歐陽慧

（深圳市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計院股份有限公司，廣東深圳 518001）

近年來，隨著我國城市化發(fā)展，城市水土保持滲透到城市建設(shè)的多個行業(yè)、每一項建設(shè)工程，是城市生態(tài)建設(shè)的重要組成部分，是大力推進生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。城市水土保持是緩解城市建設(shè)帶來負面影響的消融劑，是發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)建設(shè)的重要手段，保障更宜居生存的城市環(huán)境。

1 城市水土流失的基本屬性和特征

1.1 基本概念

城市水土流失主要包括人為和自然兩種水土流失類型。自然水土流失主要由地貌、氣候、土壤、植被等因素造成，不同于自然水土流失，人為水土流失主要對地表土壤加速破壞，根本原因是不合理的生產(chǎn)開發(fā)建設(shè)活動以及其他人為活動。城市水土流失通常發(fā)生在城市建成區(qū)及周邊地區(qū)，在城市生產(chǎn)開發(fā)建設(shè)活動過程中，人為活動引發(fā)水土流失，嚴重影響了城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)及城市社會經(jīng)濟發(fā)展。

1.2 基本屬性及特點

傳統(tǒng)水土流失主要通過重力、水力等外營利作用，對水土資源及土地生產(chǎn)力造成損失和破壞，體現(xiàn)自然水土流失屬性。不同于傳統(tǒng)水土流失，城市水土流失基本屬性更體現(xiàn)人為性，人為活動引發(fā)的水土流失占絕對主要指導(dǎo)地位。在城市發(fā)展進化過程中，人為因素破壞自然環(huán)境、造成水土資源自然流失影響較小，人為開發(fā)建設(shè)破壞原始地形地貌、土壤植被、建設(shè)過程造成的大挖大填等行為，成為城市水土流失的主要流失源，如興建市政設(shè)施、開山修路、大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)。現(xiàn)階段，人為性作為城市水土流失的基本屬性，是擾動地下水資源地表植被、破壞城市水土資源、生態(tài)環(huán)境，造成城市水土流失的主要誘因，也具有普遍性、治理難度大以及危害影響嚴重等特點。

（1）普遍性。

區(qū)別于由自然力作用下引發(fā)的水土流失，城市水土流失主要是城市開發(fā)建設(shè)過程中人為活動擾動地表植被、大挖大填產(chǎn)生的水土流失，流失強度大。隨著長期的城市發(fā)展和建設(shè)，城市水土流失具有普遍性特點，需要不斷投入人力、物力進行持續(xù)治理。

（2）治理難度大。

不同于人為水土流失，農(nóng)村水土流失是水土資源在自然力長期作用下經(jīng)年累月形成的，通過科學(xué)的手段防治可予以恢復(fù)。城市水土流失不同于傳統(tǒng)農(nóng)村水土流失的一個重要特點就是危害產(chǎn)生快，一場暴雨就可能引發(fā)大面積水土流失。目前，城市水土流失治理難度大，社會上對水土保持工作認識還未到位，未形成共同防治、全社會共同關(guān)注的良好氛圍，亟須全社會共同加強普及關(guān)注水土保持工作。

（3）危害影響嚴重性。

城市因其基礎(chǔ)設(shè)施完善、財富集中、人口密集、環(huán)境價值高等屬性，不同于農(nóng)村水土流失土壤侵蝕模數(shù)等級劃分的標(biāo)準(zhǔn)，其水土流失土壤侵蝕模數(shù)較大，一旦發(fā)生嚴重水土流失，將直接危害城市基礎(chǔ)性設(shè)施，甚至造成嚴重的人身財產(chǎn)損失。城市作為政治經(jīng)濟文化中心，城市水土流失不僅影響城市道路交通、市政管網(wǎng)、供電工程、生態(tài)環(huán)境等正常運轉(zhuǎn)，還會影響人們的正常生產(chǎn)生活。發(fā)生水土流失時，通常會攜帶污染物進入市政管網(wǎng)、渠道、河道等，形成大量面源污染，對城市生態(tài)環(huán)境的發(fā)展及城市的整體形象造成嚴重的負面影響。

2 城市水土保持的特征

城市水土保持以管理為核心，建立健全水土保持法律制度，完善城市水土保持系統(tǒng)體制，解決城市生產(chǎn)建設(shè)開發(fā)與水土流失防治措施之間的矛盾。

2.1 可行的管理框架

城市水土保持管理工作需要人為建立健全管理制度，通過健全的法律規(guī)章制度及執(zhí)行人員的嚴格執(zhí)行，從規(guī)劃、立法、行政執(zhí)法至日常監(jiān)管形成一套完整體系，將城市水土流失限制在一定可控范圍內(nèi)。

2.2 重在宣傳

城市水土流失作為一種典型的人為流失，受人的主觀能動性控制，具有較強的可調(diào)整性和可修正性。應(yīng)進行正確、適當(dāng)觀念循序誘導(dǎo)，使人的主觀意識發(fā)生變化，將法律的規(guī)定轉(zhuǎn)化成城市水土保持工作所有參與人的自覺行為，城市水土流失問題能夠得到大幅度改善。城市水土保持工作中，社會宣傳將占據(jù)較大的比例，我國將水土保持作為國家的基本國策，投入了巨大的人力物力，大力開展水土保持工作。

2.3 管理聯(lián)動機制

城市水土流失防治工作不同于傳統(tǒng)水土保持，參與建設(shè)活動的社會人員是城市水土流失防治主要責(zé)任主體，并不是以政府為全包。近年來，由政府主導(dǎo)、全社會參與的防治模式正在城市水保的實踐中不斷完善。不同參與建設(shè)活動的主體會產(chǎn)生不同問題，需要政府相關(guān)部門協(xié)同解決。

城市水土保持須設(shè)立專職機構(gòu)部門，溝通協(xié)調(diào)城管、規(guī)劃國土、環(huán)保、人大、城建等相關(guān)部門，充分聯(lián)動才能保證城市水土保持工作做好、做實。

3 城市水土保持工作重點內(nèi)容及特征

城市水土保持工作以人為中心，重在人為管理，健全相應(yīng)法律制度管理是目前重要的管理模式和手段。

3.1 城市水土保持工作重點內(nèi)容

城市水土保持工作狹義上包括規(guī)劃管理、預(yù)防審批、法治建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)法四大部分。廣義的城市水土保持工作不僅包括上述四大組分，還包括編制完善的相關(guān)法律條文和技術(shù)規(guī)范、培養(yǎng)專業(yè)人才、設(shè)立專業(yè)組織機構(gòu)、城市水土保持研究理論及創(chuàng)新等。

（1）城市水土保持立法的社會需求。

在城市化過程中保護生態(tài)環(huán)境，必須完善城市水土保持制度，立法作為城市水土保持管理工作最重要的手段來源和依據(jù)之一，對防治城市水土流失起到積極作用。目前，國內(nèi)北京、深圳、廈門等各大城市根據(jù)自身城市水土保持特點，因地制宜制定了相關(guān)水土保持條例以及水土保持管理實施辦法等。隨著城市化大量的發(fā)展，成都、杭州、長沙等“新一線”大城市應(yīng)根據(jù)國家最新水土保持相關(guān)法律法規(guī)，積極推進制定水土保持地方法律體系，建立完善違法處罰制度等，依法推進水土保持工作順利開展。

（2）編制城市水土保持規(guī)劃體系。

城市水土保持規(guī)劃是開展城市水土保持工作前提，是城市發(fā)展總體規(guī)劃中重要組成部分，從城市可持續(xù)發(fā)展的角度，通過城市水土保持規(guī)劃建立健全的城市水土保持綜合防治體系，包括水土保持機構(gòu)和法規(guī)體系、規(guī)范水土保持方案行政審批、水土保持度汛方案制度、水土保持動態(tài)、水土保持設(shè)施驗收、強化水土保持國策宣傳等方面總體把控。城市水土保持規(guī)劃根據(jù)城市實際特性，結(jié)合城市豎向規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市綠地規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃成果，在城市化統(tǒng)籌規(guī)劃下優(yōu)化資源配置，促進城市生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展。

（3）完善水土保持方案審批制度。

水土保持方案審批是規(guī)范城市開發(fā)建設(shè)過程中，控制人為造成的水土流失的一項重要管理手段。根據(jù)水土保持相關(guān)法律法規(guī)，涉及開發(fā)建設(shè)動土的工程，均應(yīng)報批水土保持方案并納入審批流程。開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案審批制度為保障城市水土保持工作順利推進、落實水土保持措施落實、預(yù)防城市水土流失，為水土保持監(jiān)督管理提供了科學(xué)理論及指導(dǎo)依據(jù)。

（4）規(guī)范城市水土保持監(jiān)督管理。

城市水土保持執(zhí)法監(jiān)督作為貫徹執(zhí)行水土保持相關(guān)法律法規(guī)、落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作的重要手段，其通過限期整改等違法行為的處理方式強化水土保持監(jiān)督管理，并不是以行政處罰等強制執(zhí)行手段管理。通過城市水土保持監(jiān)督執(zhí)法，以提高開發(fā)建設(shè)項目施工過程中水土保持措施的落實率。

3.2 城市水土保持工作特征

結(jié)合全國城市水土保持工作經(jīng)驗，城市水土保持工作模式的特點主要為“管重于治”和“宣重于罰”。城市水土保持工作主要包括前期規(guī)劃立法、行政審批、監(jiān)督管理制度、執(zhí)法管理等環(huán)節(jié)，相較于傳統(tǒng)水土保持工作，傳統(tǒng)水土保持工作體現(xiàn)自然修復(fù)過程，城市水土保持工作重點在于人的管理過程。

在城市水土保持發(fā)展過程中，社會對水土保持保護意識普遍較低，管理工作更為重要，尤其是人的重要性。城市水土保持管理工作需要在依法行政框架下，提高城市水土保持管理從業(yè)人員的管理水平，約束和管理城市水土保持的參與者，更好地服務(wù)城市水土保持工作。

在城市水土保持工作管理過程中，行政處罰和宣傳是行政管理工作重要手段，行政處罰主要在于事后的糾錯和彌補，不具有補救意義。城市水土流失造成災(zāi)害和損失是不可逆的，其對避免損害和災(zāi)難的意義較小，水土流失防治關(guān)鍵在于人的行為。城市水土保持工作中重點在于宣傳，以網(wǎng)絡(luò)宣傳、普法活動、巡回演講、座談、執(zhí)法檢查等多種宣傳手段，推動城市水土保持科普教育，收集社會公眾意見，提高社會公眾水土保持意識，作為城市水土保持工作重要抓手和最大目標(biāo)。

4 結(jié)語

隨著水土保持生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展，城市水土保持工作還存在較多問題，亟須水土保持各行業(yè)參與者解決，需要轉(zhuǎn)變固有思路以調(diào)整城市水土保持工作管理模式，加大對城市水土保持發(fā)展思路的宣傳力度，引導(dǎo)社會各界進一步了解水土保持，提高公眾對水土保持客觀規(guī)律的認識，更好地服務(wù)于城市水土保持工作。