高 陽，林 軍

(深圳市水務(wù)局 水土保持處，廣東 深圳 518036)

深圳，地處南海之濱、珠江口東岸，依水而生、因水得名，河川密布。深圳，中國改革開放的精彩縮影，世界城市發(fā)展史上的奇跡。在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，大規(guī)模開發(fā)建設(shè)和無序管理，在20世紀90年代初期也造成了大面積的水土流失，水土資源一度遭到嚴重破壞，成為影響民生福祉的痛點和短板[1-8]。

2011年3月1日，水土保持法修訂實施后，深圳市各級水土保持部門以此為契機，直面問題，奮力破解開發(fā)建設(shè)與水土保持之間的突出矛盾，將水土保持管理擺在生態(tài)文明建設(shè)的高度，不斷創(chuàng)新治理模式，著力建立綜合防治體系，水土保持生態(tài)建設(shè)工作取得顯著成效，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了堅實的基礎(chǔ)和生態(tài)安全保障，水土流失面積從2009年的104.3 km2下降至2019年的39.17 km2，凈減65.13 km2。同時，充分利用特區(qū)立法權(quán)，順應(yīng)“放管服”需求，修訂、完善《深圳經(jīng)濟特區(qū)水土保持條例》，出臺系列配套法律法規(guī)文件，實現(xiàn)了生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治從方案審批—后續(xù)設(shè)計—監(jiān)測監(jiān)管—專項驗收的“全鏈條”管理[9]，蹄疾步穩(wěn)地推進水土流失監(jiān)管智慧化、科技化、可量化，加快水土保持生態(tài)建設(shè)步伐，實現(xiàn)了以水潤城、以土養(yǎng)生。

1 深圳市生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治的主要做法

1.1 理順體制機制，構(gòu)建城市水土保持管理新格局

深圳歷來高度重視水土保持管理工作。1996年，市政府將水土保持職能統(tǒng)一劃歸市水務(wù)局，并于同年9月批準設(shè)立市水土保持辦公室，由市水務(wù)局代管。1997年，市政府成立市水土保持工作領(lǐng)導小組，進一步加強水土保持統(tǒng)籌管理力度。2001年機構(gòu)改革時批準市水務(wù)局內(nèi)設(shè)水土保持處(外掛市水保辦牌子)，在各區(qū)也成立了相應(yīng)的水土保持機構(gòu)，形成“一市十二區(qū)”(含前海、深汕合作區(qū))水土保持管理機構(gòu)框架。2002年，在全國首創(chuàng)城市水土保持監(jiān)督管理市場化運作新模式，通過“政府購買服務(wù)”的方式委托社會企業(yè)對水土流失進行監(jiān)測，成立了市水土保持監(jiān)測總站，并推動寶安、龍崗、福田、南山、羅湖、光明、坪山、龍華、大鵬、前海10區(qū)以相同模式先后成立了監(jiān)測分站，其中鹽田區(qū)監(jiān)測分站由區(qū)編委批準成立，建立起覆蓋深圳全市的水土保持監(jiān)督監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為動態(tài)監(jiān)測水土流失和及時治理隱患奠定了基礎(chǔ)。

1.2 修訂法律法規(guī)，健全水土流失防治規(guī)范標準

法不嚴則不治,令不行則不嚴。只有完善的法制才能有效規(guī)避履職風險，使全市水土保持行業(yè)的管理者、從業(yè)者有“底氣”、有“底牌”地落實水土流失防控和治理，有法可依地規(guī)范行政相對人權(quán)利義務(wù)。2017年和2019年，依據(jù)水保法和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，兩次修訂《深圳經(jīng)濟特區(qū)水土保持條例》，大力推行生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案備案承諾制，使深圳超80%項目已由審批改為備案管理，水土保持事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)向減審批、強備案、優(yōu)服務(wù)、重承諾。在全國率先以市政府名義出臺《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理規(guī)定》，明晰各政府部門的責任分工，打通法律法規(guī)與各行業(yè)管理的“最后一公里”；2020年，印發(fā)實施《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專業(yè)初步設(shè)計與施工圖設(shè)計指引(試行)》，在全國率先對生產(chǎn)建設(shè)項目初步設(shè)計水土保持專篇提出明確的設(shè)計指引，推動生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)計從可行性研究方案深度到施工圖設(shè)計深度，極大地提高了水土保持措施的可操作性和精確性。

水保法修訂實施10年中，深圳先后編制印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制指南、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案備案指引、深圳市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收指引、深圳市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范、深圳市水土保持區(qū)域評估實施指引等重要地方性標準、技術(shù)規(guī)范性文件20余份，為深圳生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治提供了指導性文件和行動依據(jù)，實現(xiàn)了生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失事中事后監(jiān)管的精細化、規(guī)范化和標準化。

1.3 強化過程監(jiān)管，嚴厲查處水保違法違規(guī)行為

強化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持事中事后監(jiān)管，建立水土保持日常監(jiān)督檢查、汛前專項檢查、隨機抽查、違法移交和聯(lián)合懲戒全鏈條、多維度監(jiān)管制度。2020年度，在全國首創(chuàng)生產(chǎn)建設(shè)項目“紅、黃、綠”監(jiān)管方式，實現(xiàn)了深圳在建生產(chǎn)建設(shè)項目“一張圖、一表單、一臺賬、一張網(wǎng)”的“四個一”綜合監(jiān)管模式，實現(xiàn)了1 559個在建生產(chǎn)建設(shè)項目檢查全覆蓋(含深汕合作區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目47個)，出動4 089人次，檢查發(fā)現(xiàn)存在水土流失隱患的項目 782個，下發(fā)整改通知書118份，移交執(zhí)法項目48個。

按照《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失隱患風險等級劃分》明確的裸露地表面積、項目堆土(渣)量、項目匯水面積、邊坡高度四個因子及動土量等因素，確定69個監(jiān)管紅牌項目，突出重點，加大對風險等級高的項目的監(jiān)督檢查頻次，提高檢查人員層級，便于及時發(fā)現(xiàn)水土流失隱患，及時督促整改，從制度上減少重大水土流失危害事件的發(fā)生概率。

組織開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動，以懲治“未批先建”“未驗先投”“未開展水土保持后續(xù)設(shè)計”“未按要求落實水土保持措施”“已造成水土流失危害”等違法違規(guī)行為為重點，及時發(fā)現(xiàn)，嚴格認定，嚴肅查處，做到查處一批、震懾一片、帶動全局。將水土保持違法違規(guī)行為納入“信用中國”等統(tǒng)一信用信息平臺、記入誠信檔案、納入水土保持“重點關(guān)注”和“黑名單”，使違法主體“一處受罰、處處受限”[10]。

1.4 推行齊抓共管，推動水土流失監(jiān)管智慧化

按照“誰家孩子誰抱走”的原則，市區(qū)水務(wù)主管部門聯(lián)合住建、交通、城管、電力等行業(yè)主管部門，對其所轄生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作開展聯(lián)合執(zhí)法和檢查，既減少了對企業(yè)、項目正常生產(chǎn)建設(shè)的干擾，又推動了水土保持全行業(yè)的齊抓共管。推動水務(wù)工程水土保持檢查與質(zhì)量安全檢查并行，實施水務(wù)工程水土保持“紅黑榜”等手段，刀刃向內(nèi)，解決水務(wù)工程帶水施工，易造成水土流失入河入庫入渠的問題，為深圳市“水清岸綠、魚翔淺底”的水環(huán)境治理貢獻突出力量。

基于水利部“天地一體化”平臺建設(shè)，圍繞水土保持“強監(jiān)管、補短板”的工作思路，利用衛(wèi)星遙感、地理信息、移動智能終端、無人機等“天地一體化”技術(shù)手段，對深圳域(含深汕合作區(qū))開展水土流失遙感調(diào)查工作，全面掌握深圳水土流失類型、分布、面積、強度等情況。同時，以水土流失遙感監(jiān)測成果為依據(jù)，對自然水土流失及生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失進行分類、分級管理，通過現(xiàn)場復核、隱患整改、違法查處等，實現(xiàn)水土保持監(jiān)管的全覆蓋。深圳市水土保持信息化建設(shè)項目已獲得批復概算3 606萬元，可實現(xiàn)水土保持業(yè)務(wù)管理的“可視、可知、可控、可預測”，逐步打造具有深圳特色、引領(lǐng)全國的水土保持信息化體系，預計2021年度建成使用。

1.5 加強國策宣傳，提高全民水土保持意識

宣重于罰，管重于治。城市水土流失一旦形成，其導致的災害和損失是不可逆的，是不具有補救意義的。對于城市水土流失前端防治是首要，防治的根本在于影響人的行為，因此宣傳在城市水土保持工作中便占據(jù)了舉足輕重的地位。深圳在水土保持宣傳方面堅持走多層次、多渠道、全方位之路，以“水土保持入工地”“水土保持入社區(qū)”“水土保持入學?！薄八帘３秩朦h校”為主題，依托深圳市水土保持科技示范園的公益平臺(2011—2021年入園參觀人次共計36.21萬人次)，通過上門服務(wù)、座談、執(zhí)法檢查、普法活動等面對特定行政相對人和普通社會公眾的宣傳，認真聽取開發(fā)建設(shè)單位和社會公眾的意見和建議，盡可能爭取行政相對人對水土保持工作的理解和支持，把法律對水土保持的各項規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓鄬θ说淖杂X行為，把保持水土變?yōu)樯鐣姷囊环N習慣意識，形成全社會關(guān)注水土保持、全社會抵制破壞水土保持的良好氛圍，將水土保持、生態(tài)文明建設(shè)落到實處，惠及民生。

2 深圳生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治的短板和思考

生態(tài)治理，道阻且長，行則將至。深圳水土保持工作雖然取得了一定成績，但以下幾個方面仍需進一步完善、提高。

2.1 水土保持法規(guī)體系建設(shè)需進一步完善

立法是深圳水土保持工作最頂層的設(shè)計，是所有管理手段的來源和依據(jù)。自2018年以來，深圳優(yōu)化營商環(huán)境，推進政府職能轉(zhuǎn)變，加大行政審批“放管服”力度，啟動“深圳90”改革(即建設(shè)項目從立項到施工許可,政府部門的審批時間不超過90個工作日)；2019年修訂的《深圳經(jīng)濟特區(qū)水土保持條例》與實際工作出現(xiàn)部分距離，如備案制作為行政審批制度改革的新成果在現(xiàn)行法規(guī)中尚未體現(xiàn)，在法規(guī)體系中仍處于空白，對違反備案相關(guān)程序的行為尚缺乏制約手段，且違法處罰額度偏低，達不到應(yīng)有的威懾力，對全市水土保持監(jiān)督執(zhí)法造成一定阻力。

2.2 行政審批制度改革后監(jiān)管模式亟待建立

近5年來，深圳不斷將簡政放權(quán)向縱深推進，持續(xù)加大政府系統(tǒng)改革力度，深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，進一步取消、下放、轉(zhuǎn)移審批服務(wù)事項，進一步探索水土保持方案行政管理新路徑。目前，全市所有企業(yè)投資項目以及不在基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)的政府投資項目已全部實行水土保持方案備案管理，即來即辦。一方面極大地提升了行政效率，有利于更好地激發(fā)市場主體活力，但另一方面實行告知性備案后水土保持方案的質(zhì)量把控、建設(shè)項目信息的正確傳遞在事前均不在水務(wù)部門有效管理范疇，給后續(xù)水土保持事中事后監(jiān)管提出了更高要求，切實服務(wù)于“放管服”改革的監(jiān)管模式亟待建立。

2.3 生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失監(jiān)管方式需進一步完善

目前全市生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治主要依靠人工現(xiàn)場巡查，水土流失情況主要依靠人工經(jīng)驗判斷，水土流失危害也是事后處置，無法滿足全覆蓋、高頻率日常檢查和臺風、暴雨等特殊天氣條件下的巡查要求，水土保持監(jiān)管實效有限，難以適應(yīng)當前水土保持工作高效管理需要，急需依靠高科技手段提升水土保持監(jiān)管效能。另外，針對城市人為水土流失的研究成果較少，生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失無便捷測定的量化指標，相關(guān)技術(shù)標準、導則等多在探索階段，無國內(nèi)外成熟的模式可以借鑒，均需要深圳依據(jù)自身特色去探索、完成。

3 深圳城市水土保持發(fā)展的未來展望

水保法修訂實施10年來,深圳城市水土保持，特別是生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治取得了長足的進展和成效。未來，特別是承前啟后的“十四五”期間，深圳市水土保持工作堅持以問題為導向，以“強監(jiān)管、補短板”為重點，以“革新體制機制”為抓手，從生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治的“法、財、人、技、宣”五點入手，多措并舉，綜合施策，不斷推動深圳市水土保持工作再上新臺階[11-17]。

3.1 法——完善水土保持法規(guī)制度體系

緊扣生產(chǎn)建設(shè)項目施工期水土流失防治特點，探索建立符合深圳建設(shè)特點的水土流失防治的法規(guī)、制度、技術(shù)、標準、管理體系，系統(tǒng)解決水土保持措施落地的問題。啟動《深圳經(jīng)濟特區(qū)水土保持條例》全面修訂工作，針對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案備案、后續(xù)初步設(shè)計和施工圖設(shè)計、設(shè)施驗收、水土保持補償費征繳等條款進行修訂和補充，探索建立符合深圳特點的水土保持監(jiān)管模式，切實落實“放管服”要求，做到“放得下，管得住”。

3.2 財——建立水土保持長效管理機制

從保障生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治的資金需求入手，擬與市發(fā)改評審中心、市住建局造價站共同發(fā)文，明確深圳生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持費用的組成和占總投資比重范疇。同時，協(xié)調(diào)交通、住建、城管和工務(wù)等各行業(yè)主管部門依法將審批后的水土保持方案納入各項目主體工程初步設(shè)計、施工圖設(shè)計環(huán)節(jié)，將施工期水土流失防治內(nèi)容和要求納入設(shè)計、監(jiān)理、施工合同格式文本，壓實建設(shè)單位主體責任，建立水土保持的全行業(yè)齊抓共管的長效管理機制。

3.3 人——創(chuàng)建市級水土保持人才專家?guī)?/h3>

專家作為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“放管服”改革中的重要一環(huán)，對于水土保持措施設(shè)計、水土流失應(yīng)急處理等均有重大作用。建立專家類別齊全、專家數(shù)量較為充足的市級水土保持專家數(shù)據(jù)庫，可以有效保障市、區(qū)水務(wù)主管部門及各建設(shè)單位開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的技術(shù)評審工作，并通過設(shè)置針對專家技術(shù)評審的獎懲措施，真正讓技術(shù)為生產(chǎn)服務(wù)，讓專家為政府把關(guān)，筑牢、管好水土保持方案事前技術(shù)審查的第一道關(guān)，使水土保持方案的各項設(shè)計能夠有效落地。同時，為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持事中事后監(jiān)管提供技術(shù)支撐，保障后續(xù)強監(jiān)管的專家支撐力量，并通過各專業(yè)專家的交流、探討，明晰城市水土保持的工作邊界和內(nèi)容，推動城市水土保持工作不斷創(chuàng)新、發(fā)展。

3.4 技——推動水土流失監(jiān)管信息化智慧化

緊緊圍繞深圳水土保持工作發(fā)展定位，以不斷提升信息化和水土保持業(yè)務(wù)工作的深度融合為重點，以“健全智能感知體系、實現(xiàn)水土保持數(shù)據(jù)資源整合與共享、搭建水土保持智慧監(jiān)管平臺、提升水土保持科技示范園信息服務(wù)、完善水土保持信息化運行管理制度”為建設(shè)目標，通過針對生產(chǎn)建設(shè)項目重點土石方作業(yè)面進行視頻監(jiān)控、沉沙排水口安裝SS在線監(jiān)測設(shè)備、覆蓋深圳域的高分遙感影像水土流失調(diào)查、水土流失AI識別等高科技手段，構(gòu)建與部、省、區(qū)、街道以及市相關(guān)職能部門橫縱向?qū)?、具有深圳特色的水土保持監(jiān)督管理信息一體化系統(tǒng)，以全面提升水土保持監(jiān)管效能，防范人為水土流失風險，提高水土保持監(jiān)管手段的科技含量和監(jiān)管效率，推進城市水土保持工作從“傳統(tǒng)水?！边M入“智慧水?！睍r代。

3.5 宣——創(chuàng)新水土保持國策宣傳和理論研究

基于深圳水土保持信息化建設(shè)，打造水土保持科技示范園網(wǎng)站和手機App等新型宣傳渠道，同步互動，拓展宣傳輻射功能，通過互聯(lián)網(wǎng)，提高水土保持科普宣傳輻射范圍，強化全民水土保持意識和理念。深化城市水土保持理論研究，如城市土壤侵蝕模數(shù)研究等城市水土流失規(guī)律原理研究、極端天氣條件下水土保持措施效益評價和分析等，鼓勵城市水土保持各種新技術(shù)、新材料和新設(shè)備的開發(fā)利用，特別是城市雨洪資源的有效利用以減輕城市內(nèi)澇和缺水問題、建筑垃圾等廢棄物綜合利用、水土流失量化監(jiān)管設(shè)備研發(fā)等。

萬里征程風正勁，千鈞重任再揚帆。2020年是深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年，2021年是“十四五”開局之年，站在歷史新起點上，深圳將再燃激情，再闖新路，成為展示“中國之治”的深圳力量，搶抓粵澳港大灣區(qū)和中國特色社會主義先行示范區(qū)“雙區(qū)驅(qū)動”重大歷史機遇，率先探索全面建設(shè)可持續(xù)發(fā)展先鋒的新路徑。深圳四十正青春，水保事業(yè)再發(fā)展，繼續(xù)勇當城市水土保持的排頭尖兵。