鄭崇明 原超

關(guān)鍵詞：壓力逆?zhèn)鲗?dǎo);權(quán)責(zé)匹配;吹哨報(bào)到;治理創(chuàng)新

摘 要：“吹哨報(bào)到”模式是基層一線治理主體借助組織外部力量向上級(jí)施壓，以重塑“條”“塊”權(quán)責(zé)關(guān)系，再造組織流程，推動(dòng)治理重心下沉的結(jié)果?；谏钲谑蠫區(qū)的個(gè)案分析，發(fā)現(xiàn)在“吹哨報(bào)到”模式中，權(quán)小責(zé)大的基層一線治理主體通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)與擴(kuò)大社會(huì)參與的方式將治理壓力逆向傳導(dǎo)給上級(jí)，倒逼上級(jí)黨委書記授權(quán)社區(qū)黨委書記發(fā)令上級(jí)政府職能部門，以“塊塊”吹哨驅(qū)動(dòng)“條條”報(bào)到，推動(dòng)資源整合與資源下沉，進(jìn)而處置社區(qū)剩余公共事務(wù)。這有效地緩解了壓力型體制下治理負(fù)荷和治理資源之間的張力。

中圖分類號(hào)：C939 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-2435（2021）02-0085-07

Pressure Reverse Transmission and Grassroots Governance Innovation of the Matching of Power and Responsibility—A Case Study of “Whistle for Arrival”of G Zone in Shenzhen

ZHENG Chong-ming1，YUAN Chao2（1.Institute of Urban Governance，Shenzhen University，Shenzhen Guangdong 518060;2.Research Center for Social Philosophy and Urban-Rural Development，Shanxi University，Taiyuan 030006，China）

Key words：pressure reverse transmission;power responsibility matching;whistle for arrival;governance innovation

Abstract：The “whistle for arrival” model is the result of the street bureaucracy exerting pressure on the superior with the help of the external forces of the organization，so as to reshape the relationship between “stripe” and “block”，rebuild the organizational processes，and promote the sinking of governance focus. Based on the case study of G zone in Shenzhen，it is found that in the “whistle for arrival” mode，the street bureaucracy with small powers and large responsibilities transmits the pressure of governance back to their superiors through big data platforms and expands social participation，and forces the superior to authorize the subordinate to issue orders to the departments of the higher-level government to deal with public affairs on site. The “whistle for arrival” model has greatly promoted the integration of resources and sinking of resources to deal with the remaining public affairs of the community. It has effectively alleviated the tension between the governance load and governance resources under the pressure system.

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一、問題的提出

近年來，以“街道吹哨，部門報(bào)到”的城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐被廣泛應(yīng)用于城市社會(huì)治理活動(dòng)中?！按瞪趫?bào)到”治理模式最早發(fā)軔于2016年北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)的打擊非法偷盜專項(xiàng)整治工作。平谷區(qū)賦予金海鎮(zhèn)“吹哨權(quán)”，執(zhí)法部門需要及時(shí)響應(yīng)“哨聲”，從各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域入手，下沉到一線進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。該模式后來被北京市作為一項(xiàng)城市治理改革創(chuàng)新機(jī)制，并在全市16個(gè)區(qū)開展試點(diǎn)，其簡約高效的運(yùn)作機(jī)制與顯著成效迅速被推廣復(fù)制到全國各地，進(jìn)而形成了一種新的城市基層社會(huì)治理模式，即黨建引領(lǐng)下的“吹哨報(bào)到”模式?！按瞪趫?bào)到”模式針對(duì)基層治理中需要市區(qū)相關(guān)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的事項(xiàng)，由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出工作需求、發(fā)出集結(jié)號(hào)令（“吹哨”），相關(guān)部門迅速響應(yīng)，到基層一線解決實(shí)際問題（“報(bào)到”），通過這種基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了把更多資源服務(wù)管理放到社區(qū)，為居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，切實(shí)把群眾大大小小的事辦好，依靠居民、依法有序組織居民參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人共享的社會(huì)治理目標(biāo)。

“吹哨報(bào)到”現(xiàn)象引起了學(xué)界較為廣泛的關(guān)注，并主要圍繞其運(yùn)行機(jī)制與治理效果進(jìn)行了諸多有益的討論。一方面，“吹哨報(bào)到”模式在不增加治理資源的情況下，最大限度地聚集了企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等多方力量，從而構(gòu)建了“黨領(lǐng)共治”的基層治理格局，[1]對(duì)于完善超大城市治理體系具有重要價(jià)值。[2]另一方面，“吹哨報(bào)到”模式通過自下而上地發(fā)現(xiàn)問題與界定問題來啟動(dòng)治理流程，有效地化解了條塊之間的內(nèi)在張力。[3]總體而言，“吹哨報(bào)到”模式因其簡約高效而備受推崇，在一定程度上彌補(bǔ)了科層體制的僵化與低效[3]，有效地破解了城市基層社會(huì)治理的“最后一公里”難題。[4]

本文主要關(guān)注“吹哨報(bào)到”模式的發(fā)生邏輯，即為什么會(huì)出現(xiàn)“吹哨報(bào)到”治理模式？在已有的解釋中，人們更多地將原因歸結(jié)于傳統(tǒng)科層組織的結(jié)構(gòu)性矛盾，即“條條”與“塊塊”之間的張力。由于基層社會(huì)治理中存在著嚴(yán)重的推諉扯皮和碎片化等問題，[5]致使基層社會(huì)的公共服務(wù)供給常常會(huì)出現(xiàn)“看得見的管不了，管得了的看不見”現(xiàn)象，而“吹哨報(bào)到”模式則有效地化解了一線基層治理主體權(quán)小責(zé)大的困境，其最為核心的內(nèi)容是“條塊”資源整合與“條條”資源下沉。既有文獻(xiàn)認(rèn)為治理體系中的上級(jí)黨組織將“吹哨”權(quán)下放給街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等一線基層治理主體，但保留了檢查考核權(quán)，即通過檢查考核的方式來推動(dòng)資源整合與資源下沉。

然而上述解釋并沒有回答權(quán)力下放的內(nèi)在動(dòng)因，忽視了一線基層治理主體的能動(dòng)性。事實(shí)上，資源整合與資源下沉并不是簡單地依靠行政命令或法定程序就能實(shí)現(xiàn)的;一線基層治理主體也并非完全處于被動(dòng)狀態(tài)。相反，他們在面對(duì)壓力時(shí)，更多的是通過某種特定的方式與上級(jí)討價(jià)還價(jià)，以此倒逼資源整合與資源下沉，即一線治理主體借助外部力量逆向傳導(dǎo)治理壓力，以擴(kuò)大權(quán)力實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等的行動(dòng)邏輯，而這正是本文所要探討的問題。本文在“吹哨報(bào)到”的運(yùn)作邏輯基礎(chǔ)上，構(gòu)建了權(quán)責(zé)匹配的分析框架，并通過對(duì)深圳市G區(qū)基層社會(huì)治理的實(shí)地調(diào)研和訪談，揭示了“吹哨報(bào)到”模式的發(fā)生邏輯，即將基層治理壓力逆向傳導(dǎo)給上級(jí)，進(jìn)而倒逼上級(jí)下放權(quán)力，最終達(dá)成權(quán)力與責(zé)任的有效匹配。

二、權(quán)責(zé)匹配分析框架

權(quán)力和責(zé)任是科層組織部門與崗位設(shè)計(jì)的基本要素。如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任對(duì)等是科層組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心所在。換言之，權(quán)、責(zé)、利三位一體在實(shí)際運(yùn)行中的分離是導(dǎo)致責(zé)任目標(biāo)制度失敗的根源。[6]在外部約束不足的情況下，如果權(quán)力大于責(zé)任將導(dǎo)致權(quán)力濫用，甚至以權(quán)謀私、貪污腐敗;反之則會(huì)誘發(fā)行動(dòng)者的避責(zé)行為。避責(zé)行為的滋生和蔓延必然導(dǎo)致一線基層治理主體的退縮，進(jìn)而消極地回應(yīng)外部需求。[7]既有的研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配一方面可以通過自上而下地授權(quán)來實(shí)現(xiàn)，另一方面也可以通過自下而上的倒逼機(jī)制來影響上級(jí)部門的行為。[8]這兩種途徑都發(fā)生于政府組織內(nèi)部，且多通過上下級(jí)間的權(quán)力重組、同級(jí)部門間的責(zé)任分擔(dān)來實(shí)現(xiàn)。[9]政府間上下級(jí)間的權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了下級(jí)實(shí)際上并不能擁有太多的討價(jià)還價(jià)的空間。本文所討論的“吹哨報(bào)到”模式雖然也是一種倒逼機(jī)制的權(quán)責(zé)匹配，但卻突破了組織的邊界，即一線基層治理主體借助了外部力量來增強(qiáng)其向上要權(quán)的籌碼。

“吹哨報(bào)到”模式在本質(zhì)上反映的是治理體系中的權(quán)責(zé)匹配問題。上級(jí)部門賦予一線基層治理主體“吹哨”權(quán)與一線基層治理主體自下而上地要求上級(jí)部門履行“報(bào)到”責(zé)任，實(shí)際上重構(gòu)了組織內(nèi)部上下級(jí)間的權(quán)力與責(zé)任。然而，在壓力型體制與屬地管理的約束下，一線基層治理主體實(shí)際上處于無限責(zé)任且不可退出的狀態(tài)。因此，實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力的匹配成為一線基層治理主體的理性選擇。在責(zé)任大于權(quán)力的情況下，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等的選擇通常有兩種。一是責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。由其他主體代替自己承擔(dān)剩余責(zé)任。二是擴(kuò)大自身權(quán)力。在當(dāng)下中國的治理體系結(jié)構(gòu)中，一線基層治理主體處于黨政科層制鏈條的末端，其所擁有的權(quán)力最小。因此，擴(kuò)大權(quán)力只能來自上級(jí)的授權(quán)，而其擔(dān)負(fù)的責(zé)任則是法定的屬地責(zé)任，避責(zé)的唯一途徑是將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)。事實(shí)上，向上轉(zhuǎn)移責(zé)任幾乎沒有可能。因此，向上擴(kuò)權(quán)，努力達(dá)成權(quán)責(zé)對(duì)等構(gòu)成了一線基層治理主體行動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。從這個(gè)角度來看，“吹哨報(bào)到”模式的發(fā)生實(shí)際上是一個(gè)一線基層治理主體如何通過放大信號(hào)向上傳導(dǎo)治理壓力，以獲得權(quán)責(zé)對(duì)等的過程。

條塊關(guān)系是中國政府體制中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。[10]在一個(gè)科層組織結(jié)構(gòu)中，“條”主要是一級(jí)政府的直屬專業(yè)職能部門，而“塊”則是按照屬地管理的，具有包干性質(zhì)的一級(jí)政府。在中國獨(dú)特的縱向政府間關(guān)系中，上級(jí)政府的“條”對(duì)下級(jí)政府對(duì)應(yīng)的“塊”擁有指導(dǎo)權(quán)（官方文字表述雖為指導(dǎo)權(quán)，但實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)）。但在屬地管理的情況下，下級(jí)政府在某些領(lǐng)域或問題上并沒有相應(yīng)的處置權(quán)，但卻要承擔(dān)屬地管理的全部責(zé)任。由此導(dǎo)致了屬地管理約束下的下級(jí)政府權(quán)小責(zé)大的局面。而上級(jí)政府及其職能部門則剛好相反。簡言之，“條”的權(quán)力大于“塊”的權(quán)力，而“塊”的責(zé)任是無限責(zé)任。條塊關(guān)系失衡導(dǎo)致的條塊矛盾是基層治理困境的重要原因。

“吹哨報(bào)到”模式重構(gòu)了傳統(tǒng)科層組織結(jié)構(gòu)，按照自下而上的邏輯，以“塊塊”“吹哨”驅(qū)動(dòng)“條條”“報(bào)到”，實(shí)現(xiàn)了屬地管理權(quán)力與責(zé)任的有效匹配，進(jìn)而推動(dòng)職能部門資源整合和力量下沉。這一權(quán)責(zé)關(guān)系的重構(gòu)實(shí)際上是上下級(jí)治理主體間討價(jià)還價(jià)的博弈過程。上下級(jí)治理主體間的討價(jià)還價(jià)談判是政府運(yùn)作過程的重要組成部分，其談判方式主要有“正式談判”“非正式談判”和“準(zhǔn)退出”。[11]但對(duì)一線基層治理主體而言，實(shí)際上是處于壓力型體制下不可退出的無限責(zé)任“硬”約束狀態(tài)。[12]因此，對(duì)于一線基層治理主體而言，主動(dòng)“突圍”，以求權(quán)責(zé)對(duì)等就構(gòu)成了其行動(dòng)的理性選擇，而G區(qū)的“吹哨報(bào)到”則生動(dòng)地呈現(xiàn)了這一自下而上的邏輯。本文分析框架如圖1所示。

三、G區(qū)“吹哨報(bào)到”模式的行動(dòng)邏輯

（一）案例描述

G區(qū)位于廣東省深圳市西北部，占地面積150平方公里，戶籍人口10萬，實(shí)際管理人口150萬，覆蓋56個(gè)民族。近年來，隨著G區(qū)進(jìn)入大開發(fā)大建設(shè)時(shí)期，各種社會(huì)矛盾頻發(fā)高發(fā)。在過去的10年里，5人以上集體上訪近2 000多宗，圍堵政府機(jī)關(guān)、拉橫幅、穿狀衣、舉牌子、堵路等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。隨著科學(xué)城建設(shè)的推進(jìn)，歷史問題的遺留，加上土地整備的推進(jìn)，使得基層社會(huì)矛盾更加突出。2018年全區(qū)信訪量月8 000多宗，同比上升120%，群眾來訪量超過4 000多宗，同比增加40%。因此，急需破除傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的多級(jí)管理與條塊分割的弊端，創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制。

2019年，G區(qū)在區(qū)級(jí)、街道、社區(qū)和企業(yè)園區(qū)、住宅小區(qū)、建筑工地、醫(yī)院等人流密集場所，搭建了200多個(gè)群眾訴求服務(wù)大廳及全區(qū)群眾訴求服務(wù)智慧指揮平臺(tái)，致力于打造“500米群眾訴求服務(wù)圈”“500米公共法律服務(wù)圈”和“500米社會(huì)心理服務(wù)圈”，為轄區(qū)市民提供矛盾調(diào)解、法律服務(wù)、投訴建議、心理服務(wù)、幫扶救助等服務(wù)，以期一站式解決群眾訴求，一攬子提供群眾服務(wù)。群眾訴求服務(wù)大廳根據(jù)上報(bào)的各類訴求，經(jīng)系統(tǒng)研判分為兩類：一類為社區(qū)層面處置的群眾訴求，一類為超出社區(qū)層面權(quán)限的群眾訴求。后者即為社區(qū)剩余公共事務(wù)，并由社區(qū)黨委啟動(dòng)“吹哨報(bào)到”模式，發(fā)令G區(qū)政府職能部門響應(yīng)處置。具體而言，G區(qū)區(qū)委書記授權(quán)社區(qū)黨委書記吹哨（協(xié)調(diào)權(quán)、督辦權(quán)、績效考核權(quán)），社區(qū)黨委則把不同類別、不同等級(jí)的事項(xiàng)進(jìn)行分類并“吹哨”區(qū)相關(guān)職能部門，明確各類事項(xiàng)區(qū)職能部門報(bào)到的時(shí)限、到場領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別和人數(shù)，對(duì)不按要求落實(shí)的，進(jìn)行通報(bào)并在績效考核中相應(yīng)扣分，從而確保職能部門真正以群眾訴求為令、聞令而動(dòng)，將群眾訴求大部分化解在基層社區(qū)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年，G區(qū)累計(jì)“吹哨”216次，調(diào)度1 600余名行政力量下沉，職能部門報(bào)道率98%，全區(qū)98%的群眾訴求都能夠當(dāng)天在社區(qū)得到有效解決。“通過體制機(jī)制的改革創(chuàng)新把基層治理做扎實(shí)了，把管理服務(wù)做精細(xì)了，把國家治理的‘神經(jīng)末梢打通了，很多矛盾和困難就能迎刃而解，我們推進(jìn)工作時(shí)也容易取得事半功倍的效果”1。實(shí)踐表明，G區(qū)“吹哨報(bào)到”模式在很大程度上解決了基層社會(huì)治理體系中一直以來權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清的問題。那么，這一權(quán)責(zé)對(duì)等匹配的關(guān)系是如何實(shí)現(xiàn)的呢？

（二）治理壓力逆?zhèn)鲗?dǎo)與權(quán)責(zé)重構(gòu)

如前所述，在治理體系中，一線基層治理主體處于治理體系的末端，其所擁有的權(quán)力最小，但卻面臨著屬地管理的無限責(zé)任。更為重要的是，在“向上負(fù)責(zé)”的壓力型體制下，還面臨著基層社會(huì)治理負(fù)荷的增長。可見，一線基層治理主體實(shí)際上處于進(jìn)退維谷的雙重壓力之中。一方面，在壓力型體制中，上級(jí)往往為下級(jí)規(guī)定了各種任務(wù)和指標(biāo)，并用一票否決的方式對(duì)下級(jí)施加壓力。另一方面，一線基層治理主體直面需求日益增長的服務(wù)對(duì)象，并承擔(dān)著屬地管理的無限責(zé)任。在這種雙重?cái)D壓之下，一線基層治理主體并非被動(dòng)地接受來自上級(jí)的行政命令，而是試圖采取相應(yīng)的策略來增強(qiáng)自身的議價(jià)能力以規(guī)避責(zé)任。G區(qū)一線基層治理主體自下而上地借助外部力量，將基層社會(huì)的治理壓力直接傳導(dǎo)給上級(jí)，倒逼同樣處于屬地管理無限責(zé)任的上級(jí)采取措施回應(yīng)一線基層治理主體的需求，即“吹哨報(bào)到”模式自下而上的發(fā)生邏輯。

打造世界一流科學(xué)城是G區(qū)當(dāng)前最為重大的任務(wù)。因此，當(dāng)前G區(qū)全區(qū)的資源和力量都集中在土地整備上，為建設(shè)國家戰(zhàn)略下的科學(xué)城做準(zhǔn)備?！吧鐣?huì)治理全部壓在社區(qū)，不管什么矛盾，都必須要在社區(qū)解決，不能影響中心工作”2。在編制硬約束的壓力下，可能的選擇是如何整合既有資源。因此，G區(qū)各級(jí)群眾訴求服務(wù)大廳都不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，其工作人員都是從民政、公安、司法等其他部門臨時(shí)抽調(diào)的。此外，還有相當(dāng)部分聘用人員。更重要的是，信息高度透明的城市社會(huì)大大壓縮了一線基層治理主體“上有政策、下有對(duì)策”的策略性變通空間?；鶎由鐣?huì)治理行政包干的壓力與基層社會(huì)矛盾的日益增長迫使一線基層治理主體不得不想辦法借助其他的方式來緩解權(quán)責(zé)不對(duì)等的雙重壓力。

對(duì)一線基層治理主體而言，在權(quán)力不足的情況下，最為重要的是如何將基層治理的壓力傳導(dǎo)給上級(jí)。在單一制的官僚體系中，競爭領(lǐng)導(dǎo)注意力并引起領(lǐng)導(dǎo)的高度重視是下級(jí)獲取資源的常用方式，[13]“吹哨報(bào)到”模式也不例外。那么，采取什么方式向上級(jí)傳遞治理壓力的信號(hào)，并吸引上級(jí)的注意力而獲得更多的權(quán)力或資源無疑是最具策略性的。G區(qū)的“吹哨報(bào)到”主要通過壓力反彈、壓力傳導(dǎo)，壓力感知和壓力反饋四個(gè)環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)一線基層治理主體權(quán)責(zé)平衡。

1.壓力反彈。G區(qū)所有的社會(huì)公共事務(wù)都被要求在社區(qū)內(nèi)就地化解。社區(qū)治理的核心力量是社區(qū)黨委。社區(qū)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會(huì)負(fù)有社區(qū)治理的無限責(zé)任。然而，社區(qū)黨委僅僅是街道黨工委的派駐機(jī)構(gòu)，其所擁有的權(quán)力和能力都非常有限，對(duì)于社區(qū)剩余公共事務(wù)更是無能為力。部分社區(qū)黨委書記甚至還存在權(quán)威不夠，統(tǒng)籌能力不強(qiáng)等問題。[14]“我們既要抓安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境整治，還要完成上級(jí)交辦的各種任務(wù)，現(xiàn)在還要加強(qiáng)黨建，我們就這點(diǎn)人手，每天都疲于應(yīng)對(duì)，（社區(qū)黨委）書記都是24小時(shí)待命，大家都非常辛苦，關(guān)鍵是很多事情超出了我們的范圍。”1向上負(fù)責(zé)與治理負(fù)荷的雙重壓力在一線基層治理主體的身上迅速遭遇了反彈，并尋找可能的解決途徑，而最有效的方式則是盡可能從中抽身，將社區(qū)治理壓力直接反彈到區(qū)委區(qū)政府身上，甚至將治理壓力進(jìn)行放大，一改“不出事”邏輯，[15]不再隱瞞潛在的隱患，而是通過各種方式向上匯報(bào)。“該我們干的我們干，二話沒說，但是超出了我們的權(quán)限和能力，我們干不了，也不能背這個(gè)鍋，就要想辦法推出去?！?

2.壓力傳導(dǎo)。在基層社會(huì)治理資源不足的情況下，自主性擴(kuò)張構(gòu)成了基層治理主體的理性選擇。[16]首先是吸納轄區(qū)網(wǎng)格員、樓棟長、社區(qū)綜治員、小區(qū)物管員、社區(qū)“五老”人員、義工、勞動(dòng)信息員、“兩委員一代表”等各類社會(huì)力量擔(dān)任平安員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，G區(qū)平安員隊(duì)伍人數(shù)高達(dá)3.5萬人，平均每40個(gè)人中就有一名平安員。其次，廣泛發(fā)動(dòng)在職黨員、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、兩新企業(yè)、群團(tuán)組織等社會(huì)力量兼職參與，從而建構(gòu)了人人參與、全民響應(yīng)的基層社會(huì)治理格局。此外，市民足不出戶即可通過微信公眾號(hào)、小程序、i深圳App等隨時(shí)隨地將各種群眾訴求、矛盾糾紛等信息及時(shí)傳輸?shù)饺罕娫V求服務(wù)大廳平臺(tái)上。通過吸納社會(huì)力量，極大地?cái)U(kuò)大了信息收集能力，實(shí)現(xiàn)了基層治理資源的自主性擴(kuò)張。G區(qū)群眾訴求服務(wù)平臺(tái)是一個(gè)集政治安全、維穩(wěn)、綜治、網(wǎng)格等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的社會(huì)治理智能數(shù)據(jù)庫，并實(shí)時(shí)聯(lián)通公安、民政、衛(wèi)健、社保等66個(gè)職能部門。這些信息都直接聯(lián)通到了區(qū)委書記。簡言之，社會(huì)力量擴(kuò)大了信息收集的渠道，智慧平臺(tái)改變了信息傳遞方式，從而增強(qiáng)了壓力傳導(dǎo)的有效性。

3.壓力感知。能夠競爭到領(lǐng)導(dǎo)注意力，并引起其高度重視的前提是領(lǐng)導(dǎo)能夠感知到壓力的存在。一線基層治理主體在這方面的策略主要是推送與中心工作高度相關(guān)的信息，并設(shè)置反復(fù)提醒功能。G區(qū)最為重要的工作是為推進(jìn)科學(xué)城建設(shè)整備土地。土地整備不僅是上級(jí)黨委決策議程中的重要大事和S市政府重點(diǎn)督查督辦的事項(xiàng)，更是G區(qū)區(qū)委常委會(huì)日常關(guān)注的重要內(nèi)容。[17]土地整備涉及到被搬遷人的核心利益，因而成為矛盾焦點(diǎn)。此外，安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等也是G區(qū)的重點(diǎn)工作。為了引起領(lǐng)導(dǎo)重視，在智慧城市平臺(tái)的事件分類設(shè)置上，將與土地整備等中心工作相關(guān)的信息設(shè)置為自動(dòng)推送至區(qū)委書記和分管領(lǐng)導(dǎo)終端，并同時(shí)設(shè)置逾期未閱、未辦提醒功能，以便促使上級(jí)能夠及時(shí)感知壓力并給予回應(yīng)?！耙岊I(lǐng)導(dǎo)重視，要么讓他高興，要么讓他煩。對(duì)我們來講，讓領(lǐng)導(dǎo)煩可能是比較好的方式，而且還都是與中心工作相關(guān)的信息，不處理不行。再說，出了事，領(lǐng)導(dǎo)也跑不了，大家都是一條繩上的螞蚱”3。

4.壓力反饋。為維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)局面，集中力量確保土地整備與科學(xué)城建設(shè)的順利推進(jìn)，G區(qū)區(qū)委不得不授予社區(qū)黨委“吹哨權(quán)”，將超出社區(qū)權(quán)力范圍內(nèi)的矛盾糾紛交由區(qū)政府職能部門執(zhí)行，而社區(qū)黨委則主要負(fù)責(zé)處理自己權(quán)力范圍之內(nèi)的事，由此厘清上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。對(duì)于超出社區(qū)黨委權(quán)限的公共事務(wù)，則由社區(qū)黨委組織研判，決定是否“吹哨”。區(qū)政府職能部門接到“哨聲”后，必須立即組織相關(guān)力量進(jìn)行處置，并將處置情況向社區(qū)黨委反饋。此外，區(qū)委書記還授權(quán)社區(qū)黨委對(duì)區(qū)政府職能部門“報(bào)到”處置的考核權(quán)，并將此納入?yún)^(qū)政府職能部門的年度考核范疇，進(jìn)而促成了“吹哨報(bào)到”模式運(yùn)行機(jī)制的發(fā)生，由一線基層治理主體自下而上發(fā)起的權(quán)責(zé)匹配目標(biāo)基本達(dá)成。

綜上所述，在基層社會(huì)治理壓力劇增，無限屬地責(zé)任和基層治理能力有限的多重約束下，一線基層治理主體通過吸納社會(huì)力量，并借助大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)的便利，將基層社會(huì)治理的壓力直接傳導(dǎo)給區(qū)委書記。對(duì)區(qū)委區(qū)政府而言，同樣基于屬地責(zé)任的考量，將處置社區(qū)剩余公共事務(wù)的召集權(quán)授予社區(qū)黨委書記，由社區(qū)黨委書記通過“吹哨”的方式，向上級(jí)政府職能部門發(fā)令，進(jìn)而將條塊資源加以整合，并推動(dòng)治理資源下沉。從根本上講，“吹哨報(bào)到”模式是一線基層治理主體在屬地責(zé)任與權(quán)責(zé)倒置的困境中做出的理性選擇，通過擴(kuò)大社會(huì)參與的方式，改變了傳統(tǒng)科層制層層上報(bào)，逐級(jí)傳遞的信息機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)間權(quán)責(zé)關(guān)系的匹配與清晰化，使得上下級(jí)能夠各司其職，進(jìn)而改善了基層社會(huì)治理質(zhì)量?！吧鐓^(qū)黨委在其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，積極建章立制，針對(duì)外來人口基數(shù)大、流動(dòng)性很強(qiáng)，導(dǎo)致流動(dòng)人口聚集區(qū)矛盾糾紛長期高企的問題，通過落實(shí)樓棟長制度、出租屋分級(jí)分類管理和成立業(yè)主委員會(huì)、樓棟長協(xié)會(huì)、物業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì)等，賦予物業(yè)企業(yè)、房東業(yè)主對(duì)租戶的職責(zé)義務(wù)，并履行安全管理等相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，使流動(dòng)人口納入有序管理渠道”1。另一方面，長期由上級(jí)政府職能部門負(fù)責(zé)的社區(qū)剩余公共事務(wù)也通過“吹哨報(bào)到”模式得到了妥善處理。給社區(qū)賦權(quán)后，社區(qū)能夠真正有效整合行政、司法、社會(huì)等多種資源，處理問題路線由原來的社區(qū)—街道—區(qū)職能部門的三角關(guān)系，變?yōu)榱松鐓^(qū)—區(qū)職能部門的直線關(guān)系，從而提高了解決問題的效率?！霸?個(gè)社區(qū)各組建一支綜合治理中隊(duì)，整合政法、執(zhí)法、安監(jiān)、消安、網(wǎng)格、市政等部門力量，把更多資源、服務(wù)、管理下沉到社區(qū)，由街道財(cái)政劃撥專門經(jīng)費(fèi)，確保各社區(qū)中隊(duì)工作順利運(yùn)轉(zhuǎn)。由街道組織人事辦會(huì)同社區(qū)綜合治理辦公室組織召開條塊聯(lián)席會(huì)議，通過會(huì)議協(xié)商協(xié)調(diào)矛盾、完善機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了多部門聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，有效解決了基層人少事多、執(zhí)法人員各自為戰(zhàn)、條塊聯(lián)動(dòng)不密切的問題。”2

四、結(jié)論與討論

作為一種城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新現(xiàn)象，“吹哨報(bào)到”模式在本質(zhì)上是一線基層治理主體在壓力型體制與治理負(fù)荷增長的雙重困境下主動(dòng)向上要權(quán)，以求權(quán)責(zé)對(duì)等結(jié)果。既有的文獻(xiàn)側(cè)重于探討“吹哨報(bào)到”的運(yùn)作機(jī)制與治理效果，而忽略了該模式的發(fā)生邏輯。本文基于G區(qū)案例分析，發(fā)現(xiàn)在“吹哨報(bào)到”模式中，權(quán)小責(zé)大的一線主體通過外部力量將治理壓力直接傳導(dǎo)給上級(jí)，倒逼社會(huì)治理機(jī)制變革，進(jìn)而厘清上下級(jí)間的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)關(guān)系，以塊塊“吹哨”驅(qū)動(dòng)“條條”報(bào)到，推動(dòng)資源整合與資源下沉，從而有效地緩解了壓力型體制下治理負(fù)荷和治理資源之間的張力。因此，借助組織外部的技術(shù)力量和社會(huì)力量是一線基層治理主體尋求權(quán)責(zé)匹配的有效路徑，有助于更好地改善城市基層社會(huì)治理績效。

城市基層社會(huì)治理中的“吹哨報(bào)到”模式之所以能夠生成，關(guān)鍵在于基層一線治理主體引入并整合了社會(huì)力量與技術(shù)力量。其中社會(huì)力量既包括各種社會(huì)群團(tuán)組織，也包括普通群眾。事實(shí)上，這種路徑在某種程度上呈現(xiàn)出群眾路線的特征。中國共產(chǎn)黨在長期斗爭中形成的一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，對(duì)中國的國家建構(gòu)具有特殊的意義。[18]在既往的研究中，群眾路線更多是與運(yùn)動(dòng)式治理聯(lián)系在一起的政治術(shù)語。由于在中央集權(quán)與地方治理之間存在著深刻矛盾，運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)官僚制度失敗的糾偏發(fā)揮著重要作用。[19]在中國歷史上，常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理周期性地交替，構(gòu)成了中國獨(dú)特的國家治理邏輯，而群眾路線又是運(yùn)動(dòng)式治理的重要參與力量。

與傳統(tǒng)的群眾路線不同，“吹哨報(bào)到”模式中的群眾參與是一線基層治理主體為尋求權(quán)責(zé)對(duì)等而借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)強(qiáng)化群眾的參與性，其主要目的是擴(kuò)大信號(hào)傳導(dǎo)效果，為一線基層治理主體向上要權(quán)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)對(duì)等，以有效規(guī)避條塊之間的困境。其次，在“吹哨報(bào)到”模式中，廣泛的社會(huì)參與不是在中央動(dòng)員下糾偏科層組織的行為，而是把社會(huì)參與與科層組織相融合，不斷優(yōu)化科層結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作流程，以改善基層治理的治理方式。上級(jí)授權(quán)下級(jí)“吹哨發(fā)令”職能部門的運(yùn)作機(jī)制改變了科層組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得科層組織更具彈性和回應(yīng)性。第三，“吹哨報(bào)到”模式中的社會(huì)參與更多地是將社會(huì)力量納入常規(guī)治理，一改運(yùn)動(dòng)式治理中的群眾動(dòng)員治理方式。它更多地是將科層制中的結(jié)構(gòu)要素加以臨時(shí)組合，而非以往的專項(xiàng)治理和小組治理。最后，“吹哨報(bào)到”模式中的社會(huì)參與重新建構(gòu)了當(dāng)下中國國家治理中的黨政關(guān)系。在“吹哨報(bào)到”模式中，黨組織處于核心地位，政府及其職能部門則處于支配地位。上級(jí)黨組織授權(quán)下級(jí)黨組織“吹哨發(fā)令”政府部門，這種新的黨政關(guān)系既有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于政府效率的提高。

現(xiàn)代信息技術(shù)不僅改變了科層制的信息傳導(dǎo)機(jī)制，而且為“吹哨報(bào)到”模式建構(gòu)了新的治理界面，[20]進(jìn)一步擴(kuò)大了社會(huì)參與。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，特別是大數(shù)據(jù)在公共部門的應(yīng)用，廣泛的社會(huì)參與不再是運(yùn)動(dòng)式治理的唯一方式，而是作為常規(guī)治理的力量被賦予了新的內(nèi)涵。在中國官僚制獨(dú)特的條塊結(jié)構(gòu)中，“條條”支配“塊塊”的現(xiàn)象比較普遍，加上屬地管理的無限責(zé)任，處于末端的基層治理主體面臨著不可退出的治理壓力。由于自身議價(jià)能力較弱不得不尋求額外的力量來增加與上級(jí)要權(quán)的砝碼。而其服務(wù)對(duì)象，即社會(huì)力量則成為其為最佳的選擇。由社會(huì)力量通過數(shù)據(jù)平臺(tái)向上傳導(dǎo)治理壓力，使得上級(jí)不得不改變傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)，通過流程再造，賦予一線基層治理主體召集上級(jí)政府職能部門的權(quán)力，將剩余公共事務(wù)交由“條條”處理。由此清晰地厘清了上下級(jí)間的責(zé)權(quán)關(guān)系，進(jìn)而緩解了了基層社會(huì)治理的壓力。

綜上所述，“吹哨報(bào)到”模式以“社會(huì)力量+技術(shù)平臺(tái)”的自下而上邏輯推動(dòng)了科層組織的流程再造，并極大地改善了基層社會(huì)治理，對(duì)于不斷完善基層社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要意義。“吹哨報(bào)到”模式在機(jī)構(gòu)設(shè)置總體不變的情況下，有效地規(guī)避了各種專項(xiàng)治理小組、臨時(shí)協(xié)調(diào)小組的弊端，通過權(quán)責(zé)匹配，突破了傳統(tǒng)科層制條塊分割壁壘，建構(gòu)了以界面為治理單位的條塊虛實(shí)結(jié)合的治理機(jī)制，不僅將科層治理與網(wǎng)絡(luò)治理緊密結(jié)合，破解了碎片化治理的困境，而且實(shí)現(xiàn)了治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性與靈活性的動(dòng)態(tài)平衡，從而有效地回應(yīng)了復(fù)雜社會(huì)的治理需求。而這一切都源于基層治理主體通過治理壓力逆向傳導(dǎo)的行動(dòng)，建構(gòu)并誘發(fā)了“吹哨報(bào)到”模式的形成。從這個(gè)意義上講，實(shí)踐層面要更加重視基層治理主體的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，為基層治理創(chuàng)新營造良好的氛圍，引導(dǎo)、鼓勵(lì)一線治理主體不斷創(chuàng)新社會(huì)治理模式，推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化。

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