陳 揚(yáng),陳立萍

（蘭州大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，甘肅 蘭州 730000）

1 概述

我國(guó)歷史文化名城保護(hù)制度自1982 年創(chuàng)立以來(lái)，經(jīng)過(guò)30 多年的發(fā)展完善，有效促進(jìn)了我國(guó)快速城鎮(zhèn)化時(shí)期歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)[1]。然而，歷史文化名城作為一個(gè)整體，與其他不可移動(dòng)物質(zhì)文物遺產(chǎn)的最大區(qū)別就在于其動(dòng)態(tài)性[2]。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次就文物保護(hù)工作作出重要指示批示，十九大報(bào)告也明確指出要堅(jiān)定文化自信，推動(dòng)文化繁榮。所以，保護(hù)利用好歷史文化名城是反映城市發(fā)展脈絡(luò)、強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展的重要保障，對(duì)于增強(qiáng)國(guó)家文化軟實(shí)力意義重大。改革開(kāi)放以來(lái)名城保護(hù)事業(yè)有了很大發(fā)展，但是在目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)“新常態(tài)”背景下，名城保護(hù)的總體形勢(shì)依然嚴(yán)峻[3]。

本文分析了甘肅省國(guó)家歷史文化名城的主要問(wèn)題，并深度討論了歷史文化名城保護(hù)和發(fā)展的相關(guān)建議。

2 甘肅省國(guó)家級(jí)歷史文化名城概況

甘肅省是取甘州（今張掖）、肅州（今酒泉）二地的首字而成，地處黃河上游，是古絲綢之路的鎖匙之地和黃金路段，歷史悠久，文化薈萃。全省第三次文物普查共登記各類不可移動(dòng)文物16895 處，截至2019 年底，有全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位152 處，省級(jí)文物保護(hù)單位532 處。全省收藏國(guó)有可移動(dòng)館藏文物近42.34 萬(wàn)件（套），其中珍貴文物11.74 萬(wàn)件（套）。

甘肅省的國(guó)家級(jí)歷史文化名城分別為武威市、張掖市、敦煌市和天水市。其中，武威市古稱涼州，是1986 年國(guó)務(wù)院公布的第二批國(guó)家歷史文化名城，是中國(guó)旅游標(biāo)志銅奔馬的出土地，中國(guó)優(yōu)秀旅游城市和中國(guó)葡萄酒城。張掖市古稱甘州，同為第二批全國(guó)歷史文化名城。全市現(xiàn)有全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位13 處，省級(jí)文物保護(hù)單位43 處，縣級(jí)文物保護(hù)單位574 處，張掖大佛寺被列入“絲綢之路：長(zhǎng)安—天山廊道的路網(wǎng)”世界文化遺產(chǎn)備選名單。全市有各類博物館、紀(jì)念館10 家，國(guó)有館藏文物總量4.3 萬(wàn)余件，其中三級(jí)以上珍貴文物3000 余件。敦煌市同為第二批全國(guó)歷史文化名城。其歷史底蘊(yùn)深厚悠遠(yuǎn)，文化遺產(chǎn)豐富多樣，敦煌莫高窟藏經(jīng)洞于1900 年發(fā)現(xiàn)，被譽(yù)為20 世紀(jì)最有價(jià)值的文化發(fā)現(xiàn)。天水市又稱秦州位于甘肅省東南部，是第三批國(guó)家歷史文化名城，全市現(xiàn)有世界文化遺產(chǎn)1 處，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位21 處，省級(jí)文物保護(hù)單位50處，市（縣）級(jí)文物保護(hù)單位399 處；不可移動(dòng)文物點(diǎn)1332 處。

3 歷史文化名城保護(hù)的重要意義

3.1 歷史文化保護(hù)是彰顯文化自信的重要抓手

源浚者流長(zhǎng)，根深者葉茂。文物是不可再生的文化資源，是中華民族永續(xù)發(fā)展的歷史見(jiàn)證。保護(hù)和繼承好文化遺產(chǎn)，是歷史和民族賦予當(dāng)代的神圣使命。深入貫徹和學(xué)習(xí)習(xí)總書(shū)記關(guān)于文物保護(hù)的相關(guān)精神，進(jìn)一步加強(qiáng)文物保護(hù)，傳承文化遺產(chǎn)，進(jìn)一步夯實(shí)民族根基、增強(qiáng)文化自信，用歷史文化的力量推動(dòng)城市發(fā)展進(jìn)步，譜寫(xiě)偉大復(fù)興的新篇章。

3.2 文物是歷史文化的重要載體，是科技創(chuàng)新的源泉

歷史文化對(duì)于當(dāng)代的重要體現(xiàn)就是文物，與此同時(shí)，歷史文物也是科技創(chuàng)新與文化創(chuàng)意的主要源泉?？苿?chuàng)文化的發(fā)展依托歷史文化的啟迪。大量歷史科技和文化歷史在當(dāng)代仍然被不斷的借鑒與傳承，為當(dāng)代科技、文化、藝術(shù)的持續(xù)進(jìn)步打下基礎(chǔ)。

3.3 文化遺產(chǎn)是城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容

保護(hù)和弘揚(yáng)歷史文化遺產(chǎn)是每個(gè)公民應(yīng)盡的責(zé)任，也是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。歷史文化遺產(chǎn)不僅屬于當(dāng)代，也屬于子孫后代。城市的歷史遺跡、文化古跡和人文底蘊(yùn)共同延續(xù)了城市文脈，積累了城市底蘊(yùn)。在存量規(guī)劃背景下，舊城改造的同時(shí)要注重保護(hù)歷史遺跡，使歷史文化與現(xiàn)代生活成為有機(jī)融合體。

4 甘肅省國(guó)家級(jí)歷史文化名城保護(hù)現(xiàn)狀主要問(wèn)題

4.1 對(duì)歷史文化名城重要性的認(rèn)識(shí)、城市的文化定位與品牌宣傳不足

甘肅雖是文化大省，但對(duì)于歷史文化保護(hù)工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，這是甘肅省文保工作目前較為突出的問(wèn)題。省內(nèi)歷史文化名城現(xiàn)狀以就保護(hù)論保護(hù)為主，缺乏統(tǒng)籌考慮，對(duì)工作的復(fù)雜性缺乏必要的準(zhǔn)備與認(rèn)識(shí)，從而造成保護(hù)工作在部門協(xié)調(diào)、后勤投入等方面出現(xiàn)不足。省內(nèi)各歷史文化名城均缺乏針對(duì)性，尚未圍繞自身定位開(kāi)展相關(guān)文化宣傳和打造文創(chuàng)產(chǎn)品，文化品牌的宣傳稍顯不足。比如，武威市代表性的涼州文化、張掖市代表性的絲路文化、敦煌市代表性的敦煌文化以及天水市代表性的始祖文化均可以通過(guò)歷史文化元素從細(xì)微處體現(xiàn)城市定位與文化品牌。

4.2 名城規(guī)劃編制審批情況稍顯滯后

各歷史文化名城雖然不同程度的編制了《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，但張掖市名城保護(hù)規(guī)劃處于到期正在編制的情況，敦煌市名城保護(hù)規(guī)劃處于編而未批的情況，均需要進(jìn)一步推進(jìn)改善。

4.3 法律法規(guī)以及相關(guān)條例仍需進(jìn)一步健全完善

各名城已出臺(tái)了一些管理?xiàng)l例來(lái)加強(qiáng)歷史文化名城管理工作，但是并沒(méi)有統(tǒng)一的相關(guān)法律法規(guī)以及條例體系。例如：武威市編制了武威歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例，而其他三市并沒(méi)有出臺(tái)各名城保護(hù)條例。敦煌市針對(duì)敦煌文物出臺(tái)了文物事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但其他三市沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)規(guī)劃。因此，在名城保護(hù)管理工作的推進(jìn)中，各名城應(yīng)當(dāng)積極依據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的保護(hù)條例規(guī)章。

4.4 歷史文化保護(hù)投入資金相對(duì)少，歷史文化保護(hù)工作仍需推進(jìn)

需要在完善歷史文化名城保護(hù)投入機(jī)制，保障公共財(cái)政投入的同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與。近年來(lái)，雖然各歷史文化名城投入了一定的歷史文化保護(hù)工作資金，但總體而言仍存在一定的資金缺口，因此，一些縣級(jí)及未核定文物因資金受限受保護(hù)程度不夠，損毀或消失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4.5 歷史建筑、文物保護(hù)單位活化利用有待進(jìn)一步提升

甘肅省在對(duì)文物保護(hù)單位與歷史建筑的活化利用中，歷史資源挖掘形式單一，缺乏創(chuàng)新，在歷史建設(shè)及文保單位開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的人文關(guān)懷不足，例如開(kāi)發(fā)保護(hù)過(guò)程中對(duì)原居民往往采用搬遷的形式；部門歷史建筑的開(kāi)發(fā)利用也存在輕文化傳承重商業(yè)開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象，總體而言現(xiàn)狀活化利用普遍存在以個(gè)體建筑單體改善功能為主，缺乏與周邊環(huán)境的有機(jī)聯(lián)系，功能較為單一。

5 完善名城保護(hù)發(fā)展的相關(guān)建議

5.1 提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)政府管控

（1）摸清家底，完善建檔體系。按照市縣鎮(zhèn)村的四級(jí)管理體系，開(kāi)展名城名鎮(zhèn)資源的全面普查，全面掌握資源家底，為豐富和提升歷史文化資源保護(hù)夯實(shí)基礎(chǔ)。完善各名城文物保護(hù)單位、歷史建筑的建檔工作，構(gòu)建完善的建檔體系。

（2）強(qiáng)化責(zé)任，健全管理體系。成立歷史文化名城保護(hù)委員會(huì)，設(shè)立歷史文化名城保護(hù)辦公室，具體承擔(dān)名城保護(hù)、街區(qū)保護(hù)的工作協(xié)調(diào)職責(zé)。將歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)工作納入政績(jī)考核體系，健全名城監(jiān)督檢查制度，提高名城保護(hù)的質(zhì)量和水平。

加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加大城鄉(xiāng)規(guī)劃和文物保護(hù)執(zhí)法力度，對(duì)違反《文物保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》 有關(guān)規(guī)定的行為，對(duì)破壞歷史文化街區(qū)的違法違規(guī)行為，嚴(yán)肅依法查處，依法拆除嚴(yán)重影響街區(qū)保護(hù)和文物保護(hù)的違法建筑，依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（3）深挖名城價(jià)值，明確文化定位。明確各歷史文化名城的文化發(fā)展定位，圍繞定位開(kāi)展針對(duì)性的文化宣傳和文創(chuàng)產(chǎn)品策劃，突出地方特色與差異性[4]。加強(qiáng)甘肅省四座歷史文化名城之間的聯(lián)系，突出甘肅省在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上的重要地位[5]，明確四座歷史文化名城各具魅力的特色。

5.2 加強(qiáng)宣傳，建立專家制度

（1）增強(qiáng)宣傳力度，營(yíng)造歷史文化氛圍。加強(qiáng)對(duì)歷史文化名城的宣傳,提高歷史文化名城的知名度和影響力。建議成立由民間力量組成的“歷史文化名城保護(hù)與發(fā)展咨詢小組”，由天水、張掖、武威、敦煌本土熱愛(ài)當(dāng)?shù)匚幕?、熟知古城歷史、懂得傳統(tǒng)民居建造知識(shí)的民眾組成，隨時(shí)監(jiān)督古建筑的修護(hù)、重建與整治等工作，以保證歷史文化名城的古建筑在修繕與保護(hù)過(guò)程中保持原真性，達(dá)到修舊如故的目的。咨詢小組有權(quán)利指出當(dāng)?shù)貧v史文化名城在保護(hù)與發(fā)展過(guò)程中的各種問(wèn)題，并提出自己的意見(jiàn)，名城保護(hù)管理辦公室對(duì)此要予以調(diào)查和答復(fù)。

（2）建立名城專家咨詢制度，加強(qiáng)名城保護(hù)工作監(jiān)督。成立歷史文化名城保護(hù)咨詢專家組，為名城、歷史文化街區(qū)保護(hù)提供專業(yè)咨詢和技術(shù)指導(dǎo)；同時(shí)設(shè)立歷史文化名城保護(hù)辦公室，具體承擔(dān)名城保護(hù)、街區(qū)保護(hù)的工作協(xié)調(diào)職責(zé)。對(duì)名城保護(hù)范圍內(nèi)的建筑，應(yīng)當(dāng)組織專家編制群眾易懂的指導(dǎo)圖冊(cè)，以直觀的圖形結(jié)合簡(jiǎn)潔明確的重點(diǎn)要求，引導(dǎo)群眾對(duì)歷史文化名城的認(rèn)識(shí)理解。

針對(duì)歷史建筑中傳統(tǒng)民居建筑以土木結(jié)構(gòu)為主的特色，應(yīng)當(dāng)組織地方專家深入研究建筑材料及結(jié)構(gòu)特色，針對(duì)具體的房子提出一對(duì)一的修繕技術(shù)指導(dǎo)，并研究新的技術(shù)，既保證建筑風(fēng)貌的歷史特性，又能加強(qiáng)抵抗自然損壞的能力。

5.3 規(guī)劃引領(lǐng)，夯實(shí)工作基礎(chǔ)

（1）堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，建立完善的保護(hù)規(guī)劃體系。依托各名城編制國(guó)土空間規(guī)劃的契機(jī)，盡快啟動(dòng)規(guī)劃期至2035 年的歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。加快各名城歷史文化街區(qū)、文物保護(hù)單位和歷史建筑改造實(shí)施的修建性規(guī)劃編制與審批工作，按照規(guī)劃實(shí)施細(xì)則，對(duì)歷史文化街區(qū)、文物保護(hù)單位和歷史建筑加以整治。

（2）統(tǒng)一規(guī)劃先導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施。對(duì)于歷史文化街區(qū)的保護(hù)更新，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)規(guī)劃的相關(guān)要求，嚴(yán)控剛性指標(biāo)。近期以歷史文化街區(qū)的保護(hù)為主，遠(yuǎn)期開(kāi)展建設(shè)控制地帶和協(xié)調(diào)區(qū)的保護(hù)更新。

5.4 完善法規(guī)，堅(jiān)持依法行政

（1）嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，加強(qiáng)文物保護(hù)工作。嚴(yán)格執(zhí)行《文物保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市紫線管理辦法》《歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》 等法律法規(guī)，依法劃定并明確各文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，嚴(yán)禁在文物保護(hù)范圍進(jìn)行任何建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格控制文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶的各類建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制歷史文化街區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，堅(jiān)決杜絕私拆私建等違法違規(guī)行為發(fā)生。

（2）制定激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)修繕歷史建筑與傳統(tǒng)院落。根據(jù)不同歷史街區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)民居院落的具體情況，制定有關(guān)政策和多種實(shí)施模式，改革現(xiàn)有房屋管理的體制。針對(duì)歷史城區(qū)內(nèi)的歷史文化街區(qū)，鼓勵(lì)小規(guī)模、漸進(jìn)式的民居修建，設(shè)立專門的低利率貸款，給整治房屋的戶主，用于房屋的整治與維修。盡量考慮保留老住戶，對(duì)私房居民，鼓勵(lì)自己維修，政府進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)無(wú)力自修的居民，則考慮收購(gòu)或置換房產(chǎn)，使人口外遷。

5.5 資金支持，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與名城保護(hù)工作

（1）加大政府支持、引入市場(chǎng)手段，加強(qiáng)多元化的資金支持。將歷史文化名城的保護(hù)和管理工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并將歷史文化名城保護(hù)專項(xiàng)資金列入市縣一級(jí)財(cái)政預(yù)算，盡快開(kāi)展對(duì)破損嚴(yán)重、存在安全隱患的文物保護(hù)單位、歷史建筑進(jìn)行保護(hù)性修繕，保持傳統(tǒng)的歷史空間格局和風(fēng)貌環(huán)境。

積極探索多渠道融資，探索由地方政府、管理部門和社會(huì)資本三方共同出資的有效方式，解決名城名鎮(zhèn)保護(hù)利用的資金短缺問(wèn)題。例如，天水市為加大歷史文化保護(hù)力度，專門成立了天水名城保護(hù)投資發(fā)展有限公司，主要針對(duì)名城保護(hù)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)利用等來(lái)為文化保護(hù)工作注入活力。另外，通過(guò)向全社會(huì)發(fā)行信托與債券等融資手段，進(jìn)行大型文化遺產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，是國(guó)內(nèi)外普遍采取的一種方法[5]。

（2）建立多元化歷史文化名城保護(hù)投入機(jī)制。建立多元化的歷史文化名城保護(hù)投入機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人積極參與文化名城保護(hù)和建設(shè)。應(yīng)結(jié)合各名城的實(shí)際，在法律法規(guī)層面給予支撐，制定《歷史文化名城保護(hù)社會(huì)資金引入暫行管理辦法》等使進(jìn)入歷史文化名城保護(hù)的社會(huì)資金來(lái)源和使用規(guī)范化，有利于形成政府主導(dǎo)、多元投入共建共享的歷史文化名城保護(hù)平臺(tái)。

5.6 創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)歷史保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系

（1）加快歷史文化街區(qū)人居環(huán)境改善。積極穩(wěn)妥推進(jìn)歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)人居環(huán)境改善工作。啟動(dòng)歷史文化街區(qū)綜合環(huán)境提升工程，科學(xué)制定基礎(chǔ)設(shè)施完善和公共服務(wù)設(shè)施提升年度工作計(jì)劃，按照先地下、后地上的原則，根據(jù)輕重緩急合理確定項(xiàng)目安排，采用“繡花”工夫，完善改造細(xì)節(jié)，增強(qiáng)人民群眾的獲得感。

（2）立足實(shí)際,大力發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)。調(diào)整優(yōu)化文旅產(chǎn)業(yè)布局，最大限度地體現(xiàn)甘肅省內(nèi)國(guó)家級(jí)歷史文化名城的個(gè)性與光彩,提升旅游產(chǎn)業(yè)的成熟度。積極謀劃和實(shí)施文保單位、歷史建筑數(shù)字化保護(hù)項(xiàng)目，確保文物安全和合理利用。加強(qiáng)非遺保護(hù)傳承工作,夯實(shí)非遺保護(hù)工作基礎(chǔ)，推動(dòng)非遺資源普査常態(tài)化，深入推進(jìn)非遺與旅游融合發(fā)展，豐富文化旅游業(yè)態(tài)，創(chuàng)新傳播方式，發(fā)揮微信、短視頻、直播等新媒體的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),加大非遺宣傳傳播力度。

6 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)梳理甘肅省國(guó)家級(jí)歷史文化名城相關(guān)問(wèn)題，針對(duì)性的提出了相應(yīng)的解決措施，為甘肅省四座國(guó)家級(jí)歷史文化名城的高質(zhì)量發(fā)展提供建議。