惠 波，惠 露，張瀚洋，劉雅麗，趙曉林，郭 嘉,5，王 妮，樊曉華

(1.黃河上中游管理局 西安規(guī)劃設(shè)計研究院，陜西 西安710021；2.黃河水利委員會 綏德水土保持科學試驗站，陜西 榆林 719000；3.黃河水利委員會水文局 中游水文水資源局，山西 晉中 030600；4.黃河水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測臨潼分中心，陜西 臨潼 710600；5.黃河水利委員會 西峰水土保持科學試驗站，甘肅 慶陽 745000)

黃土高塬溝壑區(qū)是世界上面積最大、黃土層最厚、保存最完整的黃土塬區(qū)域，地質(zhì)地貌形態(tài)與景觀獨一無二，地理和氣候條件優(yōu)越，是黃土高原最適合耕作和居住的區(qū)域。同時，該區(qū)是我國重要的能源化工基地、北方旱作農(nóng)業(yè)重要發(fā)源地和農(nóng)業(yè)部確定的國家旱作農(nóng)業(yè)示范區(qū)，也是黃土高原重要的經(jīng)濟、文化和行政聚集區(qū)。近20多年來，隨著石油和煤炭的大量開采、城鎮(zhèn)的拓展、道路及居民住宅的興建，增強了塬面的匯水能力，塬邊支毛溝在頻繁的塬面匯水及洪水沖刷下，溝頭侵蝕加劇，塬面切割破碎，局部區(qū)域溝頭侵蝕已嚴重威脅到村莊、道路和工業(yè)設(shè)施等的安全，使原本脆弱的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，嚴重的水土流失一直在威脅著區(qū)域糧食安全、生態(tài)安全和人民生命財產(chǎn)安全，是黃土塬區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)屏障建設(shè)的突出制約因素。自2006開始，經(jīng)過多年堅持不懈的呼吁和爭取，2017年董志塬固溝保塬水土保持生態(tài)建設(shè)項目正式由國家啟動實施，目前取得了實質(zhì)性進展，并從董志塬區(qū)惠及整個晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)，走向了更廣的范圍和更高的層面，固溝保塬綜合治理工作進入全新的階段。

1 晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)概況

1.1 區(qū)域概況

晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)位于黃土高原南部，地處西南—東北走向的狹長帶狀區(qū)域內(nèi)，以甘肅董志塬、陜西洛川塬和山西太德塬尤為典型，涉及甘肅省慶陽、平?jīng)觯兾魇⊙影?、銅川、渭南、咸陽、西安，以及山西省呂梁、臨汾、運城等[1]。其中：慶陽市面積在10萬畝(15畝=1 hm2，下同)以上的大塬有12條，主要包括董志塬、早勝塬、春榮塬、宮河塬、永和塬、西華池塬、盤克塬、孟壩塬、新集塬、臨涇塬、屯字塬、平泉塬等，總面積約7 357.38 km2；面積在1萬畝以上的大塬37條，總面積約9 566 km2，水土流失面積約9 218 km2，多年平均年輸入黃河泥沙約0.66億t。董志塬是我國面積最大、土層最厚、保存最完整的大塬，地處涇河北岸，介于馬蓮河和蒲河兩大河流之間，行政區(qū)域包括甘肅慶陽市慶城縣、合水縣、寧縣的一部分，以及西峰區(qū)的全部，共3縣1區(qū)27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?4萬人，是甘肅省主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，素有“隴東糧倉”之稱。董志塬水土流失面積2 736 km2，占總面積的99%，塬面面積已由原來的960 km2減少到756 km2，水土流失正以平均每年42 hm2的速度吞噬著人們賴以生存的農(nóng)田。

1.2 地形地貌

黃土高塬溝壑區(qū)以黃土塬為主要地貌特征，塬面和溝壑是組成該區(qū)的兩大地貌單元。從景觀生態(tài)學角度來說，黃土塬地貌結(jié)構(gòu)具有明顯的自相似性，具體表現(xiàn)為“溝壑廊道+黃土塬斑塊+溝壑廊道”的簡單重復，是在過去200多萬年由西北風挾帶的沙塵堆積形成的面積較大的臺地；從平面上看，黃土塬常呈花瓣狀，具體表現(xiàn)為頂面平坦，坡度多為1°～3°，邊緣可達5°左右，塬面四周溝谷深切，黃土塬代表黃土的最高堆積面，是黃土高原地區(qū)絕佳的耕作地區(qū)，也是部分經(jīng)濟樹種及果類生長的適宜區(qū)。根據(jù)塬面面積大小及其破碎程度，可將黃土塬面分為黃土大塬、黃土臺塬、黃土墚塬和黃土殘塬等四種類型[2]。黃土大塬頂面平坦廣闊，周邊為溝谷切割的陡峭黃土堆積高地，塬面面積從幾十到幾百平方公里不等，典型的有甘肅的董志塬、早勝塬、春榮塬，陜西的洛川塬，山西的太德塬等，約占整個塬面面積的43%；黃土臺塬是在渭河、汾河、黃河兩岸河谷階地上堆積形成的黃土臺地，沿河谷呈長條狀分布，地形起伏不大，臺面較為平坦和寬闊，一般向河谷傾斜，主要分布在渭河沿岸(包括涇河、馬蓮河等)、汾河谷地、晉南黃河沿岸，約占整個塬面面積的30%；黃土墚塬是平坦的塬面被侵蝕后，形成的頂面比較狹窄、平緩，兩側(cè)破碎且呈長條狀延伸的高地，特別窄的地方稱為崾峴，約占整個塬面面積的23%；黃土殘塬是碎片化的塬面，廣泛分布在山西省的吉縣、大寧、隰縣一帶，約占整個塬面面積的4%。

2 固溝保塬綜合治理工作發(fā)展歷程

新中國成立以來，黨中央、國務院高度重視晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)的綜合治理工作，水利部、黃河水利委員會及區(qū)域各級政府因地制宜、大膽探索和實踐，取得了顯著的成效。20世紀90年代以來，慶陽市相繼實施了黃土高原世界銀行貸款馬蓮河流域綜合治理一、二期項目，蒲河流域綜合治理一、二期項目，水土保持國債項目，英國贈款中國小流域治理管理項目，黃河水土保持生態(tài)建設(shè)齊家川、硯瓦川示范工程，百萬畝梯田建設(shè)工程，國家水土保持重點建設(shè)工程，全國坡耕地水土流失綜合治理工程，以及國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水保項目、黃土高原病險淤地壩除險加固工程等大中型水土保持項目，使董志塬區(qū)的水土流失得到了一定程度的緩解。但因塬區(qū)水土流失量大面廣、工程浩繁、投資額巨大，所以董志塬治理保護之路漫長而又艱巨。

2.1 董志塬區(qū)固溝保塬

為遏制董志塬溯源侵蝕嚴重的現(xiàn)象，2007—2008年，全國人大代表、甘肅省人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村環(huán)境資源委員會副主任委員、原甘肅省水利廳廳長盛維德同志向全國人民代表大會提交了 “天下第一塬—保護董志塬” “保護黃土大塬”等2份議案，引起全國各界人士和中央各大新聞媒體的廣泛關(guān)注。2007年，慶陽市政府開展了董志塬治理保護專題研究和討論，在董志塬治理現(xiàn)狀普查的基礎(chǔ)上，安排慶陽市水土保持局和中科院地理科學與資源研究所聯(lián)合編制完成了《甘肅省慶陽市董志塬治理保護規(guī)劃(2009—2025年)》。2012年，慶陽市委首次提出了“董志塬區(qū)固溝保塬生態(tài)綜合治理”構(gòu)思，并委托水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院(以下簡稱“水規(guī)總院”)編制完成了《董志塬區(qū)固溝保塬綜合規(guī)劃(2013—2030年)》(以下簡稱《綜合規(guī)劃》)，涉及6縣(區(qū))境內(nèi)的12條大塬176條小流域，規(guī)劃總面積7 357.38 km2，估算總投資84.26億元。經(jīng)慶陽市發(fā)改委和甘肅省發(fā)改委審查后，于2013年8月將《綜合規(guī)劃》上報至國家發(fā)改委。2013年，慶陽市城區(qū)正式啟動雨洪集蓄保塬生態(tài)工程，相繼建成了天湖、北湖、東湖、南區(qū)等4個雨洪排放、固溝保塬工程，基本上解決了慶陽市汛期洪水集中排放的問題。2014年10月，慶陽市委、市政府對固溝保塬工作再次做了專題研究，要求慶陽市水土保持局盡快組織編制固溝保塬實施規(guī)劃。慶陽市水土保持局及時成立工作小組對全市1萬畝以上的37條塬進行了詳查，于2015年1月編制完成了《慶陽市固溝保塬綜合治理實施規(guī)劃(2015—2020年)》(以下簡稱《實施規(guī)劃》)，規(guī)劃總面積9 566.35 km2，估算總投資43.97億元。2015年初，慶陽市委、市政府安排市縣兩級政府籌集資金約6 000萬元對嚴重威脅城鎮(zhèn)、村莊、學校、民宅、交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施和人民生命財產(chǎn)安全的12條溝道開展了先期治理。2015年12月，甘肅省政府對《實施規(guī)劃》進行了批復。2016年3月，在慶城縣驛馬鎮(zhèn)舉行了慶陽市固溝保塬工程全面啟動儀式。截至2019年底，嚴重危及周圍群眾生命財產(chǎn)安全和城區(qū)安全的合水縣雙柳樹溝、慶城縣驛馬溝等 33條大型搶救性溝頭溝道綜合治理項目得以完成，保護塬面1 101.85 km2，基本遏制了塬面萎縮、溝壑發(fā)展的趨勢。

2.2 黃土高原塬面保護

2016年，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室(以下簡稱“國家農(nóng)發(fā)辦”)開展資金清理整合和調(diào)整完善部門項目結(jié)構(gòu)，在水利部的積極協(xié)調(diào)下，自2017年起，國家農(nóng)發(fā)辦將過去的10類部門項目歸并整合為5類，其中農(nóng)發(fā)資金安排實施的國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持重點治理工程(以下簡稱“農(nóng)發(fā)水保項目”)由傳統(tǒng)的面上的小流域綜合治理調(diào)整為東北黑土區(qū)侵蝕溝綜合治理及黃土高原塬面保護項目。為了盡快落實固溝保塬生態(tài)戰(zhàn)略，2016年9—10月水利部會商財政部又啟動了“國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)東北黑土區(qū)侵蝕溝綜合治理和黃土高原塬面保護實施規(guī)劃”編制和實施工作；2017年1月，在財政部和國家農(nóng)發(fā)辦的支持下，水利部印發(fā)《水利部農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)東北黑土區(qū)侵蝕溝綜合治理和黃土高原塬面保護實施規(guī)劃(2017—2020年)》并啟動實施，以此為標志固溝保塬項目取得了突破性進展。其中：黃土高原塬面保護實施規(guī)劃實施期4年，主要針對塬面和危害較為嚴重的溝頭進行搶救性治理；黃土高原塬面保護規(guī)劃總投資12.6億元，其中中央財政投資8.6億元，規(guī)劃保護塬面面積2 041 km2。2019年初，對應機構(gòu)改革，農(nóng)發(fā)水保項目塬面保護項目資金改由財政部下達，按照中央水利發(fā)展資金管理使用。2017—2019年，共安排中央專項資金4.64億元，支持陜西、甘肅、山西等3省保護塬面1 328 km2，有效促進了黃土高塬溝壑區(qū)的生態(tài)保護與修復，提高了林草植被覆蓋率，提升了水源涵養(yǎng)能力，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。

2.3 高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理

2015年6月和8月，九三學社中央調(diào)研組、國務院參事調(diào)研組分別對慶陽董志塬區(qū)固溝保塬工作進行專題調(diào)研，兩個調(diào)研組分別向國務院呈送了調(diào)研報告。李克強總理、汪洋副總理在中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部向中央辦公廳報送的《關(guān)于轉(zhuǎn)呈九三學社中央〈關(guān)于黃土高原“固溝保塬”綜合治理的建議〉的函》上作了批示。為貫徹落實批示精神，水利部安排水規(guī)總院于2016年3月正式啟動黃土高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理規(guī)劃編制工作，規(guī)劃涉及陜西省、山西省和甘肅省共7個市的34個縣(區(qū))，這標志著固溝保塬項目從慶陽董志塬惠及整個晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)。2016年7月，水規(guī)總院赴慶陽市對黃土高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理專項規(guī)劃的編制工作進行調(diào)研。2016年8月，中國科學院地球環(huán)境研究所、長安大學、甘肅省慶陽市委市政府、中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心、西北大學和蘭州大學共同主辦的“中國黃土論壇暨國際黃土研討會”在慶陽市舉辦，會后由周衛(wèi)健、安芷生、王思敬、戴金星、張國偉、劉叢強等6位院士組成的考察團對慶陽市固溝保塬工程進行了現(xiàn)場考察和調(diào)研，考察團一行認為固溝保塬是對黃土高塬溝壑區(qū)綜合治理的有益探索，為全國開展水土保持工作做出了示范。2018年6月《黃土高塬溝壑區(qū)“固溝保塬”綜合治理規(guī)劃(2016—2025年)》(簡稱《固溝保塬規(guī)劃》)通過國家有關(guān)部委和相關(guān)專家組成的專家評審組評審。2018年9月，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于印發(fā)黃土高塬溝壑區(qū)“固溝保塬”綜合治理規(guī)劃(2016—2025年)的通知》(水?！?018〕230號)，標志著固溝保塬項目將全面啟動實施。該規(guī)劃涉及晉陜甘黃土塬520個，重點規(guī)劃面積2.49萬km2。

3 固溝保塬綜合治理模式和措施配置

3.1 固溝保塬綜合治理模式

黃土高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理的核心是控制塬面地表水，遏制塬水下溝、溝頭前進、溝岸擴張和溝床下切。長期以來，在黨中央和國務院的高度重視下，區(qū)域內(nèi)廣大干部群眾堅持不懈治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美好家園，涌現(xiàn)出一批水土流失綜合治理典型，探索總結(jié)出了較為完善的水土流失綜合治理模式。20世紀70年代，黃委西峰站提出塬、坡、溝“三道防線”綜合治理模式，并結(jié)合南小河溝綜合治理、齊家川和硯瓦川生態(tài)示范工程項目建設(shè)實踐，不斷豐富綜合治理模式內(nèi)涵，隨后于 1987年提出了“四個生態(tài)經(jīng)濟帶”綜合治理模式，2008年又提出基于徑流調(diào)控利用的多元綜合治理模式。經(jīng)過60多年的不斷試驗、研究、探索和示范，黃委西峰站在綜合治理和推廣示范方面取得了顯著成效，使南小河溝成為高塬溝壑區(qū)水土流失綜合治理的先行先試樣板。2012年，慶陽市提出了“塬面徑流調(diào)控、溝頭溝岸加固防護、坡面林草植被恢復、溝道水沙集蓄”四道防線治理模式。2017年，水利部組織編制《固溝保塬規(guī)劃》時因地制宜地總結(jié)得出了“固溝保塬，以溝養(yǎng)塬”，在塬面、溝頭、溝坡、溝底構(gòu)筑“四道防線”的黃土高塬溝壑區(qū)水土流失綜合治理模式，突出了塬面徑流調(diào)控的黃土高塬溝壑區(qū)水土流失立體防控技術(shù)路線。隨著固溝保塬綜合治理項目的實施，高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理模式不斷成熟并大面積推廣應用，為黃土高塬溝壑區(qū)固溝保塬水土流失綜合治理目標的實現(xiàn)提供了科學的理論依據(jù)和技術(shù)支撐。

3.2 固溝保塬綜合治理措施配置

2015年國務院批復的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》明確提出，開展晉陜甘高塬溝壑區(qū)坡耕地綜合治理和溝道壩系建設(shè)，保護與建設(shè)子午嶺與呂梁林區(qū)植被，同時在綜合治理中提出侵蝕溝綜合治理，明確西北黃土高原區(qū)及其他區(qū)域侵蝕溝綜合治理重點是建設(shè)溝頭、溝坡防護和溝道攔沙淤地體系，修筑塬面塬坡梯田埝地、溝頭防護埂，在溝坡大力營造水土保持林，在支毛溝修筑谷坊和防沖林，在主溝道修建淤地壩，建設(shè)壩系并配套小型蓄引水設(shè)施。基于黃土高原塬面保護項目和《固溝保塬規(guī)劃》編制調(diào)研實踐，將晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)水土流失防治措施分為蓄水、截排水、邊埂防護、溝頭防護、坡改梯和土地整治、淤地壩和谷坊、造林種草、耕作及其他配套措施等，提倡“固、蓄、引、排”，因地制宜，選取行之有效的措施組合，達到固溝保塬綜合治理的目的。蓄水措施包括澇池、水窖、蓄水坑塘、人工湖等雨洪集蓄利用工程，主要作用是逐級攔蓄雨水徑流，減少徑流沖刷溝道。截排水措施包括明渠排水(截排水溝、排洪渠)、管道排水、豎井，并配套消力池、沉沙池、跌坎等，結(jié)合鄉(xiāng)村道路及周邊自然地形條件布設(shè)，連接村莊雨洪集蓄工程和溝頭防護措施，主要作用是引導徑流有序下溝，消除勢能。邊埂防護措施包括封溝埂、擋水埂和植物護埂等，主要作用是擋水、減少徑流、增加降雨就地入滲。溝頭防護措施包括蓄水型溝頭防護(溝埂式、圍埂蓄水池式)和泄水型溝頭防護(懸臂跌水式、臺階跌水式、陡坡跌水式、豎井跌水式)，在塬邊、溝頭、崾峴布設(shè)，對土埂梯田地埂或者溝邊埂采取植物防護措施，主要作用是制止坡面暴雨徑流由溝頭進入溝道或使之有控制地進入溝道，防止溝頭前進，保護地面不被溝壑切割破壞。坡改梯和土地整治措施是在緩坡耕地修建水平梯田，田邊修建地邊埂，配套田間道路；對完整陡坡采用水平階、水平溝整地，對破碎地帶采取魚鱗坑整地，對零星緩坡梯田和條田、埝地進行整合治理，主要作用是蓄水保墑，提高土地生產(chǎn)力。溝道治理應從支毛溝到主溝，以布設(shè)小多成群的谷坊為主、淤地壩為輔，對于窄深溝道慎重修建淤地壩[3]，主要作用是緩沖徑流、固定溝床、減輕溝床下切、抬高溝道侵蝕基準面。造林種草措施包括營造溝頭防護林帶、經(jīng)果林、水保林、溝道防沖林，以及四旁造林、種植牧草等，即：在25°以下的緩坡地，根據(jù)溝坡實際立地條件，通過坡改梯營造經(jīng)果林，建立山地果園，發(fā)展多種經(jīng)營；對于25°以上的陡坡地主要是造林種草，以植被恢復為主，發(fā)展舍飼養(yǎng)畜，主要作用是穩(wěn)定溝坡，防止溝坡崩塌、滑坡等重力侵蝕造成溝岸擴張；溝頭防護林帶建設(shè)要結(jié)合溝頭防護工程的建設(shè)，選擇當?shù)剡m生樹草種，沿溝頭擋水埂栽植防護林帶，裸露面撒播草籽，增加溝頭防護措施的抗蝕能力；在溝底、溝灘營造蘆葦、柳樹等，主要作用是提升溝道防沖蝕能力，改善溝道生態(tài)。

4 存在的問題和建議

一是依據(jù)《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》和《全國水土保持區(qū)劃(試行)》，甘肅省慶陽市慶城、鎮(zhèn)原、華池、環(huán)縣及陜西白鹿塬涉及西安市轄區(qū)內(nèi)的灞橋區(qū)、長安區(qū)、藍田縣的部分區(qū)域等塬面面積占所在行政區(qū)域的面積較少，未納入晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)(Ⅳ-4)，也就是未納入《黃土高塬溝壑區(qū)“固溝保塬”綜合治理規(guī)劃(2016—2025年)》，建議相關(guān)地方政府通過自主籌集資金開展綜合治理，并制定出臺相關(guān)政策撬動民間資本參與水土流失治理，鼓勵和引導民間資本參與固溝保塬綜合治理，營造良好的民間資本參與水土流失治理的氛圍。

二是《中央財政水利發(fā)展資金使用管理辦法》第四條和《中央財政水利發(fā)展資金水土保持工程建設(shè)管理辦法》第十四條明確規(guī)定，中央水利發(fā)展資金支出范圍不得用于征地移民。財政部令第84號《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》規(guī)定，工程建設(shè)占地補償資金不屬于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金的支出范圍，不得列支。固溝保塬綜合治理工程存在著工程建設(shè)占用耕地情況，征地或租地資金沒有來源，建議項目實施縣(區(qū))政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在項目實施前，充分征求項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組和群眾意見，盡可能通過財政配套資金來解決，以保證項目順利實施。

三是晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)具有豐富的煤炭、石油、天然氣等能源資源，生產(chǎn)建設(shè)活動常導致植被破壞并產(chǎn)生大量棄土棄渣，使原本脆弱的生態(tài)環(huán)境面臨越來越大的壓力和挑戰(zhàn)，與此同時，已治理的區(qū)域治理標準低、措施不完善，抵御暴雨和山洪災害能力差，塬面萎縮、溝壑發(fā)展的趨勢并未得到有效遏制，建議各級地方政府利用征收的水土保持補償費，進一步鞏固、完善、提高工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管及后期管護工作，并研究“以煤(油)補綠”“以黑補綠”的生態(tài)補償機制，從能源開發(fā)受益中安排資金用于水土流失治理，多渠道增加投入，建立工程實施效益長效評估機制，提升水土流失與山洪災害監(jiān)測等基礎(chǔ)工作的技術(shù)手段，確保項目實施產(chǎn)生良好的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。