侯 鵬, 高吉喜, 陳 妍,翟 俊, 肖如林,張文國,孫晨曦, 王永財, 侯 靜

生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心,北京 100094

隨著世界環(huán)境保護(hù)奠基之作——1962年《寂靜的春天》出版,以及1970年倡議建立第一個環(huán)境保護(hù)紀(jì)念日——“地球日”,人們的環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)意識被喚起。1972年,聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開首次人類環(huán)境大會,成立聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署,將每年6月5日定為“世界環(huán)境日”,通過《人類環(huán)境會議宣言》,正式拉開環(huán)境保護(hù)帷幕。作為環(huán)境保護(hù)的重要組成,生態(tài)保護(hù)同樣得到了社會公眾和政府機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注。生態(tài)系統(tǒng)具有提供可利用自然資源和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的雙重屬性[1],資源利用水平直接影響到生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理效果,節(jié)約資源是保護(hù)環(huán)境和保護(hù)生態(tài)的“源頭”。因此,節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境成為基本國策,其對生態(tài)保護(hù)政策的影響是根本性的。2017年中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中明確寫到,“堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策”,這一說法在中國共產(chǎn)黨第十七、十八次全國代表大會報告中也同樣被提到。對于“節(jié)約資源”基本國策的提出,首次出現(xiàn)在2005年中國共產(chǎn)黨第十六屆五中全會上審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中,2007年全國人大常委會修訂的《節(jié)約能源法》以法律條款形式正式確立了這一國策。對于“保護(hù)環(huán)境”基本國策的提出,首次出現(xiàn)是在1984年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》,后來國務(wù)院歷次發(fā)布的這類文件中幾乎都有提及,2014年全國人大常委會修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以法律條款形式確立了這一國策。

伴隨著世界環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的興起,針對工業(yè)污染出現(xiàn)的“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)污染問題,我國于1971年設(shè)立國家基本建設(shè)委員會“三廢”綜合利用領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,與世界同步開啟了環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)工作。歷經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(1974年)、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部(內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局,1982年)、國家環(huán)境保護(hù)局(1988年)、國家環(huán)境保護(hù)總局(1998年)、環(huán)境保護(hù)部(2008年)和生態(tài)環(huán)境部(2018年)等多次機(jī)構(gòu)變遷和發(fā)展,環(huán)境保護(hù)工作的職責(zé)、內(nèi)容和組織形式均發(fā)生著歷史性變化,生態(tài)保護(hù)政策和制度體系經(jīng)歷著逐步完善的發(fā)展歷程。生態(tài)保護(hù)政策主要是國家和政府為了實現(xiàn)自然生態(tài)保護(hù)目標(biāo)而制定的行為準(zhǔn)則,主要由黨中央、國務(wù)院、全國人民代表大會和有關(guān)行業(yè)部門制定發(fā)布的生態(tài)保護(hù)類的法規(guī)、制度、規(guī)章和規(guī)范性文件組成。本文通過時間順序法和文獻(xiàn)追溯法,利用網(wǎng)絡(luò)查閱國務(wù)院及生態(tài)環(huán)境部等發(fā)布的有關(guān)政策、公開發(fā)表的學(xué)術(shù)論文,以及閱讀出版書籍和歷史資料,基于分類整理、內(nèi)容對比、邏輯分析和歸類總結(jié)的方法,重點梳理了近50年來中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告、國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作決定、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“五年”規(guī)劃、全國環(huán)境保護(hù)會議講話等重要文件,和國家及相關(guān)部委發(fā)布實施的有關(guān)法律法規(guī)和政策制度文件,從基本國策、生態(tài)保護(hù)觀念轉(zhuǎn)變和政策制度變遷等方面,嘗試分析了我國生態(tài)保護(hù)政策發(fā)展歷程及其演進(jìn)特征。

1 生態(tài)保護(hù)觀念的歷史轉(zhuǎn)變

在《辭?！分?“觀念”一詞被定義為“因文化背景或生活經(jīng)驗而形成對人事物等的認(rèn)知與看法”?？梢哉f,生態(tài)保護(hù)的觀念是生態(tài)保護(hù)最根本的政策,觀念的轉(zhuǎn)變是從“根”上推動著生態(tài)保護(hù)政策和制度體系的改革創(chuàng)新。生態(tài)保護(hù)意識增強,對于形成“生態(tài)友好”的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和改造利用自然的“生態(tài)友好”行為具有決定性作用。在2013年5月24日中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時,習(xí)近平總書記講話指出“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上,就是要不能越雷池一步,否則就應(yīng)該受到懲罰”。這是新時期生態(tài)保護(hù)工作最好的頂層設(shè)計,對于新時期生態(tài)友好型政策制度的制修訂及發(fā)布實施起到了決定性作用,對于生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有歷史性的深遠(yuǎn)影響。

1.1 啟蒙及形成的初期階段：生態(tài)保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃(1973—1991年)

在1973年國務(wù)院召開的首次全國環(huán)境保護(hù)會議上,揭露了中國在環(huán)境污染和生態(tài)破壞方面的嚴(yán)重問題[2],制定了中國第一部環(huán)境保護(hù)的綜合性法規(guī)——《關(guān)于保護(hù)與改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》,提出了“全面規(guī)劃,合理布局,綜合利用,化害為利,依靠群眾,大家動手,保護(hù)環(huán)境,造福人民”的工作方針。這是首次打破社會主義中國不存在環(huán)境污染和生態(tài)破壞的觀念,承認(rèn)我國也存在著比較嚴(yán)重的環(huán)境問題。

在1981年《國務(wù)院關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期加強環(huán)境保護(hù)工作的決定》中,闡明了環(huán)境保護(hù)工作在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整中的基礎(chǔ)地位,總計有七個部分的內(nèi)容,其中第“三、制止對自然環(huán)境的破壞”部分是生態(tài)保護(hù)內(nèi)容,明確規(guī)定了我國環(huán)境保護(hù)既包括污染防治又包括對自然環(huán)境和自然資源的保護(hù)、管理制度和指導(dǎo)思想,賦予“全面環(huán)境管理”以完整概念和內(nèi)容[3]。首次形成了由環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)共同組成的“環(huán)境保護(hù)”觀念,在1984年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》中被確立為“基本國策”。

在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃(1986—1990)》中,明確了“誰污染,誰負(fù)責(zé),誰開發(fā),誰保護(hù)”的環(huán)境保護(hù)責(zé)任制、“自然資源的開發(fā)利用要和增殖保護(hù)并重”的基本方針。在1987年中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會報告中,生態(tài)保護(hù)首次寫入黨的全國代表大會報告,明確寫到“人口控制、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡是關(guān)系經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的重要問題”,生態(tài)保護(hù)的意識明顯增強。在1989年第三次全國環(huán)境保護(hù)會議上,李鵬總理講話指出“良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。如果這個基礎(chǔ)條件破壞了,環(huán)境污染了,生態(tài)惡化了,不僅影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也影響社會的安定”[4]。在1990年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境保護(hù)工作的決定》中,第“四、在資源開發(fā)利用中重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)”部分是生態(tài)保護(hù)內(nèi)容,也是篇幅最長的一部分,提出了“誰開發(fā)誰保護(hù),誰破壞誰恢復(fù),誰利用誰補償”和“開發(fā)利用與保護(hù)增殖并重”的方針。這段時期,生態(tài)保護(hù)納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計劃并寫入黨的報告,“開發(fā)利用與保護(hù)增殖并重”、“生態(tài)保護(hù)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要內(nèi)容和重要基礎(chǔ)”等觀念初步形成,這些對后來的生態(tài)保護(hù)工作產(chǎn)生了重要影響。

在這個階段,隨著20世紀(jì)50年代“環(huán)境科學(xué)”概念提出和不斷發(fā)展,啟蒙和推動著全球環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。同時,隨著我國社會觀念的改變和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,我國實現(xiàn)了從不承認(rèn)存在生態(tài)環(huán)境問題向承認(rèn)存在著比較嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題的轉(zhuǎn)變。后期,70年代興起的“生態(tài)系統(tǒng)管理”概念將資源可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)關(guān)聯(lián)在一起,推動著我國從單一的環(huán)境管理向全要素的生態(tài)環(huán)境管理的轉(zhuǎn)變、從只注重生態(tài)環(huán)境問題的末端管理向基于資源可持續(xù)利用的源頭管理的轉(zhuǎn)變,系統(tǒng)全面開展生態(tài)保護(hù)與環(huán)境管理的思路逐步確立。

1.2 可持續(xù)發(fā)展階段：生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路(1992—2011年)

在1992年中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會報告中,要求認(rèn)真執(zhí)行加強環(huán)境保護(hù)的基本國策,增強全民族的環(huán)境意識,保護(hù)和合理利用土地、礦藏、森林、水等自然資源,努力改善生態(tài)環(huán)境。1994年國務(wù)院審議通過的《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》,提出了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、資源與環(huán)境相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對策以及行動方案。在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第九個五年計劃(1996—2010)》中,認(rèn)為“加強環(huán)境、生態(tài)保護(hù),合理開發(fā)利用資源,是功在當(dāng)代、澤及子孫的大事”,是首次將“可持續(xù)發(fā)展”的概念寫入黨和國家文件。在1996年第四次全國環(huán)境保護(hù)會議上,江澤民總書記指出經(jīng)濟(jì)決策對環(huán)境的影響極大,要建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策的機(jī)制。在1996年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中,提出了應(yīng)在維護(hù)生態(tài)平衡的前提下合理進(jìn)行開發(fā)利用的要求。這段時期,初步樹立人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展觀念,可持續(xù)發(fā)展概念的提出顯著提升了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的生態(tài)保護(hù)意識。

在1997年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會報告中,要求在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,堅持保護(hù)環(huán)境的基本國策,正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃(2001—2005)》中,關(guān)于生態(tài)建設(shè)和保護(hù)環(huán)境的內(nèi)容獨立成章,即“第十五章 加強生態(tài)建設(shè),保護(hù)和治理環(huán)境”,要求把改善生態(tài)、保護(hù)環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量的重要內(nèi)容。在2002年全國環(huán)境保護(hù)會議上,朱镕基總理講話指出“要把環(huán)境保護(hù)擺到同發(fā)展生產(chǎn)力同樣重要的位置上”[5]；可持續(xù)發(fā)展是硬道理,以犧牲環(huán)境為代價謀取發(fā)展是“歪道理”；強調(diào)加強生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的重要性,特別要加強西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù),保障國家環(huán)境安全[6]。這段時期,環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同等重要、生態(tài)保護(hù)事關(guān)國家環(huán)境安全的觀念初步形成。

在2002年中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會報告中,“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強,生態(tài)環(huán)境得到改善,資源利用效率顯著提高,促進(jìn)人與自然的和諧,推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”成為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一。在2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀 加強環(huán)境保護(hù)的決定》中,認(rèn)為必須把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略位置,全文貫穿著科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展、在發(fā)展中落實保護(hù)和在保護(hù)中促進(jìn)發(fā)展的思想,首次提出了資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,倡導(dǎo)生態(tài)文明。在2006年全國環(huán)境保護(hù)大會上,溫家寶總理講話提出了“三個歷史性轉(zhuǎn)變”,即從重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長并重,從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步,從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃(2005—2010)》中,以“第六篇 建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”為題,要求保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)的重點從事后治理向事前保護(hù)轉(zhuǎn)變、從人工建設(shè)為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變、從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢。這段時期,中國環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生根本性調(diào)整,中國環(huán)境保護(hù)進(jìn)入了以環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長的新階段[7],生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面更加突出了源頭保護(hù)和自然恢復(fù)的觀念。

在2007年中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會報告中寫到“建設(shè)生態(tài)文明,基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成較大規(guī)模,可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立”是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求之一。在2011年全國環(huán)境保護(hù)大會上,李克強副總理講話指出要堅持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展,把環(huán)境保護(hù)作為穩(wěn)增長轉(zhuǎn)方式的重要抓手；環(huán)境作為發(fā)展的基本要素,良好的生態(tài)環(huán)境是先進(jìn)、可持久的生產(chǎn)力,是一種稀缺資源；加強生態(tài)環(huán)保不是放棄對發(fā)展的追求,而是要在更高層次上實現(xiàn)人與自然、經(jīng)濟(jì)社會與資源環(huán)境的和諧。在2011年《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》中,提出了“(十一)加大生態(tài)保護(hù)力度”和“(十三)實施有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策”的要求,以及生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境稅費等政策。這段時期,生態(tài)文明首次寫入黨的全國代表大會報告,生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展成為科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容,以及實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一。

這個階段,在1997年至2005年期間,每年召開一次的中央人口資源環(huán)境工作座談會(1997年和1998年的會議名稱為中央計劃生育和保護(hù)環(huán)境工作座談會)上,中央政治局常委都會出席,總書記和總理都會做重要講話,對生態(tài)保護(hù)觀念的轉(zhuǎn)變和政策制度的發(fā)展也起到了極為重要的推動作用。可以說,20世紀(jì)80年代興起的“可持續(xù)發(fā)展”理論和90年代興起的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”,將生態(tài)保護(hù)與人類福祉的密切關(guān)聯(lián)在一起,更加清晰地證明了自然生態(tài)是人類社會發(fā)展的根本性、基礎(chǔ)性支撐。這些理論和認(rèn)知,顯著推動著生態(tài)保護(hù)觀念從生態(tài)環(huán)境與資源的協(xié)同管理向生態(tài)環(huán)境與資源、社會協(xié)同管理的轉(zhuǎn)變,從只注重生態(tài)環(huán)境問題末端治理向注重生態(tài)環(huán)境問題治理、源頭保護(hù)和自然修復(fù)的綜合治理的轉(zhuǎn)變,開啟了從發(fā)展中保護(hù)向保護(hù)中發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

1.3 生態(tài)文明階段：人與自然是生命共同體(2012年至今)

在2012年中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告中,明確了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的五位一體總體布局,提出了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念,堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針。在2013年十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中,生態(tài)文明體制改革成為全面深化改革的重大意義和指導(dǎo)思想之一,要求建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。在2014年十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中,明確要求加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度,用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在2015年十八屆四中全會《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中,提出了綠色發(fā)展理念和促進(jìn)人與自然和諧共生、筑牢生態(tài)安全屏障的目標(biāo)。2015年,首次以中共中央和國務(wù)院名義聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》,以“堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主作為基本方針”為第一原則,對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行全面部署。這段時期,生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會成為統(tǒng)一的有機(jī)整體,生態(tài)保護(hù)全方位全過程融入社會主義建設(shè)各方面各領(lǐng)域,形成綠色發(fā)展理念,生態(tài)保護(hù)觀念發(fā)生著歷史性轉(zhuǎn)變。

表1 不同時期生態(tài)保護(hù)主要觀念、演進(jìn)特征及其生態(tài)學(xué)理論基礎(chǔ)

在2017年中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中,將堅持人與自然和諧共生作為新時代中國特色社會主義思想和基本方略的重要內(nèi)容,提出生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計、人與自然是生命共同體等重要論斷；提出了我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要,也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要等新要求。2018年中共中央首次決定召開全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(會議名稱由全國環(huán)境保護(hù)大會改為全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會),會議正式確立習(xí)近平生態(tài)文明思想,在我國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展歷程中具有劃時代意義。會后不久,印發(fā)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。在2018年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中,要求堅持和完善生態(tài)文明制度體系,促進(jìn)人與自然和諧共生,提出了“綠水青山就是金山銀山”的理念。

這段時期,生態(tài)文明理念、綠色發(fā)展理念、人與自然是生命共同體、綠水青山就是金山銀山等一系列重要論斷被提出,生態(tài)文明觀得以樹立,習(xí)近平生態(tài)文明思想正式確立并成為新時代美麗中國建設(shè)指導(dǎo)思想,是中國生態(tài)保護(hù)歷史上的重要轉(zhuǎn)折點。生態(tài)文明成為黨和國家的執(zhí)政理念,特別是習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)文明和生態(tài)保護(hù),可以形象地描述為“走到哪里,講到哪里”。我國由“增長優(yōu)先”逐步向“保護(hù)優(yōu)先”轉(zhuǎn)型[8],習(xí)近平總書記對我國兩大母親河——長江和黃河的流域發(fā)展也給出了戰(zhàn)略定位,2016年指出要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置和“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”,2019年要求推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展,這種定位的科學(xué)性和準(zhǔn)確性得到了學(xué)術(shù)界權(quán)威學(xué)者的認(rèn)可[9-10]?？梢哉f,生態(tài)保護(hù)觀念發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,從根子上將環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行了融合,生態(tài)保護(hù)政策制度更加完善,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和模式更加生態(tài)友好?？梢哉f,這些觀念的轉(zhuǎn)變與20世紀(jì)60年代“生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)”、80年代“社會-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)”的提出和90年代“生態(tài)資產(chǎn)”理論逐步發(fā)展是密不可分的。

2 生態(tài)保護(hù)政策的歷史變遷

生態(tài)環(huán)境政策是國家為了完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)而制定的各種制度規(guī)范和保障條件[11],生態(tài)保護(hù)政策可以理解為國家在生態(tài)保護(hù)方面所做出的一切行動和方案。根據(jù)政策體例,生態(tài)保護(hù)政策可以分為法規(guī)、制度、規(guī)章、規(guī)范性文件；根據(jù)生態(tài)保護(hù)政策的制訂目標(biāo)和用途,可以分為綱領(lǐng)性政策、生態(tài)空間管控政策、生態(tài)補償政策、責(zé)任追究政策等。

2.1 綱領(lǐng)性政策

綱領(lǐng)性政策是伴隨著生態(tài)學(xué)發(fā)展和國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,為了更好地處理不同歷史時期的生態(tài)保護(hù)和社會可持續(xù)發(fā)展關(guān)系,對生態(tài)保護(hù)政策做出的總體設(shè)計。面對改革初期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其生態(tài)環(huán)境問題的形勢,伴隨著世界環(huán)境科學(xué)的興起和我國生態(tài)環(huán)境管理的起步,《中國自然保護(hù)綱要》提出了遵循生態(tài)保護(hù)和自然資源節(jié)約利用的原則。面對社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及其復(fù)合型生態(tài)環(huán)境問題的形勢,伴隨著可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念的提出,基于我國自然保護(hù)地管理的探索實踐,《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》引入了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能管理和強化了分區(qū)分類管理的政策制度。面對社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的形勢,伴隨著生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展理念的提出,《生態(tài)文明體制改革總體方案》基于人與自然和諧共處的指導(dǎo)思想,強化了國土空間管控過程中的保護(hù)優(yōu)先政策和獎懲制度。

《中國自然保護(hù)綱要》在1987年由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會印發(fā),是我國在保護(hù)自然資源和自然環(huán)境方面第一部較為系統(tǒng)的、具有宏觀指導(dǎo)作用的綱領(lǐng)性文件。文件里寫到,希望所提出的原則和政策作為開發(fā)自然資源遵循的準(zhǔn)則[12],為各級政府制定保護(hù)資源和環(huán)境政策提供了科學(xué)依據(jù)?！吨袊匀槐Ｗo(hù)綱要》共分為四篇十九章,第一篇闡述編制目的意義、自然保護(hù)在現(xiàn)代化建設(shè)中的作用、自然保護(hù)有關(guān)概念和理論基礎(chǔ),第二篇針對土地、森林、草原和荒漠、物種、陸地水資源、河流湖泊和水庫、沼澤和海涂、海洋、礦產(chǎn)資源、大氣等10大類自然資源和生態(tài)系統(tǒng),重點闡述了基本情況、存在主要問題、主要對策等,第三篇針對自然保護(hù)區(qū)和我國8大自然地理區(qū)域,重點闡述了區(qū)域特點、存在主要問題、主要對策等,第四篇從技術(shù)經(jīng)濟(jì)對策、法制、宣傳教育、科學(xué)研究、國際合作等方面,闡述了一般性對策。

《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》(注：在管理領(lǐng)域,2000年所使用的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”一詞就是指生態(tài)保護(hù))在2000年由國務(wù)院印發(fā),要求堅持污染防治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重,提出了“三區(qū)”推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略。一是對重要生態(tài)功能區(qū)實施搶救性保護(hù),重點是建立生態(tài)功能保護(hù)區(qū),實行嚴(yán)格保護(hù)下的適度利用和科學(xué)恢復(fù)；二是對重點資源開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境實施強制性保護(hù),明確了水、土地、森林和草原、生物物種、海洋和漁業(yè)、礦產(chǎn)、旅游等資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求；三是對生態(tài)良好地區(qū)生態(tài)環(huán)境實施積極性保護(hù),主要是通過批建自然保護(hù)區(qū),開展生態(tài)示范區(qū)、生態(tài)市、生態(tài)省的建設(shè),開展生態(tài)農(nóng)業(yè)縣建設(shè)等[13]。作為現(xiàn)在正在實施的生態(tài)保護(hù)主要思路——分區(qū)分類保護(hù),就是從“三區(qū)”推進(jìn)思路和實踐中總結(jié)出來的寶貴經(jīng)驗。生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)示范區(qū)、資源開發(fā)監(jiān)管政策,已經(jīng)成為目前區(qū)域生態(tài)保護(hù)的主要政策,為保障國家和區(qū)域生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》是2015年由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的,主要從思想和理念、目標(biāo)和任務(wù)、政策和制度等三個層面,對生態(tài)文明制度體系進(jìn)行了系統(tǒng)完整的部署。將“堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策,堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主方針,以正確處理人與自然關(guān)系為核心”作為生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)思想。按照“六大理念”(即：尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然,發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一,綠水青山就是金山銀山,自然價值和自然資本,空間均衡,山水林田湖是一個生命共同體),從自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等八個方面提出了具體要求,成為新時期生態(tài)保護(hù)政策體系的頂層設(shè)計和基礎(chǔ)性框架。

2.2 生態(tài)空間管控政策

圖1 中國國土空間類型及主要生態(tài)保護(hù)空間關(guān)系示意圖 Fig.1 Types of land space and relationships of main ecological protection spaces in China

生態(tài)空間管控政策是在60多年自然保護(hù)區(qū)管理實踐基礎(chǔ)上逐漸形成的,主要目的是對我國重要生態(tài)空間實施有效保護(hù),禁止或限制這些區(qū)域受到過多的人類活動干擾。我國初步形成了以自然保護(hù)區(qū)為核心,以風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、文化自然遺產(chǎn)等自然保護(hù)地為主要組成,重點生態(tài)功能區(qū)為重要補充的自然保護(hù)地體系,成為國家生態(tài)安全基本骨架和重要節(jié)點[14]。國家正在推進(jìn)實施的生態(tài)保護(hù)紅線和國家公園戰(zhàn)略,將繼續(xù)推進(jìn)和完善我國生態(tài)保護(hù)空間管控政策制度體系。可以看出,隨著生態(tài)學(xué)的發(fā)展,生態(tài)空間管控政策發(fā)展有三個顯著特征：伴隨著生多樣性保護(hù)興起而推動實施的自然保護(hù)區(qū)政策,伴隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)興起而推動實施的重點生態(tài)功能區(qū)政策,伴隨著生態(tài)文明興起而推動實施的生態(tài)保護(hù)紅線政策。2017年中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告,要求完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定,對于重要生態(tài)空間管控提供了根本性的制度保障,避免了長期存在的“城鎮(zhèn)開發(fā)擠占農(nóng)業(yè)空間、農(nóng)業(yè)空間擠占生態(tài)空間”現(xiàn)象。實際上,也是對國土空間的全覆蓋式生態(tài)管控。

2.2.1自然保護(hù)地

伴隨著保護(hù)生物多樣性研究的興起,面對我國天然林被大規(guī)模采伐和生物多樣性保護(hù)的嚴(yán)峻形勢,陸續(xù)在重要生態(tài)空間和物種分布集中區(qū)域設(shè)立保護(hù)區(qū),長期的實踐經(jīng)驗和自然保護(hù)區(qū)管理的政策需求共同推動著《自然保護(hù)區(qū)條例》在1994年正式發(fā)布實施。之后,按照《自然保護(hù)區(qū)條例》要求和面對自然保護(hù)區(qū)經(jīng)常受到開發(fā)建設(shè)活動影響的形勢,國家相關(guān)部委以部門規(guī)章形式加大自然保護(hù)地開發(fā)建設(shè)活動的監(jiān)管和執(zhí)法力度。自1956年起自然保護(hù)地建設(shè)經(jīng)歷了搶救性保護(hù)和系統(tǒng)性保護(hù)兩個階段,2013年國家公園建設(shè)目標(biāo)的提出,標(biāo)志著自然保護(hù)地建設(shè)進(jìn)入了優(yōu)化發(fā)展階段。2019年《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》要求,將逐步建成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護(hù)地體系?！兑庖姟烦雠_旨在解決目前存在的“同一自然地理單元、多種保護(hù)地管理類型”的問題,摒棄這種割裂性保護(hù)方式,建立以自然地理單元為基本管控單元,實現(xiàn)自然保護(hù)地管理制度互補效應(yīng)和協(xié)同管理制度,形成生態(tài)保護(hù)合力。同時,國家嘗試通過建立國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園的差異化政策,實現(xiàn)人類社會保護(hù)重要生態(tài)空間和享受自然之美的雙贏局面。據(jù)國家林業(yè)和草原局統(tǒng)計,目前我國自然保護(hù)地總數(shù)已經(jīng)達(dá)到1.18萬處。

(1)國家公園。是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理,邊界清晰,以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[15]。國家公園首次在2013年中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會被提出,并寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》對國家公園體制建設(shè)和現(xiàn)有各類自然保護(hù)地體制改革提出了“實行更嚴(yán)格保護(hù),保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”的總體要求。作為國家公園體制建設(shè)的綱領(lǐng)性文件,2017年《建立國家公園體制總體方案》系統(tǒng)完整地明確了國家公園建設(shè)和管理要求,首要理念是堅持生態(tài)保護(hù)第一,首要定位是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)；屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域,納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍,實行最嚴(yán)格的保護(hù)。

國家已先后批準(zhǔn)三江源(2015年12月)、神農(nóng)架(2016年5月)、錢江源(2016年6月)、武夷山(2016年6月)、南山(2016年7月)、長城(2016年8月)、普達(dá)措(2016年10月)、東北虎豹(2016年12月)、祁連山(2017年6月)、大熊貓(2017年8月)、海南熱帶雨林(2019年1月)等11處國家公園體制建設(shè)試點。除了長城之外,其他10個國家公園都已成立專門管理機(jī)構(gòu)。三江源、神農(nóng)架、武夷山等制定并發(fā)布了國家公園管理條例,為國家公園管理提供了法制依據(jù)。如青海省人民代表大會常務(wù)委員會在2017年發(fā)布的《三江源國家公園條例(試行)》,共有8章77條,對管理體制、規(guī)劃建設(shè)、資源保護(hù)、利用管理、社會參與、法律責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī)定。

(2)自然保護(hù)區(qū)。是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域[16]。自然保護(hù)區(qū)政策起源于1956年秉志和錢崇澎等5位科學(xué)家向全國人大提出的“關(guān)于劃定天然林禁伐區(qū)”的提案,林業(yè)部門牽頭辦理提案并制定了《關(guān)于天然森林禁伐區(qū)(自然保護(hù)區(qū))劃定草案》,明確了自然保護(hù)區(qū)的劃定對象、辦法和重點地區(qū)[17]。從 1956年建立了第一個自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū),到2017年底,全國共建立各類各級自然保護(hù)區(qū)2750個,約占陸域國土面積的14.86%。

我國自然保護(hù)區(qū)管理的第一個政策性文件,是1973年首次全國環(huán)境保護(hù)會議審議通過的《自然保護(hù)區(qū)管理暫行條例(草案)》。1979年的《森林法(試行)》和《環(huán)境保護(hù)法(試行)》,對自然保護(hù)區(qū)管理做出了一些規(guī)定。首部自然保護(hù)區(qū)管理的專門法規(guī)性政策,是1994年國務(wù)院發(fā)布的《自然保護(hù)區(qū)條例》,共計5章44條,重點對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理、法律責(zé)任以及行業(yè)部門職責(zé)提出規(guī)定,要求按照核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)進(jìn)行分區(qū)管理,明確了環(huán)保部門綜合管理與行業(yè)部門主管的管理體制。2017年《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》中,對《自然保護(hù)區(qū)條例》第27、29、31、37條進(jìn)行修訂,重點加強了自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)活動的管理力度。

針對自然保護(hù)區(qū)申請調(diào)整或被非法侵占等現(xiàn)象頻發(fā),2010年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》,要求加強自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)調(diào)整、開發(fā)建設(shè)項目、土地和海域等方面的管理,嚴(yán)格限制涉及自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動等?；?002年國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《國家級自然保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整和功能區(qū)調(diào)整及更改名稱管理規(guī)定》,在2013年修訂后由國務(wù)院發(fā)布了《國家級自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》,進(jìn)一步嚴(yán)格了國家級自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)調(diào)整的管理制度。

作為綜合管理部門,環(huán)境保護(hù)部門針對自然保護(hù)區(qū)發(fā)展和管理中出現(xiàn)的有關(guān)問題,先后主要發(fā)布了1999年的《關(guān)于涉及自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境管理工作有關(guān)問題的通知》、2004年的《關(guān)于加強自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)問題的通知》、2006年的《國家級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》等,主要加強了開發(fā)建設(shè)項目管理、環(huán)評審批、設(shè)立及邊界調(diào)整和名稱更改評審、監(jiān)督檢查與執(zhí)法等方面的管理規(guī)定。為避免出現(xiàn)新疆卡山自然保護(hù)區(qū)連續(xù)“瘦身”為經(jīng)濟(jì)“讓路”的類似情況,2015年環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》,對地方級保護(hù)區(qū)邊界及功能區(qū)調(diào)整、人類活動遙感監(jiān)測等提出了明確要求。為加強自然保護(hù)區(qū)人類活動監(jiān)管,2017年環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《自然保護(hù)區(qū)人類活動遙感監(jiān)測及核查處理辦法(試行)》,開啟了“綠盾”監(jiān)督檢查。

為了加強土地管理、建設(shè)管理、開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)管等,環(huán)境保護(hù)部門聯(lián)合相關(guān)部門先后發(fā)布了1995年的《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》、2002年的《關(guān)于進(jìn)一步加強自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作的通知》、2015年的《關(guān)于進(jìn)一步加強涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》等主要規(guī)定。針對海洋類自然保護(hù)區(qū)、海域使用和開發(fā)活動等,海洋部門先后發(fā)布了1995年的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、2006年的《關(guān)于進(jìn)一步加強自然保護(hù)區(qū)海域使用管理工作的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海洋自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開發(fā)活動管理的若干意見》。農(nóng)業(yè)部門在1997年發(fā)布了《水生動植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》。作為最早從事自然保護(hù)區(qū)管理的部門,林業(yè)部門早在1985年就發(fā)布了《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》,主要規(guī)定了建立和調(diào)整、管理機(jī)構(gòu)、管理權(quán)限、旅游開發(fā)等事項,提出劃定核心區(qū)和實驗區(qū)進(jìn)行分區(qū)管理,對森林和野生動物保護(hù)兩類自然保護(hù)區(qū)的法制化管理提供了基礎(chǔ)依據(jù)。之后,林業(yè)部門對于主管的自然保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)伐木等事宜,制定并實施了相關(guān)政策,在野生動植物保護(hù)、濕地和森林保護(hù)等部門規(guī)章中對自然保護(hù)區(qū)有關(guān)事項進(jìn)行了規(guī)定。

(3)自然公園。是指保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀,具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價值,可持續(xù)利用的區(qū)域[18],其中森林公園、濕地公園和風(fēng)景名勝區(qū)等具有代表性。對于森林公園,歸屬林業(yè)草原部門管理,1993年發(fā)布并在2016年修訂的《森林公園管理辦法》規(guī)定,森林公園分為國家級、省級和市縣級三級,禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。對于濕地公園,歸屬林業(yè)草原部門管理,2010年發(fā)布的《國家濕地公園管理辦法(試行)》在2018年修訂后正式發(fā)布實施,規(guī)定禁止開(圍)墾、填埋或排干濕地等9大類行為。對于風(fēng)景名勝區(qū),原屬住建部門管理、現(xiàn)屬林業(yè)草原部門管理,2006年國務(wù)院發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定,風(fēng)景名勝區(qū)分為國家級和省級兩級,應(yīng)當(dāng)根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則,對景觀和自然環(huán)境進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù),不得破壞或者隨意改變,禁止開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動。

2.2.2重點生態(tài)功能區(qū)

聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估項目對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)清晰地闡述及其與人類福祉之間的復(fù)雜關(guān)系,推動著管理決策者開始考慮并重視生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)管理[19]。該類區(qū)域政策最早起源于2000年的《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》,要求建立“生態(tài)功能保護(hù)區(qū)”,加強江河源頭區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持重點預(yù)防保護(hù)區(qū)、江河洪水調(diào)蓄區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)和重要漁業(yè)水域等自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù),防止生態(tài)破壞和功能退化。2001年,國家環(huán)境保護(hù)總局先行試點設(shè)立陰山北麓科爾沁沙地、三江平原、鄱陽湖、洞庭湖、若爾蓋-瑪曲、秦嶺山地、黑河流域、長江源、黃河源、塔里木河等10個國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)。2007年,按照國務(wù)院《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》要求,國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《國家重點生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》,首次提出了生態(tài)功能保護(hù)區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)的理念,應(yīng)堅持保護(hù)優(yōu)先、限制開發(fā)、點狀發(fā)展的原則,合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè),保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)功能、提高生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)能力,強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。

2008年,環(huán)境保護(hù)部和中國科學(xué)院聯(lián)合發(fā)布《全國生態(tài)功能區(qū)劃》,明確各類生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)方向；確定了50個重要生態(tài)功能區(qū),重點關(guān)注水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性維護(hù)和洪水調(diào)蓄功能。2015年,環(huán)境保護(hù)部和中國科學(xué)院基于聯(lián)合開展的2000—2010年全國生態(tài)狀況調(diào)查評估成果,修編了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》,確定63個重要生態(tài)功能區(qū)。2010年,國務(wù)院發(fā)布《全國主體功能區(qū)劃》,確定了25個國家重點生態(tài)功能區(qū),繼承了“限制開發(fā)區(qū)”理念,重點是限制進(jìn)行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),總體功能定位是保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域和人與自然和諧相處的示范區(qū)。自確立至今,國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍每年都有所增加,已由2010年初始的436個縣增至2018年的818個縣,也是國家財政對地方財政實施生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的主要區(qū)域。

2.2.3生態(tài)保護(hù)紅線

是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域,是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線,通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域[20]。這是在自然保護(hù)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域管控實踐基礎(chǔ)上,面對我國國土開發(fā)和生態(tài)保護(hù)的復(fù)雜關(guān)系,繼承和創(chuàng)新提出的一種新型區(qū)域生態(tài)空間管控制度[21]。

生態(tài)保護(hù)紅線的概念首次出現(xiàn)是在2011年《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》中,寫到“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”。2013年中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時,習(xí)近平總書記要求“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上,就是要不能越雷池一步,否則就應(yīng)該受到懲罰”。在2013年召開的十八屆三中全會上,生態(tài)保護(hù)紅線被列為了若干深化改革的重大問題之一。后來,在習(xí)近平總書記系列重要講話、中共中央和國務(wù)院等國家發(fā)布的有關(guān)重要文件中,都提及生態(tài)保護(hù)紅線并做出要求。2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第29條,明確規(guī)定“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線,實行嚴(yán)格保護(hù)”。2017年的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》,共有19條,要求確定生態(tài)保護(hù)紅線的優(yōu)先地位,空間規(guī)劃編制要將生態(tài)保護(hù)紅線作為重要基礎(chǔ),發(fā)揮生態(tài)保護(hù)紅線對于國土空間開發(fā)的底線作用；將按照禁止開發(fā)區(qū)域的要求實施嚴(yán)格管控,杜絕不合理開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)保護(hù)紅線的破壞,定期開展監(jiān)測評價,嚴(yán)格責(zé)任追究。2019年《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》,明確要求僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動?？梢岳斫鉃?這就是生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的“正面清單”。

2013年8月,江蘇省率先劃定生態(tài)保護(hù)紅線,以省政府文件方式正式印發(fā)了《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》。截至2016年,上海、天津、重慶、海南、湖北、江西、陜西等省區(qū)市也發(fā)布或?qū)彾松鷳B(tài)保護(hù)紅線劃定方案。隨著2017年《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》發(fā)布實施,各省對生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作進(jìn)行了優(yōu)化和調(diào)整,截至2017年底,京津冀地區(qū)和長江經(jīng)濟(jì)帶有關(guān)省份以及寧夏回族自治區(qū)等已經(jīng)完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定,面積占這15個省份國土總面積的1/4左右,共涉及291個國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域,縣域生態(tài)保護(hù)紅線面積平均占比超過40%。

2.3 生態(tài)補償政策

生態(tài)補償政策最早出現(xiàn)在1990年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境保護(hù)工作的決定》中,將“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰利用誰補償”作為資源開發(fā)過程中生態(tài)保護(hù)工作的基本方針。之后,在國務(wù)院歷次發(fā)布的這類文件中,都對生態(tài)補償提出要求,生態(tài)補償政策越來越清晰。當(dāng)寫入《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃(2005—2010)》時,更加明確地提出了“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t,建立生態(tài)補償機(jī)制”。作為生態(tài)文明體制改革的八大政策制度[22]提出之后,生態(tài)補償政策發(fā)展速度更快。作為標(biāo)志性文件,2016年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制的意見》,對生態(tài)補償政策進(jìn)行了全面部署,提出了“領(lǐng)域補償和區(qū)域補償”相結(jié)合的模式,主要包括了森林等七大領(lǐng)域和重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、國家級自然保護(hù)區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)、國家公園、青藏高原等重要生態(tài)屏障；鼓勵探索受益地區(qū)與保護(hù)生態(tài)地區(qū)等之間的橫向補償機(jī)制。

1998年長江特大洪水發(fā)生之后,基于補償理念實施的退耕還林還草、天然林保護(hù)等政策性生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程,既提升了生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量,又顯著提升了生態(tài)保護(hù)意識和推動了生態(tài)補償政策的發(fā)展,這些也是領(lǐng)域補償?shù)某晒嵺`。在區(qū)域補償方面,2007年國家環(huán)?？偩钟“l(fā)的《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》,開展了自然保護(hù)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的生態(tài)補償試點。自2008年印發(fā)《中央對國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)部分縣實施轉(zhuǎn)移支付》起,中央財政通過一般性轉(zhuǎn)移支付政策試點開展國家重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償。2009年,財政部編制印發(fā)了國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法,進(jìn)行了多次補充完善,持續(xù)開展著區(qū)域性生態(tài)補償。在2019年剛修訂發(fā)布的《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》,明確將國家重點生態(tài)功能區(qū)、國家級禁止開發(fā)區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國家公園體制試點地區(qū)等作為主要范圍,重點生態(tài)功能區(qū)是重點補助對象,禁止開發(fā)區(qū)補償向國家自然保護(hù)區(qū)和國家森林公園有所傾斜,生態(tài)補償資金達(dá)到648.89億元,中西部和東北地區(qū)等國家重要生態(tài)安全屏障區(qū)的補償資金占到86.03%。

2.4 責(zé)任追究政策

1973年“環(huán)境保護(hù)”寫入憲法和2018年“生態(tài)文明”寫入憲法,1979年實施并經(jīng)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》,以及《草原法》《森林法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《野生動物保護(hù)條例》等是生態(tài)問責(zé)制政策制度建立和實施的基本依據(jù)。自2006年以來,國家和相關(guān)部門出臺了一系列責(zé)任追究類政策制度,通過生態(tài)問責(zé)和損害賠償兩種方式,進(jìn)一步強化了生態(tài)破壞的違法主體責(zé)任,落實了后果嚴(yán)懲的最嚴(yán)格保護(hù)制度內(nèi)涵。

國家環(huán)境保護(hù)部門一直探索責(zé)任追究政策制度,2006年監(jiān)察部和國家環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》是首部生態(tài)問責(zé)的政策制度,明確規(guī)定違反國家政策而造成生態(tài)破壞的要被問責(zé)。2009年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》,規(guī)定掛牌督辦方式對對公眾反映強烈、影響社會穩(wěn)定的生態(tài)破壞案件進(jìn)行限期查處或整改,否則就被問責(zé)或依法從重處罰。2014年《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》,對于未落實相關(guān)政策法規(guī)而發(fā)生或可能發(fā)生嚴(yán)重生態(tài)問題的、觸犯生態(tài)保護(hù)紅線、對生物多樣性造成嚴(yán)重威脅和破壞的,通過約談方式督促地方政府及其有關(guān)部門切實履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任。2015年,環(huán)境保護(hù)部與國家林業(yè)局就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)問題,約談地方政府、相關(guān)部門和管理機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人,督促落實生態(tài)保護(hù)責(zé)任,是首次生態(tài)問責(zé)約談。

作為生態(tài)文明制度體系的重要組成,2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》規(guī)定,黨委和政府對本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé),首次明確了黨委對生態(tài)保護(hù)的責(zé)任且明確責(zé)任終身追究制。2017年《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》,主要是通過審計手段對領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的履行盡責(zé)情況進(jìn)行考評,存在問題者將被問責(zé)。2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定,在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生生態(tài)破壞事件的,要依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的建立,顯著推動了責(zé)任追究政策和制度的發(fā)展。2015年中央審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》,以河北省試點啟動了督察制度。目前,全國已經(jīng)初步形成了中央和省級兩級督察機(jī)制。2019年《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》,首次以黨內(nèi)法規(guī)形式,明確督察制度框架、程序規(guī)范、權(quán)限責(zé)任等,開創(chuàng)了生態(tài)問責(zé)政策制度的歷史。還有兩個“里程碑事件”,2017年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳關(guān)于祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題督察處理情況及其教訓(xùn)的通報,2018年中共中央辦公廳關(guān)于陜西省委、西安市委在秦嶺北麓西安境內(nèi)違建別墅問題上嚴(yán)重違反政治紀(jì)律以及開展違建別墅專項整治情況的通報,是有史以來最嚴(yán)格的生態(tài)問責(zé),對于生態(tài)問責(zé)制度發(fā)展也有著十分重要的推動作用。

3 結(jié)論與展望

我國生態(tài)保護(hù)觀念經(jīng)歷著從輕薄無知到科學(xué)認(rèn)知、從無畏自然到尊重自然、從人與自然的相互博弈到和諧共生的顯著變化,我國初步形成了宏觀政策、區(qū)域政策、獎勵政策、懲罰政策相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)政策體系,在國家生態(tài)安全維護(hù)方面發(fā)揮出了重要作用。但是,面向生態(tài)文明與美麗中國建設(shè)的戰(zhàn)略需求,由于生態(tài)系統(tǒng)自身復(fù)雜性、人類社會對大自然認(rèn)知的局限性、自然與社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的多元性等,仍然存在很多問題值得關(guān)注和研究解決,以推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策的優(yōu)化升級,實現(xiàn)人與自然和諧共生。

(1)基于“治理”的理念,推進(jìn)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策由政府主導(dǎo)向多元共治的優(yōu)化升級。自然生態(tài)系統(tǒng)遵循著自身的客觀規(guī)律發(fā)生著變化與演替,是實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的基礎(chǔ),所以生態(tài)系統(tǒng)自身理應(yīng)是生態(tài)治理的“主體”。社會-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)是一個有機(jī)的整體,人類社會與自然生態(tài)系統(tǒng)存在著復(fù)雜多樣的互動過程。生態(tài)保護(hù)修復(fù)僅僅依靠政府是難以實現(xiàn)的,政策制定時還應(yīng)該考慮如何發(fā)揮公民、企事業(yè)單位、社會組織等的優(yōu)勢和積極性,建立形成多元共治的生態(tài)保護(hù)制度?；谌伺c自然是生命共同體、人與自然和諧共生的觀念,切實尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然,發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的“主體”作用和人類社會的“客體”作用,形成“人與自然多元共治”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策體系。

(2)基于生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理論方法,推進(jìn)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策由單要素向系統(tǒng)性的優(yōu)化升級。摒棄生態(tài)系統(tǒng)單要素保護(hù)、單要素修復(fù)、單要素管理的傳統(tǒng)觀念,“還原”生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性。遵循“山水林田湖草是一個生命共同體”的觀念,樹立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主、適度人工干預(yù)的理念,基于生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理論方法,研究建立區(qū)域適宜的生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策。

(3)基于綜合調(diào)控的思路,推進(jìn)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策由單一行政管制向土地、財稅、金融及法律綜合調(diào)控的優(yōu)化升級。基于生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線,融合財稅、金融、法律、監(jiān)管等多元調(diào)控手段,探索建立政府主導(dǎo)、社會參與、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、獎懲并重的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管機(jī)制,形成空間全覆蓋、要素全覆蓋、管控差異化的國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策體系。