■文／楊復衛(wèi)

我國中央財政每年均撥付大量資金補貼養(yǎng)老保險基金，支持養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展。面對巨額財政補貼，應當厘清養(yǎng)老保險與國家財政間的邏輯關系。從歷史的角度觀察，財政補貼養(yǎng)老保險基金彌補了養(yǎng)老保險改革中的“轉制成本”缺口，即解決“老人”和“中人”直接由養(yǎng)老保險基金給付養(yǎng)老金而形成的“歷史債務”問題。然而，這個回答很難解釋為什么財政長期甚至永久持續(xù)補貼，因為基金缺口可精準測算，不可能長期或永久存在。顯然，問題并不僅限于此，其背后還存在更為深層的理論問題，如履行養(yǎng)老保險中的國家義務。本文擬就此理論問題展開論述。

財政補貼補償養(yǎng)老保險基金的政策負擔

我國社會保險立法均強調推進養(yǎng)老保險費征繳的規(guī)范化。如，1999 年頒行的《社會保險費征繳暫行條例》第13 條、第23 條和《社會保險費申報繳納管理規(guī)定》，規(guī)定了社會保險費征繳機構的職權，推動社會保險費規(guī)范化籌集。2010 年頒行的《社會保險法》在第63 條和第86 條也規(guī)定了用人單位未繳納社會保險費時，保費征收機構可強制征繳。2018 年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》以及中辦、國辦出臺的《國稅地稅征管體制改革方案》，明確了社會保險費征收機構為稅務機關。立法和改革方案的目的在于通過強化征收機構的權限范圍與征繳手段，提高保費征繳能力。然而，審視歷年《中國企業(yè)社保白皮書》，我國企業(yè)社會保險繳費基數(shù)的合規(guī)比例始終徘徊在低位，其中，2015 年合規(guī)比例為38.34%，2016 年低至25.11%，2017 年繼續(xù)跌為24.1%，2018 年增加至27%，2019 年提升到29.9%。究其原因，在于我國養(yǎng)老保險基金需承擔部分公共政策職能，既定規(guī)定通常會被特定形勢下的公共政策改變。例如，2019 年中央規(guī)定養(yǎng)老保險單位繳費可由20%降至16%。2020 年的“新冠疫情”對企業(yè)的生產經(jīng)營造成嚴重影響，中央出臺了階段性減免企業(yè)社會保險費政策，推動企業(yè)有序復工復產，支持穩(wěn)定和擴大就業(yè)，發(fā)揮了較好的政策效果。

實踐中的養(yǎng)老保險費征繳政策更為靈活，地方上甚至以政策代行法律。原因在于，養(yǎng)老保險費支出直接影響企業(yè)收益，導致部分地區(qū)將養(yǎng)老保險費征繳當做政府的公共政策工具。以養(yǎng)老保險費降費之前“工資總額的20%”的原則規(guī)定來說，因政策預留有“繳費比例低于20%由省級人民政府確定”的例外規(guī)定，導致中央政策在地方落實時，地方政府通過種種“土”政策重新解讀、規(guī)制，既定的繳費比例在地方政策的引導下發(fā)生了變化，未足額征收現(xiàn)象甚為常見。地方政府在養(yǎng)老保險費合規(guī)征收與招商引資、部分企業(yè)生存之間糾結徘徊，導致獨具特色的地方政策變通執(zhí)行法律規(guī)定。表現(xiàn)為東部絕大多數(shù)地級市養(yǎng)老保險基金較為充足，通常選擇低于20%的繳費比例。例如，G 省確定全省繳費比例為14%，高于和低于14%繳費比例的均調整至14%。西部地區(qū)因區(qū)位劣勢，為吸引企業(yè)投資通常在其招商引資辦法規(guī)定社會保險費繳納可低于既定比例，如蘭州新區(qū)在2018 年招商引資辦法中提到“企業(yè)社保費率降幅40%以上”，以扶持“小微企業(yè)、困難行業(yè)和困難企業(yè)”為理由將“單位繳費部分按繳費基數(shù)的12%繳納”，以合法形式規(guī)避20%繳費基數(shù)的規(guī)定。前述做法實則將養(yǎng)老保險繳費作為政府社會治理的工具，無形中降低了養(yǎng)老保險基金的支付能力。由此，財政補貼在客觀上具有補償養(yǎng)老保險基金負擔的功能。

財政補貼緩解養(yǎng)老保險基金的支付壓力

養(yǎng)老保險創(chuàng)設初衷在于以“團體性”“互助性”的形式防范和化解社會大規(guī)模風險。然而，解決社會風險的社會保險本身也面臨諸多風險，源于養(yǎng)老保險的良性運轉與作為集體資源的保險技術具有普遍聯(lián)系。保險技術通過財務控制達到對風險的管理，通過風險的自我承擔和轉嫁實現(xiàn)對風險的抑制，進而通過事先的財務安排，解除參保人對損失的擔憂，保障其經(jīng)濟利益。如若忽視對保險技術的運用，短期內影響?zhàn)B老保險制度的運行質量，體現(xiàn)為保險費繳納不足額乃至逃避繳費，難以達成財務的事先安排，直接影響?zhàn)B老保險基金運行的可持續(xù)性；長期來看，導致養(yǎng)老保險應對人口老齡化的內生機制將逐漸弱化并致使財務面臨潛在風險。養(yǎng)老保險財務運轉受內部的“繳費—待遇”間財務負擔的技術行為影響，外部受國家所欲達成的社會和諧、穩(wěn)定目的束縛。這種外部的束縛源于社會保險自身所承載的社會預護功能與國家所欲實現(xiàn)的社會和諧、穩(wěn)定理想具有趨同性，實則是國家的一種政策性目的：通過養(yǎng)老保險運轉解決部分社會問題，從而將養(yǎng)老保險與國家義務緊密相連。正如前文所言，我國養(yǎng)老保險繳費承擔了政府的部分公共政策，結果便是養(yǎng)老保險繳費降低而保險待遇支付金額增長，“現(xiàn)收現(xiàn)付制”的財務體系將難以為繼，“繳費—待遇”間的收支平衡狀態(tài)將被打破，養(yǎng)老保險財務風險增加。

世界上并無完全相同的養(yǎng)老保險制度模式，各國養(yǎng)老保險模式選擇與本國政治、經(jīng)濟制度以及保險技術運用路徑等國情不無關聯(lián)。因此，美國學者德沃金認為養(yǎng)老保險是一種“政策性”的社會安定解決方案。我國養(yǎng)老保險制度脫胎于勞動保險制度，經(jīng)歷了從單位保險到社會保險的整體變遷，政策性因素的影響在其中留下了深深的烙印。當養(yǎng)老保險基金充當政府的社會政策工具時，政策因素的過量介入勢必沖淡養(yǎng)老保險運轉所要求的保險機理，保險技術的效用發(fā)揮受到限制。此時，如若沒有外部財力支持，養(yǎng)老保險財務難以靠自身運轉獲得持續(xù)，養(yǎng)老保險財務可能運轉失靈。正如市場失靈需要國家干預一樣，養(yǎng)老保險財務運轉失靈也需要政府財政干預，這正是“有為”政府義不容辭的責任，何況該負擔的產生乃是為代替履行政府的公共職能。一個重要例證便是我國“東三省”國企較多，養(yǎng)老保險基金實際承擔了政府的部分社會職能，對養(yǎng)老保險基金的持續(xù)支付形成壓力。僅靠養(yǎng)老保險“繳費—待遇”的自身運轉難以為繼，需要國家財政持續(xù)進行補貼。正如有媒體針對養(yǎng)老金支付的評論，提到彌補養(yǎng)老保險基金缺口不是數(shù)學題，而是政策問題。可見，財政補貼可緩解養(yǎng)老保險基金的支付壓力。

財政補貼踐行養(yǎng)老保險中的國家責任

我國歷來存在著“養(yǎng)兒防老”和“多子多?！钡挠^念，家庭養(yǎng)老依然是主要的養(yǎng)老方式。隨著計劃生育政策實施以來，家庭結構小型化、少子化現(xiàn)象加速，照護年老一代人的中間世代人數(shù)銳減，家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)。在人口“少子化”和“老齡化”的趨勢下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日漸式微，社會保險養(yǎng)老漸成重要補充。生育政策的改變已不能逆轉這一趨勢。在社會保險養(yǎng)老模式構筑中，面臨諸多內外部挑戰(zhàn)，時刻危及養(yǎng)老保險財務的運轉和永續(xù)發(fā)展。如人口老齡化對養(yǎng)老保險財務平衡的沖擊，在繳費率降低、贍養(yǎng)率升高的情況下，需財政大量補貼以平衡“繳費率=替代率×贍養(yǎng)率”公式。當下，我國人口老齡化程度愈發(fā)嚴重，表現(xiàn)在65 歲及以上深度老齡人口占比持續(xù)增加，預計到2050 年，65 歲及以上人口比例將超過20%。這直接導致贍養(yǎng)率從2000 年的0.30持續(xù)上漲到2017年的0.38。此外，我國人口預期平均壽命在過去十幾年里提高了5.1 歲，有學者通過建立高、中、低三種方案人口預測模型，測算出即使退休年齡不改變，養(yǎng)老基金支付年限也會相應增加。對財政補貼養(yǎng)老保險基金而言，不能簡單套用數(shù)學公式測算，還應觀測基金運轉中的其他財務問題。從法律角度審視，國家補貼養(yǎng)老保險基金并非僅僅理解為扶持和幫助，還須考慮是否存在國家養(yǎng)老義務命題。畢竟社會保險養(yǎng)老隸屬民生問題，法治視野下亦屬于生存權問題，以法治和生存權的意識處理社會養(yǎng)老保險時，應將其作為基本憲法權利問題對待，財政補貼養(yǎng)老保險基金并非仁慈或恩惠，而是國家履行的憲法義務。

當養(yǎng)老保險基金支付面臨危機時，危及個人基本生存權，國家為照顧人民之生存責無旁貸地主動接管，體現(xiàn)的是有為政府為人民的擔當精神，而非簡單的履行某種具體職權。國家給付行政理論認為，國家應對社會中危及公民基本生存權利事件進行干預，尋求國家的積極作為以保障公民的基本生活，特別是保護社會弱者達成實質平等。家庭養(yǎng)老模式中，主要體現(xiàn)公民對自由權利的行使，在道德和法律約束下子女履行照顧長輩的義務；與之相對應的養(yǎng)老保險則建立在社會共濟基礎之上，個人力量履行社會照顧義務顯得杯水車薪，需要國家的加入。

換言之，國家與公民關系的主軸應是國家義務與公民權利的關系，而非國家權力與公民權利。公民養(yǎng)老保險權利保障不能寄希望于國家權力，而應仰仗于國家義務。此時，當個人或較低層級的團體均無法滿足公民基本生存需求時，國家應責無旁貸地負起積極支援、協(xié)助乃至承接的義務。我國養(yǎng)老保險由國家舉辦，養(yǎng)老保險基金的管理、運行和支出均由國家負責，這也印證了國家在實踐運作中已經(jīng)設計了承擔必要義務的規(guī)則。另外，養(yǎng)老保險制度牽涉社會資源重新分配，財政補貼還關系對國家財政的限制，故應具備必要的憲法規(guī)范。憲法第45 條對此進行了有力回應，提出我國公民在年老等情形下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險?？梢?，財政補貼養(yǎng)老保險基金是踐行現(xiàn)代法治國家對人民生存照顧的責任。