■文／楊滿弟 胡斯樂

我們已建成了世界上規(guī)模最大的社會保障體系，基本養(yǎng)老保險覆蓋超10億人。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化和城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化加快，社會保障制度改革也需進(jìn)一步深化。筆者就建立廣覆蓋、多層次、高質(zhì)量、可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系談些粗淺的看法。

多支柱養(yǎng)老保障制度框架基本建立

第一支柱養(yǎng)老保險。包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，主要由國家、單位和個人共同承擔(dān)，既有再分配功能，又體現(xiàn)儲蓄功能，由政府組織實施，財政兜底保障。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實行統(tǒng)賬結(jié)合模式。其中企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險采用統(tǒng)籌基金與個人賬戶結(jié)合的方式，統(tǒng)籌基金主要來源是單位繳費和財政補(bǔ)助，體現(xiàn)的是再分配功能；個人賬戶全部由個人繳費構(gòu)成，用于個人賬戶養(yǎng)老金的支付，體現(xiàn)的是強(qiáng)制儲蓄功能。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實行財政補(bǔ)貼加個人繳費模式。待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由各級財政負(fù)擔(dān)，個人賬戶養(yǎng)老金由個人賬戶資金承擔(dān)。同樣體現(xiàn)了再分配功能和個人儲蓄功能。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險按照個人意愿參保，以自主性儲蓄的形式體現(xiàn)了養(yǎng)老保險的儲蓄功能。

第二支柱養(yǎng)老保障。包括企業(yè)年金與職業(yè)年金。企業(yè)年金和職業(yè)年金資金來源主要由用人單位和個人共同繳納，單位和個人繳費全部納入個人賬戶管理，主要體現(xiàn)了養(yǎng)老保障的儲蓄功能。在國家給予稅收優(yōu)惠的前提下，企業(yè)年金繳納具備選擇性，屬于自主性儲蓄型養(yǎng)老金計劃。職業(yè)年金是在參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的同時，參保職工全員參保繳納，是具有一定強(qiáng)制性的儲蓄型養(yǎng)老金計劃。財政不承擔(dān)兜底保障責(zé)任。

第三支柱養(yǎng)老保障。是個人儲蓄型養(yǎng)老金計劃，主要以購買商業(yè)養(yǎng)老金產(chǎn)品為手段，以增加養(yǎng)老收入為目的，提高養(yǎng)老保障水平。目前我國相對成熟的第三支柱養(yǎng)老金主要是個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品。屬個人商業(yè)行為，受商業(yè)合同約束。

多層次養(yǎng)老保障體系作用尚未充分體現(xiàn)

分析我國多層次養(yǎng)老保障體系不難看出，在功能方面，第一支柱同時具備再分配與儲蓄的雙重功能，屬基礎(chǔ)性的保障制度。第二支柱盡管體現(xiàn)儲蓄功能，但具有用人單位和個人雙重儲蓄形式，提升了保障水平。第三支柱全部體現(xiàn)為個人儲蓄功能，強(qiáng)化個人保障意識，增加保障收入。在責(zé)任方面，第一支柱是國家、單位、個人三方負(fù)擔(dān)，為政府無限責(zé)任。第二支柱為單位與個人共擔(dān)，為政府有限責(zé)任。第三支柱全部由個人承擔(dān)，為商業(yè)有限責(zé)任。總體上看，第一支柱覆蓋范圍廣，保障能力強(qiáng)，保障水平高；第二支柱覆蓋群體特殊，保障能力有限，保障水平適度；第三支柱覆蓋對象普遍，但目前保障方式靈活，保障能力較弱。從我國養(yǎng)老保障三大支柱的制度設(shè)計、作用發(fā)揮和運行情況看，仍存在一些問題，需要高度重視。

制度設(shè)計不統(tǒng)一。第一支柱包含有三類人員養(yǎng)老保險制度，三種制度設(shè)計不盡相同。按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革要求，2024 年10 月過渡期結(jié)束后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險理論上將與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)并軌，但考慮到機(jī)關(guān)事業(yè)單位“中人”因素，過渡性養(yǎng)老金將較長時期保留，造成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度內(nèi)存在差異。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實行繳費積累制，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)賬結(jié)合制也存在模式差異，形成政策壁壘。

保障水平不合理。第一支柱作為基礎(chǔ)性保障制度，確定合理的保障水平非常重要。各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，養(yǎng)老保險基金支撐能力不同，因此各地基本養(yǎng)老金水平差異較大。加之機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革實施，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)間、群體間、制度間的基本保障水平存在較大差異。

可持續(xù)性不強(qiáng)。按照企業(yè)職工養(yǎng)老保險精算分析，保持現(xiàn)有政策不變，隨著人口老齡化加快，企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金支撐能力會快速下降。其主要的原因，一是制度歷史負(fù)債沉重，沒有建立健全有效償還機(jī)制；二是倒金字塔形人口結(jié)構(gòu)，籌資能力嚴(yán)重不足；三是余命參數(shù)沒有實現(xiàn)動態(tài)更新，個人賬戶記賬利率偏高，導(dǎo)致個人賬戶養(yǎng)老金相對較高；四是各級政府對養(yǎng)老保險的責(zé)任不清晰；五是全國企業(yè)養(yǎng)老保險基金未實現(xiàn)集中管理，投資運營收益有限，基金貶值嚴(yán)重。

三支柱發(fā)展不協(xié)調(diào)。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險經(jīng)過幾十年的改革完善，保障功能相對較強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)相對偏低、保障有限；企業(yè)年金和職業(yè)年金主要在基本養(yǎng)老保險待遇相對較高的特殊群體開展，僅發(fā)揮了錦上添花作用；第三支柱發(fā)展尚不充分。多層次的作用沒有充分顯現(xiàn)。

協(xié)同推進(jìn)多支柱養(yǎng)老保障

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)形式、保障方式發(fā)生深刻變化。特別是全面建成小康社會，鄉(xiāng)村振興和應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略實施，對社會保障提出了更高要求。為適應(yīng)新形勢、新要求，完善更高質(zhì)量、更加合理、更可持續(xù)的多層次養(yǎng)老保障體系，在不增加用人單位和公民個人繳費負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，通過調(diào)結(jié)構(gòu)、建機(jī)制、強(qiáng)功能，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，有效銜接。筆者提出以下改革思路。

調(diào)整第一支柱。將現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度改變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌制度，養(yǎng)老保險基金主要由用人單位繳費和各級財政專項補(bǔ)助資金構(gòu)成。合理確定并統(tǒng)一全國單位繳費比例，單位繳費全部上解中央養(yǎng)老保險財政專戶。第一支柱只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方各級財政負(fù)擔(dān)，保障標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一確定。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家和地方兩部分構(gòu)成，地方標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮地區(qū)實際，經(jīng)國家批準(zhǔn)后確定。待條件成熟后，養(yǎng)老保險單位繳費逐步過渡為養(yǎng)老保障稅。

積極推動第二支柱。將第二支柱作為強(qiáng)制年金制度，由建立勞動關(guān)系的用人單位依法為職工繳納。第二支柱由政府組織實施，用人單位和個人共同繳納，成為第一支柱的必要補(bǔ)充，各級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為代理人負(fù)責(zé)經(jīng)辦?？紤]到“中人”一次性將該制度實施前第一支柱個人賬戶劃入第二支柱資金量大的實際，可采取逐步過渡方式，即達(dá)到享受待遇條件或人員跨省流動時，一次性做實劃轉(zhuǎn)。

統(tǒng)一第二支柱繳費比例和繳費基數(shù)。已經(jīng)開展職業(yè)年金或企業(yè)年金的職工，個人繳費比例為12%，單位繳費比例為8%；未開展職業(yè)年金或企業(yè)年金的職工，制度實施初期個人繳費比例確定為8%，每年提高一個百分點，最終達(dá)到12%，用人單位繳費比例確定為4%，每年提高一個百分點，最終達(dá)到8%；有繳費能力和意愿的靈活就業(yè)人員，可以參加第二支柱，按照20%的比例個人繳費。確定20%繳費比例主要考慮目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和年金的個人繳費比例達(dá)12%，職業(yè)年金和企業(yè)年金單位繳費比例已達(dá)8%。第二支柱繳費基數(shù)為各省上年度人均可支配收入。第二支柱實行個人賬戶管理，市場化投資運營。

建立城鄉(xiāng)居民年金制度，比照城鎮(zhèn)職工按現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費模式和補(bǔ)助方式，由當(dāng)?shù)刎斦途用駛€人共同負(fù)擔(dān)，實行個人賬戶管理，市場化投資運營。按照現(xiàn)行年金管理模式管理基金和計發(fā)待遇。

大力發(fā)展第三支柱。大力支持商業(yè)養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)有條件的群眾積極參加第三支柱養(yǎng)老金計劃。參加第三支柱的個人，國家在稅收等方面給予更多優(yōu)惠。有針對性地研發(fā)第三支柱養(yǎng)老金產(chǎn)品，豐富產(chǎn)品內(nèi)容，提高產(chǎn)品質(zhì)量，更好滿足老年人不同需求。

統(tǒng)一養(yǎng)老保險待遇計發(fā)辦法。制度改革實施后，可統(tǒng)一和簡化養(yǎng)老保險待遇計發(fā)辦法和待遇調(diào)整政策，實現(xiàn)全民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、待遇合理、轉(zhuǎn)移順暢。今后中國公民養(yǎng)老保險待遇統(tǒng)一由三支柱養(yǎng)老金構(gòu)成：即“基礎(chǔ)養(yǎng)老金（第一支柱）+年金（第二支柱）+商業(yè)養(yǎng)老金（第三支柱）”。

第一支柱養(yǎng)老保險待遇，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)：

城鎮(zhèn)職工月基礎(chǔ)養(yǎng)老金=國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金

國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金=到達(dá)享受待遇條件時本省上年度人均可支配收入×繳費年限（含視同年限和實繳年限）×全國計發(fā)比例。

地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金=本省上年度人均可支配收入×中央批準(zhǔn)比例

考慮到新老制度銜接，可在基礎(chǔ)養(yǎng)老金后增加調(diào)節(jié)金，確保平穩(wěn)過渡。

城鄉(xiāng)居民月基礎(chǔ)養(yǎng)老金=到達(dá)享受待遇條件時本省上年度人均可支配收入×繳費年限×全國計發(fā)比例。

第二支柱養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)：

年金月標(biāo)準(zhǔn)=到達(dá)享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金條件時的年金賬戶累計儲存額本息/計發(fā)月數(shù)

第三支柱養(yǎng)老金：按照國家銀保監(jiān)部門批準(zhǔn)的養(yǎng)老金產(chǎn)品給付方式領(lǐng)取。

我國人口基數(shù)大，老齡化來勢快，應(yīng)對人口老齡化除借鑒國外延遲退休、延長繳費年限等措施外，要穩(wěn)慎調(diào)整養(yǎng)老保險制度，完善多層次養(yǎng)老保障體系，依法定位保障功能，準(zhǔn)確確定保障水平，科學(xué)設(shè)定保障結(jié)構(gòu)，合理制定保障方式，明確國家、地方政府、用人單位和公民在養(yǎng)老保障方面的責(zé)任。要鞏固國家事權(quán)，壓實地方責(zé)任，均衡單位負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)公民自我保障意識，形成權(quán)責(zé)清晰、保障適度、結(jié)構(gòu)合理、公平透明、可持續(xù)的多層次中國特色的養(yǎng)老保障體系，為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，發(fā)揮好社會穩(wěn)定器作用。