王 琳，鄭國全

(浙江農林大學風景園林與建筑學院、旅游與健康學院，浙江 杭州 311300)

經(jīng)過改革開放以來40多年的建設發(fā)展，我國實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展水平的快速增長，隨之也產生了日益嚴峻的環(huán)境問題，為了實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)文明建設被提到了前所未有的高度。“十八大”報告提出“五位一體”總體布局，并把建立國家公園體制作為生態(tài)文明建設的重要舉措。2013年至今，我國陸續(xù)出臺了與國家公園相關的政策與方案[1-2]。

國家公園起源于19世紀美國保護西部優(yōu)美的自然景觀的設想[3]。1872年以來，國家公園運動逐漸發(fā)展到世界上100多個國家和地區(qū)，世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)將“國家公園”歸為“保護地體系”的一類。一百多年來的世界國家公園運動發(fā)展，使其在思想認識、技術方法等方面都有了很大的進展[4-6]。1956年我國設立了第1個自然保護區(qū)，隨后逐漸形成以自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質公園等保護區(qū)為主的自然保護地體系[7-8]。當前我國自然保護地面臨著多頭管理、交叉重疊和破碎化等問題，重要的生態(tài)系統(tǒng)和景觀資源沒有得到系統(tǒng)的保護[9]，在這種現(xiàn)狀下，建立一套適應我國國情的國家公園體制是亟待解決的問題。近年來研究我國國家公園的文獻和書籍數(shù)量快速增長，一方面集中于國外國家公園建設管理的具體舉措[10]，另一方面圍繞我國國家公園建設的目的和意義、國家公園體制建設[11]、國家公園的管理[12]、立法[13]、社區(qū)參與機制[14]、資金保障措施[15]等，為我國國家公園體制的建設奠定了理論基礎。

1 文獻研究概況

截至2020年5月，筆者以“國家公園”為關鍵詞在中國知網(wǎng)上共檢索到5446篇文章，其中期刊類文獻3550篇，碩士論文290篇，博士論文11篇，國內、國際會議文獻143篇。從文獻發(fā)布數(shù)量的年度趨勢來看，在1998年前文獻數(shù)量較少且基本沒有變化；在1998—2010年期間，文獻數(shù)量緩慢上升，到2010年相關中文文獻達到257篇；2010年之后，文獻數(shù)量快速上升，截至2019年中文文獻數(shù)量達到了611篇(圖1)。

圖1 國家公園研究文獻發(fā)布數(shù)量的年度趨勢

在檢索的5446篇文獻中，出現(xiàn)頻率較高的關鍵詞有“國家公園”、“風景園林”、“自然保護區(qū)”、“風景名勝區(qū)”、“美國”、“生態(tài)旅游”、“自然保護地”、“可持續(xù)發(fā)展”、“管理”、“保護地”；從研究機構來看，排名前10的依次為北京林業(yè)大學、北京大學、清華大學、國家林業(yè)局昆明勘察設計院、福建農林大學、中南林業(yè)科技大學、同濟大學、南京林業(yè)大學、國務院發(fā)展研究中心、中國科學院地理科學與資源研究所；從研究作者來看，發(fā)表論文最多的作者依次是楊銳、唐芳林、王夢君、蘇楊、張玉鈞、林鐘生、孫鴻雁、吳承照、王獻溥、李俊生。

圖2 國家公園體制研究關鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡

在中國知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫以“國家公園體制”為關鍵詞共檢索出469篇中文文獻，用Cite Space軟件進行計量可視化分析，得出關鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(圖2)。由圖2可以看出，國家公園體制研究內容主要包括對相關政策方案的解讀、國家公園的建設管理、三江源等國家公園體制試點區(qū)和利益相關者等。從國家公園體制研究主題路徑圖(圖3)中可以看出，在2013年十八屆三中全會提出建立國家公園體制后，相關文獻數(shù)量迅速增多，研究方向由起初的對國家公園功能定位等概念的確定逐漸演變?yōu)榉旨壒芾怼⒃∶駲嘁娴雀泳唧w的研究內容，研究方向趨于多樣性。

圖3 2010—2020年國家公園體制研究主題路徑圖

2 國家公園的概念及特征

2.1 國家公園的概念

美國對國家公園的定義主要強調國家公園作為“公共財產”而被保護[16]。澳大利亞是世界上第2個建立國家公園的國家，其對國家公園的定義主要是指被保護的、景觀未被破壞的、擁有大量多樣化的本土物種的大面積陸地區(qū)域。日本作為第1個建立國家公園的亞洲國家，其自然公園法對國家公園的定義為風景優(yōu)美的區(qū)域和重要的生態(tài)系統(tǒng)[17]。2013年世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)新修訂的《保護區(qū)管理類別指南》對國家公園的定義主要指大尺度的生態(tài)系統(tǒng)及其文化、科普、娛樂功能[18]。從各個國家和IUCN對國家公園的定義來看，雖然表述不一，但都蘊含著保護并合理利用自然文化資源的可持續(xù)發(fā)展理念，核心之一在于科學的生態(tài)觀[19]。

我國在提出建立國家公園體制后，對國家公園的定義也出現(xiàn)了很多探討。針對一些人士簡單地將國家公園理解為“公園”，并誤認為是開展大眾旅游的場所，有學者明確了我國國家公園的內涵與目的，將其劃歸為自然保護和生態(tài)范疇而不是經(jīng)濟建設與文化建設的范疇[20]。

2.2 國家公園的特征

從國家公園的發(fā)展歷程和概念可以看出，國家公園建立的初衷是為了保護自然環(huán)境，供國民欣賞自然風光、接受自然科學教育以及為后代保留一份自然資源遺產。許多學者對國家公園的特性有一定的研究，盡管內容不盡相同，但主要還是圍繞其自然保護的基本屬性。

陳耀華等[21]提出國家公園的三大根本特性是公益性、國家主導性和科學性。我國在建設國家公園體制出臺的相關方案中提及對國家公園實行“最嚴格的保護”，相比較于美國建立國家公園的目標是將保護和利用并列為第一，我國把生態(tài)保護作為建設國家公園最重要的目的，但需要注意的是不能將生態(tài)保護作為唯一的目標而極端化，在注重生態(tài)保護的同時也要充分發(fā)揮其教育、科普、休閑等其它功能[22]。

3 中國國家公園體制的研究內容

3.1 國家公園的管理體制

2019年6月頒布的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》對我國自然保護地的管理體制也給出了指導意見，包括統(tǒng)一管理、分級行使管理職責、合理調整自然保護地范圍并勘界立標、推進自然資源確權登記和實行自然保護地差別化管控。

對比中美國家公園管理體制可以看到，美國國家公園經(jīng)歷一百多年的發(fā)展，最終形成了三級垂直領導管理體系，其國家公園管理局相對獨立并自成體系，但因其非營利性質等原因現(xiàn)已造成了幾十億美元的資金缺口?；谖覈鴩?，國家公園管理體制要解決多頭管理的問題，需要厘清國家公園管理機構的權力和責任，實現(xiàn)國家公園的權、責、利的統(tǒng)一[23]。我國國家公園管理體制建設的難點，主要包括現(xiàn)有管理體制框架未明確管理單位細節(jié)、圍繞5方面“權”制度設計、如何借鑒國外經(jīng)驗選擇合適的國家公園體制等[24]。具體到國家公園管理局內部設置方案，有學者依照依法設置、職能優(yōu)先、完整統(tǒng)一、責權一致和精簡高效的原則，建議設立規(guī)劃設計、科研檢測、科教游憩等部門承擔國家公園的各項工作[25]。還有學者探究了國家公園機構建設的制度邏輯和模式選擇，基于“善治”理論和“管理有效性”理論，總結出“科層集權模式”、“扁平分權模式”、“協(xié)同均權模式”這3個典型模式[26]。

3.2 國家公園的規(guī)劃體系

構建合理的規(guī)劃體系是中國國家公園體制建設的重要組成部分。我國自然保護地的規(guī)劃起始于風景名勝區(qū)規(guī)劃體系的構建，隨后自然保護區(qū)等各類保護地規(guī)劃體系由各管理部門編制完成，但仍存在規(guī)劃體系不夠健全、相關法律法規(guī)缺失、規(guī)劃層次單一等問題[27]。建設國家公園體制，需要汲取過去保護地規(guī)劃的經(jīng)驗與教訓，建立一套符合我國國情的中國特色國家公園規(guī)劃體系，同時也要借鑒國外國家公園規(guī)劃體系建設的相關經(jīng)驗。美國國家公園規(guī)劃從注重旅游設施建設的單一物質形態(tài)規(guī)劃階段轉變?yōu)楝F(xiàn)行的包含4個層次的規(guī)劃決策體系[28]。加拿大、澳大利亞、新西蘭等多個早期建立國家公園的國家也經(jīng)歷了類似的過程，同時通過管理來促使規(guī)劃的實施是其共同特征。

國內學者在規(guī)劃體系的構建方面也做出了很多探索。在總結國內外經(jīng)驗的基礎上，有學者提出了2個序列的規(guī)劃體系框架，包括國家宏觀層面和實體國家公園層面，共有4個層級[29]。還有學者也提出了類似的規(guī)劃層次設定[27]，其共同點是都包括多個層次，從總體規(guī)劃到具體的年度規(guī)劃，規(guī)劃年限逐漸縮短，并強調資源管理是規(guī)劃的核心任務。除了規(guī)劃體系的設想，還有對國家公園規(guī)劃設計單位設定、規(guī)劃事權劃分、公眾參與機制等方面提出相關建議[30]。

3.3 國家公園的設立標準

在美國，要進入國家公園系統(tǒng)的區(qū)域需要符合4個基本條件：國家重要性、適宜性、可行性、美國國家公園管理局的不可替代性[31-32]。加拿大國家公園的確認政策是先將人類干擾較少的區(qū)域設立為“自然地理區(qū)域”，從中選出符合條件的區(qū)域作為國家公園，主要考慮的條件為：是否在野生動植物、地質、植被、地形方面具有國家代表性和人類影響是否最小[33]。日本國家公園的設立標準是選擇面積最大、景色最優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)完整的區(qū)域作為國家公園[34]。為了在國際上對于國家公園的設立標準能夠達成共識，1974年IUCN對國家公園的準入標準進行統(tǒng)一確認，確認了4條標準[35]。

臺灣地區(qū)在1972年公布了“國家公園法”，其選定國家公園的標準主要有：一是具有特殊的景觀、地貌及野生動植物資源，能夠代表臺灣的自然遺產；二是具有重要的歷史文化遺跡，能夠培養(yǎng)民眾的情操；三是能夠提供游憩觀賞的機會，具有特異的風景、娛樂資源，交通便捷。1996年起，云南省開始對國家公園建設進行探索研究，發(fā)布的《國家公園基本條件》確定了國家公園的設立標準。該標準從資源條件、適宜性條件、可行性條件3個方面為我國指定國家層面的國家公園設立標準提供了參考和經(jīng)驗，但也存在內容不完善、標準粗放等問題。

早期，有學者總結國外的國家公園設置標準后對國內相關保護地如自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園和濕地公園評價標準的指標進行總結和分析，提出了中國國家公園設置標準評價指標體系[36]。在提出建立國家公園體制之后，一些學者結合中國特點提出了國家公園設立標準的框架，即國家代表性、原真性、完整性、適宜性[37]。在國家公園試點方案實施后，有學者從IUCN設立的國家公園準入標準入手，概括為面積、資源級別、人類足跡指數(shù)、功能全面性4個方面建立指標體系，對9個國家公園體制試點區(qū)進行綜合評價，按得分高低對試點區(qū)排序并對試點區(qū)的問題和不足之處給出了建議[38]。在中國國家公園潛在區(qū)域識別研究過程中還有學者提出了建立國家公園的一些指標，包括自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和重要性、生物多樣性的豐富性和獨特性、原真性、自然景觀和文化遺產等方面綜合考慮是否適合建立國家公園[39]。

4 國家公園體制試點區(qū)存在的問題

自2015年《建立國家公園體制試點方案》實施以來，各個國家公園試點經(jīng)歷了一段時期的探索，在總結了一些成功經(jīng)驗的同時也發(fā)現(xiàn)仍然存在的問題，因此評估當前體制試點的進展，分析面臨的問題，能為未來國家公園的建設提供支撐(表1)[40]。

表1 國家公園體制試點概況

在試點區(qū)的現(xiàn)狀分析方面，對試點方案中的功能定位、管理機構、土地權屬、資金體制進行初步分析。結果表明：在功能定位方面，各試點區(qū)分區(qū)利用強度差異大，體現(xiàn)在傳統(tǒng)利用區(qū)和游憩利用區(qū)的面積比例差異大；在管理機構方面，各試點均形成了由省級人民政府垂直管理的國家公園試點區(qū)管理局，人員編制基本維持原有規(guī)模，但缺乏國家層面的頂層設計；在土地權屬方面，重點是對集體土地的管理，各個試點區(qū)的集體土地占比呈梯度分布并且在集體林地補償、流轉形式和費用差異大；在資金機制方面，試點區(qū)資金來源不明確，公益性保障不清晰[41]。

試點區(qū)取得的成績：各個試點在對國家公園的定位、建設模式、改革方向等方面凝聚了共識，保護地得到整合，多頭管理現(xiàn)象得到一定改善；國家公園立法工作開始啟動，通過制定一批管理制度積累了管理經(jīng)驗，因地制宜地探索集體土地的不同用途管制方式，在社區(qū)發(fā)展機制方面也取得一些成果。

存在的挑戰(zhàn)與困難：部分試點的主動性和創(chuàng)新性不足，現(xiàn)行法律法規(guī)對國家公園體制建設存在制約，自然資源統(tǒng)一確權進展緩慢，未建立有效的跨區(qū)域管理機制，未形成多元化資金投入機制等問題[42]。

國家公園體制試點實施的建設難點體現(xiàn)在土地權屬關系和全民公益性的體現(xiàn)，技術難點包括國家公園遴選標準、區(qū)劃方法、資金機制設計等[43]。試點應解決的關鍵問題包括要更注重生態(tài)系統(tǒng)的保護、加強科研和公眾教育、統(tǒng)籌周邊社區(qū)協(xié)調發(fā)展、提升機構與組織效率等[44]。國家公園體制試點建設路徑包括突出生態(tài)保護、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源權屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理、促進社區(qū)發(fā)展，推進機制為部門協(xié)調機制、規(guī)劃引領機制、資金保障機制、公眾參與機制等[45]。

5 總結與展望

5.1 研究總結

通過查閱分析國內外學者的眾多文獻可以看出，近年來，特別是2010年以后，研究國家公園的文獻數(shù)量相比之前迅速增長，成為各個學科的研究熱點。研究前期集中于對國外的國家公園建設經(jīng)驗的借鑒，并以研究美國國家公園為主，對其發(fā)展歷程、管理及規(guī)劃方面的經(jīng)驗介紹；其次是研究包括英國、法國等歐洲國家的國家公園；對于亞洲國家研究相對較少。提出設立國家公園體制后，研究逐漸由對國外國家公園建設經(jīng)驗的解讀與引入轉向結合我國實際建立合適的國家公園體制，進而改革現(xiàn)有自然保護地存在的弊端，并從各個角度開始對國家公園的構建做出相關研究，研究熱點包括對我國國家公園內涵的理解與認知、國家公園管理體制的構建、功能分區(qū)、游憩教育、社區(qū)參與模式以及體制試點區(qū)的進展等方面。

5.2 研究展望

一是加強理論研究。首先，建立國家公園體制的目的之一是以國家公園為契機改革我國自然保護地體系，因此在研究國家公園的同時也應對我國的自然保護地體系重新梳理，構建更加系統(tǒng)有效的自然保護地體系。其次，現(xiàn)有研究雖然有多個角度，但多數(shù)研究僅停留在表層，研究深度還不夠，在國家公園立法、制度建設、空間布局、規(guī)劃設計、運行管理、科研檢測等方面有待深入研究。最后，現(xiàn)階段我國仍屬于發(fā)展中國家，基于人口稠密、地域廣闊等國情，不能照搬其他國家的模式和做法，需要摸索出一條中國特色的國家公園體制，特別是在解決當?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展與生態(tài)保護的沖突方面，需要協(xié)調平衡好各方的利益。

二是創(chuàng)新研究方法。當前多數(shù)文獻的研究方法都以定性研究為主，科學定量研究相對缺乏。對未來的國家公園研究，建議運用合適的技術與方法，更加深入科學地研究相關現(xiàn)象的發(fā)展機制及原理?？梢圆捎矛F(xiàn)代研究技術，如利用3S技術進行生態(tài)監(jiān)測，研究環(huán)境承載能力，以及利用大數(shù)據(jù)技術，對觀光游客的流量動向進行監(jiān)測管理，能夠更加準確地預測游客動向。對于研究人員方面，現(xiàn)有研究機構和研究人員雖然不斷增多，但不同機構和學科之間的交流合作較少。國家公園的建設是一個復雜的工程，需要多個專業(yè)學科，不同領域的研究人員相互交流合作，建議建設多學科交流平臺，共同推進國家公園建設和自然保護地體系構建。

三是深化研究內容。當前文獻關于國家公園的設立標準和評價體系研究相對較少，建設國家公園，首先應確立哪些區(qū)域能夠滿足設立標準，所以選擇合適的評價國家公園的指標，在全國范圍內篩選出合適的區(qū)域作為建設國家公園的備選地，建設合適的設立程序十分重要。另外，研究多集中于政府層面解決國家公園如何建設管理等問題，建議從游客的角度出發(fā)研究游客的游憩和科教需求，更好地實現(xiàn)國家公園觀賞及科普功能，發(fā)揮其公益性。