文/周永平

自2018年，我國開啟新一輪黨和國家的機構(gòu)改革以來，有關(guān)安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊將刊發(fā)系列文章，回憶并探討我國安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。

這些年，安全生產(chǎn)曾經(jīng)被歸屬于經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)，也被視為社會治理范疇，或?qū)⑵浼{入民生工程。這一問題涉及對安全生產(chǎn)之社會關(guān)系的定性，及其治理或規(guī)范的法律邏輯。

當(dāng)今時髦的社會治理源于社會本身的復(fù)雜性，其表現(xiàn)在社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)（社會關(guān)系類型）的多維化、主體及其利益的相互交錯，以及其過程潛存的巨大風(fēng)險。從宏觀或綜合的角度看，社會治理是要使其結(jié)構(gòu)合理、平衡和協(xié)調(diào)各方訴求，使其運行平穩(wěn)有序。用法治語言講，就是要建立和維護良好的社會秩序。

要達(dá)此種綜合目標(biāo)，其方法論應(yīng)該是從分析到綜合，首先由分析社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，及彼此的相互交錯和影響入手，對其進(jìn)行有效規(guī)范，最終實現(xiàn)社會總的目標(biāo)。如果胡須眉毛一把抓，就綜合而綜合，就治理談治理，結(jié)果只能是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，難以得到既定的目標(biāo)和理想的效果。

安全生產(chǎn)的社會關(guān)系界定

安全生產(chǎn)便是需要首先用分析方法對其進(jìn)行剖析的社會經(jīng)濟事務(wù)，既是具體而又專業(yè)的工作領(lǐng)域，又涉及多方主體利益，甚至社會整體利益和綜合目標(biāo)的事項。用現(xiàn)代法治思維和方法對其進(jìn)行治理或規(guī)范，首先須對其所涉社會關(guān)系進(jìn)行定性，厘清法律治理邏輯。

就社會關(guān)系性質(zhì)而言，安全生產(chǎn)屬于勞動關(guān)系事項。為何作如此定位？安全生產(chǎn)是保護勞動者在勞動過程中，或職業(yè)活動中的安全健康（見《勞動保護》雜志2021 年2期《安全生產(chǎn)概念辨析》），在法律上就意味著確立了勞動者的安全健康權(quán)。法律上所確立和保護的權(quán)利是具體的，而且一定要歸屬于具體明確的法律關(guān)系之中。而職業(yè)安全健康權(quán)的承載主體是勞動者，而且貫穿于其勞動過程中，在勞動者家居、休假等活動中均不享有此項權(quán)利。因此，沒有勞動關(guān)系，便不存在這樣的權(quán)利義務(wù)主體；沒有勞動法律關(guān)系的實際運行，也就沒有理由主張這樣的權(quán)利。

簡單理解，勞動關(guān)系就是人們在勞動過程中結(jié)成的社會關(guān)系。恩格斯講，勞動創(chuàng)造了人本身。可以想象，自有人類勞動始，社會便存在勞動關(guān)系。但勞動關(guān)系對人類社會的重要性，是在工業(yè)化生產(chǎn)方式全面推進(jìn)以后才逐漸顯示出來。與以農(nóng)業(yè)甚至狩獵、游牧生產(chǎn)方式為主的社會相比，規(guī)模化、集中化、連續(xù)化的工業(yè)化生產(chǎn)方式造成了這樣的事實——在社會學(xué)意義上，將社會成員界分為雇、傭兩個群體；在政治學(xué)意義上，將社會成員分割成了具有利益矛盾的兩個階級。這一事實，給任何國家在推進(jìn)工業(yè)化過程中都帶來了各種各樣的問題。

為了協(xié)調(diào)兩個群體或階級的利益，解決社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，在先期的工業(yè)化國家，以法治為手段，以勞動關(guān)系為對象，創(chuàng)立和發(fā)展出嶄新的勞動關(guān)系法律制度體系。該制度體系基于勞動關(guān)系中雇主地位強于雇員的基本事實，確立了傾斜保護后者的原則，為勞動者設(shè)定了一系列的權(quán)利，而雇主則要確保這些權(quán)利的落實并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

在勞動法體系中有一項基本制度，被稱為勞動基準(zhǔn)法，其意指法律規(guī)定的雇主必須履行，或?qū)購娭茖嵤┑南盗幸?guī)范。譬如，工時法（工作時間和加班時間的強制規(guī)定)、勞動報酬制度（最低工資規(guī)定)、公平就業(yè)法（反對雇傭及勞動過程中的一切歧視行為）、禁止童工法（勞動者法定年齡及適用排除規(guī)定）等。安全生產(chǎn)法（職業(yè)安全衛(wèi)生法）是其中發(fā)展最早、最為系統(tǒng)的分支制度之一，確立和保護勞動者在勞動過程中的安全健康權(quán)利。

安全生產(chǎn)法是勞動法的特別法，是勞動基準(zhǔn)法的重要分支，這是國際學(xué)術(shù)界的廣泛共識，不存在任何疑問。在我國1994 年頒發(fā)的《中華人民共和國勞動法》中也得到了體現(xiàn)，該法第六章篇名為“勞動安全衛(wèi)生”，可見其在勞動法中的重要地位。

但是，在《安全生產(chǎn)法》的敘述中，使這一定性模糊化了，或者說沒有這樣的定位，甚至抬升其地位，使其凌駕于勞動法之上（在《勞動保護》雜志2021 年2 期《安全生產(chǎn)概念辨析》一文中已指出，抽掉了職業(yè)衛(wèi)生的內(nèi)容）。這不僅模糊了安全生產(chǎn)所涉社會關(guān)系的性質(zhì)，顛倒了其應(yīng)有的法律邏輯，其法律規(guī)范出現(xiàn)了很多問題，使該部具體的實體法無法準(zhǔn)確確定其屬性和歸類——到底是勞動法還是經(jīng)濟法。

譬如，我國在所有的有關(guān)勞動立法中，均遵循勞動法的基本理念，以“用人單位”作為承擔(dān)確保勞動者相關(guān)權(quán)利的義務(wù)主體，唯有《安全生產(chǎn)法》使用“生產(chǎn)經(jīng)營單位”。前者注重的是義務(wù)主體的雇主地位，后者則偏重于相關(guān)主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。這種差異使《安全生產(chǎn)法》偏離，甚至脫離了勞動法的范疇。把本應(yīng)歸于一體規(guī)范的《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》立法目的，即首條規(guī)范做比較，便更能看出其間的差異。前者規(guī)范為：“為了加強安全生產(chǎn)工作，防治和減少生產(chǎn)安全事故發(fā)生，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本法?！焙笳叩囊?guī)范為：“為了預(yù)防、控制和消除職業(yè)病危害，防治職業(yè)病，保護勞動者健康及其相關(guān)權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

前者將其保護對象不僅泛化為“人民群眾”這樣非特定群體的“生命安全”，而且還有“財產(chǎn)安全”；后者則具體為“勞動者健康及相關(guān)權(quán)益?！庇纱丝膳?，《職業(yè)病防治法》屬勞動法，其目的定位準(zhǔn)確，調(diào)整范圍清晰具體；《安全生產(chǎn)法》則食大求多，不僅保護生產(chǎn)經(jīng)營活動所涉及的所有人的安全，還肩負(fù)保護財產(chǎn)安全的使命，使其既有勞動法的特征，也似賦有經(jīng)濟法性質(zhì)。

安全生產(chǎn)的法律邏輯

我們說，安全生產(chǎn)法（職業(yè)安全衛(wèi)生整體意義上的。本文始終在此種意義使用該詞，涉及我國具體的《安全生產(chǎn)法》為例外）屬于勞動法的特別法，意指其在勞動法的基本理念和原則的前提下,特別設(shè)定和保護勞動者一項專門的、具體法定權(quán)利，即勞動者安全健康權(quán)利的法律制度分支體系。該項權(quán)利又具有怎樣的性質(zhì)，義務(wù)主體又如何履行其義務(wù)呢？

職業(yè)安全健康權(quán)利是勞動者最基本的權(quán)利，屬于基本人權(quán)的范疇。根據(jù)我國已簽署的聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第六條規(guī)定：“人人有固有的生命權(quán)。這個權(quán)利受法律保護。不得任意剝奪任何人的生命?！笨梢?，作為保護勞動者安全健康的安全健康權(quán)利，是勞動者一項極其重要的權(quán)利；作為規(guī)范此項權(quán)利的安全生產(chǎn)法，是勞動法中特別重要的特別法。

安全生產(chǎn)法的法律邏輯應(yīng)該是：其一，安全生產(chǎn)法保護勞動者這個具體特定的群體，而不是泛指的“人民群眾”。特別需要說明的是，“人民群眾”并非法律用語，它具有廣義的含義，在具體實操中難以具體化。生產(chǎn)經(jīng)營活動所涉及對第三人（非勞動者）安全健康權(quán)利的侵害不受安全生產(chǎn)法管轄，而要視其具體情況作出相應(yīng)的處理。

以客運為例，乘客與承運人之間的關(guān)系屬合同關(guān)系，歸一般合同法調(diào)整。一旦乘客購票，即視為雙方簽訂合同，承運人便承擔(dān)按承諾將乘客及時安全送至約定目的地的義務(wù)。不如此，其將承擔(dān)違反合同義務(wù)所帶來的法律責(zé)任。在此種法律關(guān)系中，如果其間發(fā)生事故，乘客生命安全受到傷害，承運人則應(yīng)承擔(dān)可能更為嚴(yán)重的侵權(quán)法上的責(zé)任。

其二，安全生產(chǎn)法并不保護“財產(chǎn)安全”。生產(chǎn)經(jīng)營過程中的財產(chǎn)安全，主要由其擁有的主體負(fù)責(zé)，勞動者應(yīng)盡到配合的義務(wù)，如果雇員故意或未盡到應(yīng)當(dāng)注意的義務(wù)而造成財產(chǎn)安全受到損害，應(yīng)承擔(dān)過錯賠償責(zé)任。另外，在平衡生命安全健康權(quán)利和財產(chǎn)安全沖突時，安全生產(chǎn)法確立的原則是舍棄后者，保障前者，即勞動者擁有拒絕違章指揮和緊急避險權(quán)。

將職業(yè)安全健康權(quán)利定性為保護勞動者的基本人權(quán)，還有其特別的含義，即有著“勞動關(guān)系中”和“勞動過程中”這樣的限定性條件。由此，將它與保障每個社會成員一般意義的基本人權(quán)區(qū)別開了。人人固有的生命權(quán)受法律保護，是指任何組織和個人，不得非法剝奪和侵害人類任何個體的生命，否則便犯下侵犯人權(quán)的嚴(yán)重刑事犯罪。在勞動法律關(guān)系中，雇主一般并不具有傷害其雇員的主觀動機；同時，勞動過程中的傷害往往是自己、他人的過失行為，或由生產(chǎn)工具、工作環(huán)境等所特有的客觀因素造成，有些傷害甚至有可能難以避免。

某企業(yè)勞動者作業(yè)現(xiàn)場 包冬冬/攝

因此，在制度設(shè)計上，勞動者安全健康權(quán)利的保護就與刑法對社會成員基本人權(quán)的保護大相徑庭。前者主要采取由義務(wù)方(主要是雇主）承擔(dān)無過錯的民事賠償責(zé)任（現(xiàn)代由強制的工傷保險制度代行），并履行相應(yīng)的法定義務(wù)（具體由成文法確定），違反相關(guān)義務(wù)者，可能面臨行政和刑事制裁。與故意傷害的刑事犯罪相比，此類刑罰相對較為輕微。

明確安全健康權(quán)利是勞動者基本人權(quán)，不僅符合我國社會主義制度為廣大勞動人民謀利益的國家性質(zhì)，也有利于在國際政治斗爭中采取主動。建國以來，國際反共反華勢力，多次以人權(quán)為由，在多個場合就我國勞動者安全健康保護發(fā)難。2010 年，國際勞工大會召開在即，國際工聯(lián)向籌備本次大會的國際勞工理事會提交報告，要求在大會上通過議案，將我國對勞動者的健康保護不力列入黑名單予以譴責(zé)，便是曾經(jīng)面對的較大事例。

可見，安全生產(chǎn)法的基本邏輯，是切實保障勞動者安全健康，對內(nèi)可以實現(xiàn)具體業(yè)務(wù)與政治的高度統(tǒng)一，對外則可避免授人以柄，樹立負(fù)責(zé)任的形象。

總之，安全生產(chǎn)工作（職業(yè)安全衛(wèi)生）作為勞動關(guān)系領(lǐng)域的特殊事項，有其固有性質(zhì)和內(nèi)在邏輯。其制度邏輯應(yīng)該與其相適應(yīng)、相匹配。依循此種思路，進(jìn)行體制、制度，以及具體方法的設(shè)計，才能將我國安全生產(chǎn)工作導(dǎo)入規(guī)范的而不是變幻多端的，常態(tài)化的而不是運動式的軌道，實現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)的工作局面。