侯保燈，劉世慶，肖偉華，巨 棟

（1.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，100038，北京；2.四川省社會(huì)科學(xué)院，610071，成都）

水權(quán)轉(zhuǎn)換是促進(jìn)節(jié)約用水、解決水資源供需矛盾突出問(wèn)題的基本手段之一。日益尖銳的水資源供需矛盾迫切需要我國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化水權(quán)管理，健全水權(quán)制度，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。

一、水權(quán)制度建設(shè)進(jìn)程

從新中國(guó)成立到改革開放之前，我國(guó)以自由取用水為主。1978年以后水權(quán)制度顯現(xiàn)雛形，直到1988年水法出臺(tái)，我國(guó)水權(quán)制度正式確立。1993年頒布的《取水許可證制度實(shí)施辦法》（國(guó)務(wù)院令第119號(hào)）正式確立了我國(guó)水權(quán)制度的法律框架。隨著水法的修訂、修正和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)）的出臺(tái)，我國(guó)水權(quán)制度的法律框架逐步完善。進(jìn)入21世紀(jì)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)水權(quán)制度建設(shè)高度重視，推出多項(xiàng)政策、法規(guī)、文件，如圖1所示。

水利部積極探索并不斷完善水權(quán)制度建設(shè)。2005年，印發(fā)了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》（水政法〔2005〕11號(hào)）和《水權(quán)制度建設(shè)框架》（水政法〔2005〕12號(hào)）等一系列政策文件。2008年正式實(shí)施的《水量分配暫行辦法》（水利部令第32號(hào)）和《取水許可管理辦法》（水利部令第34號(hào)）分別在初始水權(quán)分配、取水許可管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上完善了法律制度。隨后，對(duì)水權(quán)試點(diǎn)工作進(jìn)行了統(tǒng)一部署與多方探索，取得了豐富經(jīng)驗(yàn)。2016年4月，印發(fā)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》（水政法〔2016〕156號(hào)），填補(bǔ)了我國(guó)水權(quán)交易的制度空白，對(duì)保障和規(guī)范水權(quán)交易行為，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在優(yōu)化配置水資源中的重要作用，具有十分重要的意義。2000年以來(lái)水利部開展的水權(quán)制度建設(shè)主要進(jìn)程如圖2所示。

總結(jié)來(lái)看，我國(guó)水權(quán)管理是從實(shí)踐探索和制度建設(shè)兩個(gè)維度交互推進(jìn)的，逐漸形成了五大主要特點(diǎn)：一是水資源所有權(quán)實(shí)行國(guó)家所有；二是水資源使用權(quán)實(shí)行行政確權(quán)和分配；三是以行政區(qū)和流域?yàn)閱卧挠盟偭靠刂乒芾?；四是行政分配管理與水權(quán)轉(zhuǎn)換制度并存；五是政府發(fā)揮主導(dǎo)并充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，且在用水戶間、行業(yè)間、行政區(qū)間、流域上下游、流域間等不同層面開展了水權(quán)交易，創(chuàng)造了具有中國(guó)特色的水權(quán)交易模式。

圖1 改革開放以來(lái)國(guó)家水權(quán)制度建設(shè)主要進(jìn)程

圖2 2000年以來(lái)水利部水權(quán)制度建設(shè)主要進(jìn)程

二、水權(quán)制度研究重點(diǎn)難點(diǎn)

結(jié)合我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)進(jìn)程，從水權(quán)和水權(quán)制度概念和理論、初始水權(quán)確權(quán)和分配、水權(quán)交易和水市場(chǎng)、水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)案例、其他重要水權(quán)相關(guān)研究等六個(gè)方面，系統(tǒng)梳理分析水權(quán)制度研究進(jìn)展。通過(guò)對(duì)1979—2019年水權(quán)制度研究領(lǐng)域近1 700篇國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)分析可知，目前該領(lǐng)域已經(jīng)形成了一些有理論價(jià)值和實(shí)踐意義的成果?？傮w來(lái)看，重要流域水資源確權(quán)和初次分配、北方地區(qū)水權(quán)交易等是研究熱點(diǎn)，水權(quán)分配和權(quán)益劃分原則、水權(quán)多級(jí)權(quán)屬體系、水權(quán)交易價(jià)格和水市場(chǎng)制度建設(shè)，以及水生態(tài)安全和補(bǔ)償機(jī)制等是當(dāng)前研究的難點(diǎn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.水權(quán)和水權(quán)制度

國(guó)內(nèi)水權(quán)研究的重點(diǎn)是國(guó)家所有前提下水資源使用權(quán)、配置權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)如何明晰權(quán)屬邊界和有效配置問(wèn)題，對(duì)水權(quán)制度作為現(xiàn)代水資源管理的核心地位、主要內(nèi)容、發(fā)展方向等有了一定的共識(shí)。

2.水權(quán)確權(quán)和初次分配

初始水權(quán)的界定與分配是水權(quán)制度建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，流域初始水權(quán)分配的問(wèn)題主要集中在分配效率不高、配置方法存在局限性以及水權(quán)制度不完善等方面。學(xué)界對(duì)水權(quán)分配優(yōu)先順序認(rèn)識(shí)比較統(tǒng)一，即生活用水、生態(tài)用水優(yōu)先，但對(duì)南方豐水流域中特有的發(fā)電、航運(yùn)、景觀、生產(chǎn)等競(jìng)爭(zhēng)性用水權(quán)優(yōu)先順序還有不同意見(jiàn)。當(dāng)前研究比較認(rèn)同的水權(quán)分配原則包括公平與效率兼顧、公平優(yōu)先、政府預(yù)留部分水權(quán)、可持續(xù)發(fā)展等。國(guó)內(nèi)初始水權(quán)分配模式主要有4種：人口分配模式、面積分配模式、現(xiàn)狀分配模式、混合分配模式。

3.水權(quán)交易和水權(quán)市場(chǎng)

水權(quán)交易是促進(jìn)水資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵，進(jìn)行水權(quán)交易需有明確清晰的水權(quán)和一定的體制條件、資源條件、技術(shù)條件等。國(guó)內(nèi)水權(quán)交易定價(jià)模型主要有4種：完全成本定價(jià)法、影子價(jià)格定價(jià)法、合作博弈定價(jià)法和實(shí)物期權(quán)定價(jià)法。國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出“水質(zhì)換水權(quán)”“取水—排污二元水權(quán)”等開源式水權(quán)交易新思路。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)水權(quán)交易的交易成本和外部性進(jìn)行了定性和定量分析。對(duì)于水權(quán)市場(chǎng)，將其看作“準(zhǔn)市場(chǎng)”是目前國(guó)內(nèi)比較主流的一種觀點(diǎn)。相關(guān)學(xué)者提出我國(guó)建立水權(quán)市場(chǎng)需要明晰的初始水權(quán)、水權(quán)交易平臺(tái)，規(guī)范化的水權(quán)交易規(guī)則體系、計(jì)量、監(jiān)測(cè)等技術(shù)支撐手段，用途管制制度和水市場(chǎng)監(jiān)管制度等基本條件。針對(duì)目前我國(guó)水權(quán)市場(chǎng)發(fā)展緩慢的原因，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也做了深入分析。

4.水權(quán)保障體系

相關(guān)研究主要集中在現(xiàn)代化建設(shè)、制度和機(jī)制創(chuàng)新、同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)和政府作用等方面。

三、我國(guó)水權(quán)制度研究待加強(qiáng)方面

國(guó)外學(xué)者非常重視從微觀層面對(duì)水權(quán)配置和分配，水權(quán)交易定價(jià)和外部效應(yīng)、跨境水流域開發(fā)管理、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行基于模型的定量研究和案例研究，給國(guó)內(nèi)研究提供了較好的借鑒和啟示。與國(guó)際相比，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究仍有差距，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.初始水權(quán)分配研究

對(duì)初始水權(quán)分配的研究側(cè)重于理論層面和定性研究，對(duì)實(shí)踐操作的研究和量化研究相對(duì)較少，沒(méi)有從綠色視角出發(fā)的自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—生態(tài)耦合系統(tǒng)整體研究。

2.水權(quán)交易模型研究

對(duì)水權(quán)交易模型的研究多以水量為交易標(biāo)的，而關(guān)注水量水質(zhì)的較少。水權(quán)定價(jià)法以影子價(jià)格法和合作博弈法為主，但仍是以交易成本為基礎(chǔ)的定價(jià)思路，模型中對(duì)航運(yùn)、發(fā)電和生態(tài)等用水權(quán)因素考慮較少，交易激勵(lì)機(jī)制研究也相對(duì)不足。國(guó)內(nèi)對(duì)水權(quán)交易成本和外部效應(yīng)的定量研究相對(duì)較少，外部效應(yīng)的定量測(cè)算和外部效應(yīng)內(nèi)部化是國(guó)內(nèi)下一步研究的重要方向。

3.水權(quán)市場(chǎng)理論研究

受水權(quán)市場(chǎng)發(fā)展緩慢的約束，國(guó)內(nèi)水權(quán)市場(chǎng)理論研究尚處于初級(jí)階段，具體實(shí)踐分析案例較少，缺乏符合我國(guó)國(guó)情的水權(quán)交易和水市場(chǎng)的理論和實(shí)踐系統(tǒng)研究，對(duì)其需要的機(jī)制制度體系和技術(shù)支撐體系需要進(jìn)一步研究。

4.流域水權(quán)制度研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)北方流域水權(quán)制度研究較多，對(duì)南方流域研究相對(duì)較少；一般性調(diào)查較多，綜合性調(diào)查較少，特別是南方豐水流域水權(quán)缺乏基礎(chǔ)性家底研究和綜合性整體研究。

四、水權(quán)制度建設(shè)建議

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次就水安全等問(wèn)題發(fā)表重要論述，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路?！皟墒职l(fā)力”就是從水的公共產(chǎn)品屬性出發(fā)，充分發(fā)揮政府作用和市場(chǎng)機(jī)制作用，是提高水治理能力的重要保障和新時(shí)期治水工作必須始終把握的基本要求。近年，水利部印發(fā)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，組織成立了中國(guó)水權(quán)交易所，在寧夏等7個(gè)地區(qū)開展水權(quán)試點(diǎn)，促成了多單水權(quán)交易，證明了市場(chǎng)是配置資源最有效率的形式。但是，由于水利具有很強(qiáng)的公益性，水利工作長(zhǎng)期以政府為主導(dǎo)組織實(shí)施，當(dāng)前對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的認(rèn)識(shí)仍待加強(qiáng)，特別是受限于部門職責(zé)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的抓手不足，市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮仍不夠充分。

水權(quán)制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐之一，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)水資源的綜合調(diào)控與協(xié)同發(fā)展功能，協(xié)同健全最嚴(yán)格水資源管理制度以實(shí)現(xiàn)水資源高效利用，促進(jìn)水資源跨區(qū)域流動(dòng)以優(yōu)化水資源配置，統(tǒng)籌“山水林田湖草”以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理，健全水資源治理體系以實(shí)現(xiàn)“政府—社會(huì)—市場(chǎng)”多方發(fā)力。

1.協(xié)同推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)與最嚴(yán)格水資源管理

建立和發(fā)展具有中國(guó)特色的水權(quán)制度，已成為踐行最嚴(yán)格水資源管理制度的切實(shí)需要。應(yīng)該從水資源管理體制的改革發(fā)展歷程和未來(lái)需求出發(fā)，探討最嚴(yán)格水資源管理制度與水權(quán)制度兩者的內(nèi)在聯(lián)系，解析水權(quán)與“三條紅線”的對(duì)應(yīng)關(guān)系，提出最嚴(yán)格水資源管理制度對(duì)水權(quán)制度建設(shè)需求，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建基于水資源開發(fā)利用控制紅線的取水權(quán)初始分配、基于用水效率控制紅線的用水權(quán)交易、基于水功能區(qū)限制納污紅線的排污權(quán)交易三部分組成的水權(quán)理論框架。

2.協(xié)同推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

由于水資源地區(qū)分布不均，區(qū)域水資源需求量的差異，進(jìn)行跨區(qū)域水權(quán)調(diào)劑的重要性也日益增加，必須制定合理有效的跨區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。以水資源規(guī)劃和水量配置為切入點(diǎn)，協(xié)同考慮水環(huán)境和水資源，將流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為平衡跨區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益的重要載體，構(gòu)建水資源全域配置、收益全域共享的環(huán)境共治、生態(tài)共保、產(chǎn)業(yè)共謀、責(zé)任共擔(dān)、利益共享“五共”生態(tài)命運(yùn)共同體。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)健全水資源產(chǎn)權(quán)體系、構(gòu)建水生態(tài)產(chǎn)業(yè)投資體系、完善水生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)體系，不斷健全水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

3.協(xié)同推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)與水資源綜合管理

水資源綜合管理是基于對(duì)水的自然屬性和社會(huì)屬性的科學(xué)認(rèn)知，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境之間的利益平衡，整合水資源與水環(huán)境、利用與治理的分割，統(tǒng)一考慮水量與水質(zhì)、取水與排水、水域與陸地的問(wèn)題，協(xié)調(diào)整合不同區(qū)域和不同政府部門的橫向合作。在全面分析水資源綜合管理模式的基礎(chǔ)上，通過(guò)健全取水許可管理、計(jì)劃用水制度、取水計(jì)量監(jiān)測(cè)實(shí)施等，構(gòu)建適合水資源綜合管理模式的水權(quán)制度。

4.協(xié)同推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)與環(huán)境社會(huì)治理

成功的水資源治理體系需要多元共治，政府是主導(dǎo)者，供給水資源治理公共制度，并通過(guò)傾聽、分享、引導(dǎo)等方式，引導(dǎo)公眾參與，社會(huì)公眾是水資源利用的訴求表達(dá)者、知情者、監(jiān)督者和實(shí)踐者。成熟的水資源治理狀態(tài)，市場(chǎng)化治理模式具有政府行政調(diào)控手段不具備的效率優(yōu)勢(shì)和時(shí)效性，可更高效地配置水資源。為實(shí)現(xiàn)水資源治理的“政府—社會(huì)—市場(chǎng)”多方發(fā)力，將基于水資源的可持續(xù)利用，以完善的政府管制和廣泛的社會(huì)參與為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)暢通的利益表達(dá)和信息交流，構(gòu)建水權(quán)制度理論框架，實(shí)現(xiàn)水資源治理公平與高效兼?zhèn)洹?/p>

5.重新構(gòu)建水權(quán)制度框架

依據(jù)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、水資源綜合管理和環(huán)境治理的最新進(jìn)展及實(shí)踐，在演繹歸納的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建“三位一體”的水權(quán)制度框架，包括“分水有體”的水權(quán)配置體系，“興水有序”的流域可持續(xù)發(fā)展體系和“治水有效”的水權(quán)配套機(jī)制體系，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的目標(biāo)。