土流失防治的監(jiān)管責(zé)任，全面執(zhí)行了水土流失監(jiān)管告知規(guī)定，全面提升了發(fā)現(xiàn)問題、認(rèn)定問題和責(zé)任追究能力，對違法違規(guī)行為做到了發(fā)現(xiàn)一處、查處一個、銷號一處，切實提高了人為水土流失防控效率。

2.3 以問題為導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新、補足短板，及時發(fā)現(xiàn)查處違法違規(guī)行為，切實提高人為水土流失防治效率

針對傳統(tǒng)監(jiān)管方式無法實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管對象、不能及時跟進(jìn)等短板和不足，在監(jiān)管方式、監(jiān)管技術(shù)、監(jiān)管手段上不斷創(chuàng)新，極大地提高了監(jiān)管效能和人為水土流失防治效率。

一是方式創(chuàng)新。針對監(jiān)管工作中長期存在的“重審批、輕監(jiān)管”問題，通過推出水土保持季報制度、驗收核查制度，提出“綠黃紅”三色評價要求等加大事中事后監(jiān)管力度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正水土保持違法違規(guī)行為。

二是技術(shù)創(chuàng)新。針對水土保持監(jiān)管人少、事多、任務(wù)重的難題，采用高分辨率遙感影像，運用人工智能技術(shù)，借助互聯(lián)互通、資源共享、高效便捷的三維水土保持監(jiān)管信息平臺，對人為水土流失開展“天空地一體化”動態(tài)監(jiān)管。

三是手段創(chuàng)新。針對傳統(tǒng)監(jiān)管手段偏軟偏弱現(xiàn)象，適時引入信用監(jiān)管機制，建立“兩單制”，把嚴(yán)重違法的生產(chǎn)建設(shè)單位納入“重點關(guān)注名單”和“黑名單”，在全國水利建設(shè)市場監(jiān)管平臺向社會公開，實施信用懲戒。

2.4 不斷優(yōu)化和完善行政審批和管理機制，激發(fā)生產(chǎn)建設(shè)單位動力和活力，加大人為水土流失防治力度

積極推進(jìn)水土保持“放管服”改革，在水土保持法制框架下，以服務(wù)為中心，以監(jiān)管為抓手，持續(xù)精簡審批事項、優(yōu)化審批服務(wù)、提升政府服務(wù)效能。依托“政務(wù)大廳”，提供“一站式”服務(wù)，精簡工作流程，多地推出了“建好一張網(wǎng)、只進(jìn)一扇門、最多只跑一次腿”服務(wù)，以簡化生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持方案申請報批手續(xù)，將水土保持方案審批時限由法定20個工作日壓縮至10個工作日；水土保持設(shè)施驗收審批轉(zhuǎn)為企業(yè)自主驗收報備。積極推行水土保持承諾制、區(qū)域評估等措施，對小微項目和開發(fā)區(qū)內(nèi)項目實行水土保持方案承諾制管理，全國約50%的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批可實現(xiàn)即來即辦、即時辦結(jié)。手續(xù)簡化，為生產(chǎn)建設(shè)單位減輕壓力，激發(fā)了廣大生產(chǎn)建設(shè)項目參建各方動力，使其將更多時間和資金投入到水土保持工作上面，加大了人為水土流失防治力度。

2.5 不斷夯實監(jiān)測基礎(chǔ)，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為有效防治人為水土流失提供技術(shù)保障

監(jiān)測是準(zhǔn)確掌握水土流失狀況、防治成效和科學(xué)推進(jìn)水土保持工作的基礎(chǔ)和支撐。開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失監(jiān)測是《水土保持法》作出的一項重要規(guī)定，也是防治人為水土流失的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。水利部制定出臺了《水利部辦公廳關(guān)于加強水土保持監(jiān)測工作的通知》(水?！?017〕36號)、《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的通知》(辦水?！?020〕161號)。在原有開發(fā)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)和水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)、《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50434—2018)、《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測與評價規(guī)范》(GB/T 51240—2018)等一系列有關(guān)人為水土流失防治與監(jiān)測評價的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善了人為水土流失防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，從技術(shù)層面對防治人為水土流失提供了重要保障。

3 人為水土流失防治展望

未來一段時期，我國將全面開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍，國家加快構(gòu)建生態(tài)文明體系、建設(shè)美麗中國、推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展都對人為水土流失防治提出了更高要求。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然保持較大體量，陡坡地耕墾、農(nóng)林開發(fā)等依然可能引發(fā)嚴(yán)重水土流失，人為水土流失防治和監(jiān)管壓力依然艱巨。人為水土流失防治工作應(yīng)在強化監(jiān)管、夯實基礎(chǔ)、加強宣傳教育等方面進(jìn)一步加大力度，在保障區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性方面發(fā)揮重要作用。

一是建立最嚴(yán)格的人為水土流失監(jiān)管體系。持續(xù)推進(jìn)人為水土流失信息化監(jiān)管全覆蓋，形成責(zé)權(quán)分明、動態(tài)管控的監(jiān)管機制。強化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案落實情況監(jiān)管，實現(xiàn)在建生產(chǎn)建設(shè)項目實施水土保持方案情況跟蹤檢查全覆蓋，強化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收和對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測、監(jiān)理、設(shè)計、施工的監(jiān)督檢查。進(jìn)一步加大信用監(jiān)管和社會監(jiān)督力度，有效遏制人為水土流失。

二是推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)活動水土保持監(jiān)管。推動地方各級人民政府依法劃定禁止開墾的陡坡地范圍，加強對農(nóng)林開發(fā)、農(nóng)村道路建設(shè)等生產(chǎn)建設(shè)活動的水土保持監(jiān)管，探索有效監(jiān)管模式防止大規(guī)模農(nóng)林開發(fā)產(chǎn)生嚴(yán)重水土流失，對違法陡坡開墾、取土挖砂采石等可能造成水土流失的活動，依法開展監(jiān)管和處罰。

三是強化人為水土流失防治基礎(chǔ)。加強水土保持監(jiān)測、信息化應(yīng)用、科學(xué)研究和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等基礎(chǔ)工作，充分運用好現(xiàn)代化技術(shù)手段，推動信息技術(shù)與人為水土流失防治工作深度融合，突出先進(jìn)技術(shù)手段應(yīng)用，推動人為水土流失防治水平不斷提高。

四是加強宣傳教育。充分認(rèn)識水土資源保護(hù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性與緊迫性，突出水土保持在推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)、經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用，促進(jìn)全社會提高人為水土流失防治意識，自覺、積極參與到人為水土流失防治當(dāng)中。