顏運(yùn)秋

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，廣州 510320)

提要： 公益訴訟與私益訴訟是平行對(duì)應(yīng)概念，二者的法理和制度不是“一般法”和“特別法”的關(guān)系。在傳統(tǒng)訴訟法上提及公益訴訟以及實(shí)體法上規(guī)定公益訴權(quán)的立法模式，并不代表公益訴訟制度安排的科學(xué)性，反而加劇了公益訴訟制度的非體系化現(xiàn)象。公益訴訟與民事訴訟和行政訴訟在立法目的、基本原則、基本制度和具體規(guī)則等方面并不兼容。各類公益訴訟案件盡管有較大差異，但也存在較多共性，要以開(kāi)放的眼光尋求公益訴訟體系化立法的合力，系統(tǒng)再造公益訴訟基本原則、基本制度和具體規(guī)則，出臺(tái)一部專門的完整的具有中國(guó)特色的《中華人民共和國(guó)公益訴訟法》，這將是中國(guó)訴訟法對(duì)世界訴訟法的巨大創(chuàng)新之一。公益訴訟制度體系化需要從立法技術(shù)層面(包括立法預(yù)測(cè)技術(shù)、立法結(jié)構(gòu)技術(shù)、立法表達(dá)技術(shù)以及立法清理與編纂技術(shù))入手開(kāi)展深入細(xì)致的工作。公益訴訟法的體系結(jié)構(gòu)應(yīng)為邏輯自洽的“總則”“行政公益訴訟”“民事公益訴訟”“附帶公益訴訟”和“附則”五大部分。

從全國(guó)性立法層面看，2012年《民事訴訟法》首次宣示性確立公益訴訟條款；2013年《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和2014年《環(huán)境保護(hù)法》分別修改，進(jìn)一步確立了消費(fèi)民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的有關(guān)規(guī)定；2015年國(guó)家出臺(tái)有關(guān)公益訴訟司法解釋和檢察公益訴訟試點(diǎn)辦法；2017年國(guó)家再次專門修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，專門規(guī)定檢察公益訴訟；后來(lái)多次出臺(tái)公益訴訟司法解釋和多項(xiàng)公益訴訟立法。八年多來(lái)幾乎每年都有涉及公益訴訟立法和司法解釋的舉動(dòng)，公益訴訟立法舉措頻繁。公益訴訟制度，或者作為特別規(guī)定機(jī)械地嵌入在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》之中，或者作為實(shí)體法訴權(quán)條款的宣示性規(guī)定而無(wú)具體內(nèi)容，再輔之以一定的司法解釋。這種狀況必然造成公益訴訟條文數(shù)量非常少，立法規(guī)定非常分散，立法內(nèi)容非常不具體、不一致，甚至存在沖突，可操作性很差等問(wèn)題，已經(jīng)很難滿足公益訴訟司法實(shí)踐對(duì)規(guī)則供給的客觀迫切需求[1]。近一年來(lái)，全國(guó)共出臺(tái)了22個(gè)省級(jí)有關(guān)檢察公益訴訟的專項(xiàng)或者綜合性法規(guī)性文件，這與立法法不吻合。因?yàn)閰^(qū)域差異與辦案能力存在層級(jí)差異，這些位階和效力低于法律的法規(guī)性文件必然造成公益訴訟有時(shí)會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重變形和混亂的情況。以刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問(wèn)題為例，2019年11月最高人民法院和最高人民檢察院以聯(lián)合批復(fù)的方式作出肯定性表態(tài)，而2020年8月通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》則規(guī)定，檢察院對(duì)生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件可不經(jīng)訴前公告程序而直接起訴。再如，在沒(méi)有法律依據(jù)和法理依據(jù)的前提下，很多地方的檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展刑事附帶民事公益訴訟的時(shí)候，提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，并獲得了法院的支持，這種脫法司法的現(xiàn)象值得深思。2021年1月10日中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》明確強(qiáng)調(diào)要“完善公益訴訟法律制度”。公益訴訟與私益訴訟在法理和制度上是不是“一般法”和“特別法”的關(guān)系？公益訴訟與私益訴訟的理念、原則和制度是否具有兼容性？在現(xiàn)行訴訟法中提及公益訴訟和在實(shí)體法上規(guī)定公益訴權(quán)的立法模式，能不能完全取代公益訴訟立法專門化？公益訴訟立法模式是分立式還是統(tǒng)合式？我國(guó)公益訴訟制度體系化的主要理由有哪些？我國(guó)公益訴訟制度體系化的技術(shù)方案有哪些？如何構(gòu)建我國(guó)公益訴訟法應(yīng)有的體系框架？等等。這些都是公益訴訟立法專門化、體系化或者法典化所無(wú)法回避的重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、我國(guó)公益訴訟制度體系化的幾個(gè)前提性問(wèn)題

我國(guó)公益訴訟立法模式的選擇，主要有五種方案：(1)修改我國(guó)現(xiàn)行訴訟法，使其訴訟程序的規(guī)定合乎公益訴訟要求?，F(xiàn)有立法基本上是這樣做的，但是屬于蜻蜓點(diǎn)水式的強(qiáng)行嵌入，并沒(méi)有也無(wú)法確保訴訟程序合乎公益訴訟要求。如果公益訴訟內(nèi)容過(guò)多，必然會(huì)破壞原有訴訟法固有體系。(2)修改現(xiàn)行實(shí)體法，將訴權(quán)條款體現(xiàn)在實(shí)體法中?，F(xiàn)有立法也采用過(guò)這種做法，但是在相應(yīng)的實(shí)體法上，充其量只能規(guī)定特定主體的公益訴權(quán)，沒(méi)有也無(wú)法明確細(xì)化公益訴訟程序規(guī)則，公益訴訟的制度設(shè)計(jì)畢竟不是實(shí)體法的立法重點(diǎn)。(3)通過(guò)司法解釋解決司法實(shí)務(wù)燃眉之急。最高人民法院和最高人民檢察院在公益訴訟司法解釋方面做出了很大努力。該方案專業(yè)性和可行性最強(qiáng)，但只能是應(yīng)景性權(quán)宜之計(jì)，且有違憲之嫌。(4)從判例到立法。該方案其實(shí)不是一種獨(dú)立方案，我國(guó)不承認(rèn)判例法，但最高人民法院公布的典型案例對(duì)各級(jí)法院也有很強(qiáng)的示范效力，并對(duì)后續(xù)立法必將產(chǎn)生一定影響。(5)制定專門的公益訴訟法。該方案可以有效化解現(xiàn)行訴訟法與公益訴訟的脫節(jié)、矛盾和不兼容問(wèn)題，在尊重傳統(tǒng)訴訟法理論與制度的固有框架下實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)訴訟法理論與制度的必要改良[2]。但是該方案需要小心求證，也是本文需要重點(diǎn)論證的目標(biāo)。在探討為什么需要對(duì)我國(guó)公益訴訟制度予以體系化之前，有必要清晰回答以下幾個(gè)前提性問(wèn)題。

(一)公益訴訟法律制度與私益訴訟法律制度是“一般法”和“特別法”的關(guān)系嗎

有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟單獨(dú)立法的成果可定名為“中華人民共和國(guó)公益訴訟特別程序法”，該法和《民事訴訟法》與《行政訴訟法》是“一般法”和“特別法”的關(guān)系[3]。其實(shí)，這是一種沒(méi)有好好論證的典型的學(xué)術(shù)偏見(jiàn)。公益訴訟法和《民事訴訟法》與《行政訴訟法》的關(guān)系，到底誰(shuí)是“一般法”？誰(shuí)是“特別法”？正如私法與公法到底是什么關(guān)系？肯定不能認(rèn)為私法就是“一般法”，公法就是“特別法”。從來(lái)沒(méi)有人認(rèn)為，《刑事訴訟法》《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，哪個(gè)是“一般法”，哪個(gè)是“特別法”。公益訴訟是私益訴訟的對(duì)應(yīng)概念，是訴訟的“半邊天”，與私益訴訟是并列關(guān)系，而不是包含和被包含的種屬概念。公益訴訟與私益訴訟具有很多根本性區(qū)別，將公益訴訟制度從傳統(tǒng)私益訴訟法中獨(dú)立出來(lái)，構(gòu)建具有獨(dú)特目的及程序機(jī)理的公益訴訟制度體系具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，也有利于確保形成結(jié)構(gòu)合理、分工明確、有機(jī)配合、科學(xué)合理、嚴(yán)謹(jǐn)自洽的訴訟體系[4]。

(二)公益訴訟與私益訴訟的理念與規(guī)則是否具有兼容性

“無(wú)論一個(gè)給定的規(guī)則是多么地符合后果主義的考慮，只要它與一些生效的和具有拘束力的制度規(guī)則相抵觸的話，就不能被采納?！盵5]《民事訴訟法》和《行政訴訟法》屬于典型的私益訴訟，在《民事訴訟法》或者《行政訴訟法》中機(jī)械嵌入公益訴訟條款，破壞了私益訴訟理論與制度的自洽性，必然造成在目標(biāo)、宗旨、原則和具體制度等方面，公益訴訟條款與《民事訴訟法》和《行政訴訟法》其他條文出現(xiàn)嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，形成規(guī)則抵牾。所以，有學(xué)者認(rèn)為，在《民事訴訟法》中設(shè)置公益訴訟制度，不僅立法體例的上欠科學(xué)，而且也不符合各國(guó)民事訴訟程序設(shè)置的歷史發(fā)展趨勢(shì)，這種將公益訴訟程序制度與私益訴訟程序制度混合編纂在一起的立法體例，世界其他國(guó)家還絕無(wú)僅有![6]而且，很多情況是行政公益違法在先，只要處理好了行政公益違法，民事公益違法一般沒(méi)有滋生的土壤。但是，我國(guó)的公益訴訟制度是從構(gòu)建民事公益訴訟制度開(kāi)始的，起初并沒(méi)有關(guān)注行政公益訴訟制度的構(gòu)建，在立法理念上，并沒(méi)有理順行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系。如果既可以提起行政公益訴訟，也可以提起民事公益訴訟，到底優(yōu)先提起哪個(gè)訴訟？或者可以提起行政附帶公益訴訟，到底如何處理？《民事訴訟法》和《行政訴訟法》對(duì)這些問(wèn)題無(wú)法單獨(dú)作出回應(yīng)。所以，有學(xué)者呼吁，全國(guó)人大常委會(huì)宜制定《公益訴訟法》，具體規(guī)定公益訴訟的目的、適用范圍，確定公益訴訟的權(quán)利、原則、對(duì)象、條件、程序、時(shí)效、判決的效力和執(zhí)行，明確國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在公益訴訟方面的職責(zé)，從而形成統(tǒng)一、高效的公益訴訟法律制度[7]。

(三)在司法制度上提及公益訴訟和實(shí)體法上規(guī)定公益訴權(quán)能不能取代公益訴訟專門立法

立法者傾向于在部門法分立格局之外區(qū)分不同行業(yè)領(lǐng)域，制定諸多碎片化的“拼盤式單行立法”[8]。公益訴訟立法在這方面表現(xiàn)得更為突出，有實(shí)體法與程序法合流之勢(shì)。在我國(guó)，公益訴訟制度已經(jīng)深刻影響到了《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《法官法》《檢察官法》《人民陪審員法》等司法制度；公益訴權(quán)條款已經(jīng)像毛細(xì)血管一樣深入到了我國(guó)很多的實(shí)體法，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《英烈保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》和《民法典》等。在國(guó)外和域外，也只是在很多實(shí)體法上規(guī)定了公訴權(quán)條款，沒(méi)有出臺(tái)專門的公益訴訟法。例如，美國(guó)密執(zhí)安州環(huán)境保護(hù)法首倡，《美國(guó)清潔空氣法》等16部環(huán)境保護(hù)法律，都有關(guān)于公民訴訟的規(guī)定。再如，德國(guó)《不來(lái)梅州自然保護(hù)法》賦予了環(huán)境團(tuán)體的公益訴權(quán)，受其影響，黑森州、漢堡州等諸州亦先后建立了這一制度。但是，這種立法現(xiàn)象只是表明司法制度和有關(guān)實(shí)體法與公益訴訟存在緊密聯(lián)系而已，并不表明這樣的立法現(xiàn)象解決了公益訴訟的具體而完備制度和規(guī)則問(wèn)題。我們不能被這種立法現(xiàn)象所蒙蔽，公益訴訟和公益訴權(quán)條款在許多司法制度和實(shí)體法上只做輕描淡寫(xiě)的表述，是無(wú)法緩解公益訴訟規(guī)則系統(tǒng)化的制度難題。其實(shí)，相應(yīng)地，很多實(shí)體法上公益訴權(quán)條款的出現(xiàn)，正說(shuō)明了公益訴訟制度建設(shè)具有極大的實(shí)體法依據(jù)。特別是作為新中國(guó)第一部以法典命名的法律——《民法典》在對(duì)私人權(quán)利提供廣泛保護(hù)的同時(shí)，也高度重視防止私人權(quán)利不當(dāng)行使而侵害社會(huì)公共利益，《民法典》中的公共利益條款為公益訴訟提供了重要的實(shí)體法支撐[9]，也亟須有相應(yīng)保護(hù)公益的司法機(jī)制與《民法典》公共利益條款對(duì)接。

(四)公益訴訟立法模式是分立式好還是統(tǒng)合式好

這里的分立式和統(tǒng)合式包括主體的分立式和統(tǒng)合式與案件類型的分立式和統(tǒng)合式。從國(guó)家探索、試點(diǎn)和確立正式公益訴訟，并最后立法確認(rèn)檢察公益訴訟五年多來(lái)的司法實(shí)踐看，檢察公益訴訟案件數(shù)量不斷攀升而且多為勝訴，而社會(huì)組織提起的公益訴訟案件急劇下降而且多以敗訴告終，于是，有人極力建議，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)“檢察公益訴訟法”[10]。雖然，檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在公益訴訟的制度設(shè)計(jì)上具有明顯差異，如管轄、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用、激勵(lì)措施等，但是，也有一定共性，如訴訟目的是一致的。如果公益訴訟立法采納因起訴主體的多元化而分散立法的做法，那么，這種分立式立法由于既無(wú)法節(jié)約立法資源，也無(wú)法顧及不同起訴主體的共性和個(gè)性，所以不具有合理性。至于以案件類型為公益訴訟立法模式的分立式和統(tǒng)合式問(wèn)題，由于各類公益訴訟案件的差異性和學(xué)者專業(yè)的局限性，對(duì)公益訴訟的立法模式出現(xiàn)了分立式和統(tǒng)合式的廣泛理論爭(zhēng)論和實(shí)踐做法。民事訴訟法學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注民事公益訴訟制度建設(shè)；環(huán)境法學(xué)者呼吁加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)；經(jīng)濟(jì)法學(xué)者呼吁加強(qiáng)消費(fèi)者公益訴訟、反壟斷公益訴訟、財(cái)稅公益訴訟、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)公益訴訟等方面的制度建設(shè)；行政法和行政訴訟法學(xué)者呼吁加強(qiáng)行政公益訴訟制度建設(shè)。各類公益訴訟案件即使有較大的差異性，但是也存在較大的共性，統(tǒng)合在一部專門的公益訴訟法律文本里面很有必要和可能，這樣可以節(jié)約立法成本，也可以克服學(xué)者學(xué)科和專業(yè)背景的狹隘局限，擺脫門戶之見(jiàn)，而以開(kāi)放的眼光尋求公益訴訟體系化立法的合力。

二、我國(guó)公益訴訟制度體系化構(gòu)建的主要理由

從上文分析可知，我國(guó)公益訴訟專門立法已經(jīng)成為客觀必要，但是公益訴訟專門立法并不必然表達(dá)公益訴訟制度體系化構(gòu)建。為了避免多元主體立法、重復(fù)立法、矛盾立法等現(xiàn)象的出現(xiàn)，公益訴訟制度體系化構(gòu)建很有必要。

(一)公益訴訟制度體系化是良法漸進(jìn)的客觀體現(xiàn)

良法善制是良法善治的基本前提。良法的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要有：是否符合本國(guó)基本國(guó)情；是否符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展規(guī)律；是否符合普遍民意；是否符合可操作要求。自20世紀(jì)初以來(lái)，西方國(guó)家出現(xiàn)了“立法狂歡”現(xiàn)象，陷入了成文立法數(shù)量快速增長(zhǎng)而立法質(zhì)量卻越來(lái)越差，經(jīng)常達(dá)不到預(yù)期的立法目的的怪圈[11]。當(dāng)下我國(guó)公益訴訟立法出現(xiàn)了鮮明的“立法狂歡”現(xiàn)象，陷入了立法頻次的急速增長(zhǎng)但立法質(zhì)量不高的矛盾非常明顯的怪圈。我國(guó)公益訴訟實(shí)踐在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)開(kāi)始，但公益訴訟系統(tǒng)化的理論研究是從2000年前后開(kāi)始的，立法相對(duì)比較滯后，2005年全國(guó)政協(xié)委員梁從誡先生與其他27位全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名向全國(guó)政協(xié)提交《關(guān)于盡快建立健全環(huán)保公益訴訟法的提案》[12]，開(kāi)啟了倡導(dǎo)全國(guó)性公益訴訟立法的先河，也啟發(fā)了很多地方進(jìn)行公益訴訟地方立法的新局面。次年3月呂忠梅等30位全國(guó)人大代表向全國(guó)人大提交《關(guān)于建立環(huán)境公益訴訟制度的議案》[13]。2012年3月九三學(xué)社向中央提交了《關(guān)于盡快建立環(huán)境公益訴訟制度的提案》。2021年全國(guó)兩會(huì)上有很多代表提出了檢察公益訴訟專門立法的建議[14]。這些立法建議盡管是偏重于環(huán)境公益訴訟的提案，但是直接推動(dòng)了公益訴訟制度的確立。公益訴訟立法從無(wú)到有，從地方立法到國(guó)家立法，從簡(jiǎn)單立法到相對(duì)不斷完善的司法解釋，無(wú)不說(shuō)明公益訴訟制度的漸進(jìn)性和日趨成熟程度。

(二)公益訴訟制度體系化是確保立法嚴(yán)肅性的必然要求

在民事訴訟法修訂確立公益訴訟制度之前，貴陽(yáng)、無(wú)錫、昆明、海南、福建、重慶等省市已經(jīng)在地方性法規(guī)或者法院發(fā)布的規(guī)范性文件中對(duì)公益訴訟問(wèn)題做出了探索性規(guī)定①。此外，還有市縣區(qū)法院、檢察院及環(huán)保部門也制定有關(guān)公益訴訟的規(guī)范性文件②。雖然這些地方立法對(duì)民事訴訟法修訂并確立公益訴訟制度產(chǎn)生了積極影響。但是，根據(jù)立法法第8條規(guī)定，有關(guān)訴訟制度等事項(xiàng)，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定法律。如果對(duì)在公益訴訟全國(guó)性立法之前，地方先行先試可以予以諒解的話，那么在公益訴訟全國(guó)性立法之后，還出現(xiàn)類似于深圳特區(qū)成立40年賀禮之一——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》，那實(shí)際上就是對(duì)《立法法》的嚴(yán)重挑釁。即使在基本結(jié)束了公益訴訟地方立法的局面之后，目前公益訴訟的有關(guān)內(nèi)容依然沒(méi)有統(tǒng)一，散見(jiàn)于《民事訴訟法》《行政訴訟法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《英烈保護(hù)法》等法律和有關(guān)司法解釋中。這不僅不方便當(dāng)事人引用，而且這些法律和司法解釋之間還存在相互矛盾和沖突，顯然不利于法律適用的統(tǒng)一[15]。為此，有必要集中清理上述法律和司法解釋中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，出臺(tái)專門的《公益訴訟法》。

(三)公益訴訟制度體系化符合訴訟類型化的發(fā)展規(guī)律

按照訴訟原理，特定訴訟程序的設(shè)立須具備五項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)：(1)有特定的受案范圍；(2)具備特有的程序價(jià)值取向；(3)有強(qiáng)烈的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，但是已有訴訟程序規(guī)則無(wú)法滿足新型案件的司法需求；(4)新型訴訟程序規(guī)則與已有訴訟程序規(guī)則的不同點(diǎn)達(dá)到1/3以上；(5)對(duì)司法組織(專門法院或者法庭)和司法人員(專業(yè)法官或者檢察官)有特殊的專業(yè)要求。“案件決定程序”是一個(gè)顛撲不破的真理。基于公益訴訟案件在法益保護(hù)、起訴主體、管轄、啟動(dòng)機(jī)制、前置程序、舉證責(zé)任、訴訟處分權(quán)行使、訴訟費(fèi)用、激勵(lì)約束機(jī)制等方面的特殊性，審理公益訴訟案件需要采用與傳統(tǒng)私益訴訟不同的特別規(guī)則。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟程序規(guī)則有2/3以上規(guī)定有別于傳統(tǒng)私益訴訟程序規(guī)則[16]。此言確有道理。因?yàn)?，公益訴訟案件必然涉及不特定多數(shù)人的利益，比如生態(tài)環(huán)境利益、消費(fèi)安全利益、公平競(jìng)爭(zhēng)利益、國(guó)家安全利益、國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益等；公益訴訟案件的起訴主體具有法定性，一般由與案件沒(méi)有直接的利害關(guān)系的機(jī)關(guān)和組織行使起訴權(quán)；一般由級(jí)別較高的法院管轄，有些還會(huì)適用異地管轄和巡回管轄；起訴前需要向有關(guān)行政部門履行告知義務(wù)，等待一定期限后才可以對(duì)行政處理作出司法請(qǐng)求的回應(yīng)；公益訴訟案件的撤訴、和解與調(diào)解受到嚴(yán)格的限制和監(jiān)督，防止對(duì)公益的不當(dāng)處分；由于原告一般對(duì)案件無(wú)直接利害關(guān)系，故被告反訴幾乎不可能；受訴訟成本的限制，私主體起訴和參與訴訟的積極性一般會(huì)不足，需要在訴訟費(fèi)用制度和激勵(lì)約束制度等方面做出與民事訴訟和行政訴訟具有根本區(qū)別的專門程序規(guī)定。

(四)公益訴訟制度體系化符合訴訟規(guī)則系統(tǒng)性要求

訴訟規(guī)則應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)化，成龍配套，做到上下緊密配合，以構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。作為系統(tǒng)的訴訟規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有整體性、目的性和層次性。整體性，表現(xiàn)為訴訟規(guī)則的體系整體是由有機(jī)的要素所構(gòu)成。目的性要求，訴訟規(guī)則的體系各個(gè)組成部分之間需要保持的一種相互適應(yīng)的協(xié)調(diào)性。層次性是說(shuō)，各種訴訟規(guī)則雖然紛繁雜陳、各種各樣、功能有異，但彼此都有嚴(yán)格的等級(jí)秩序。訴訟規(guī)則的體系內(nèi)部應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致，不能彼此重復(fù)，相互矛盾。這種內(nèi)部協(xié)調(diào)一致集中表現(xiàn)在：(1)訴訟原則與訴訟目的和精神是一致的，組成訴訟體系的各種原則雖然具有各自的規(guī)定性，但它們同時(shí)都必須按照在訴訟體系中的角色發(fā)揮自身的功能和作用，體現(xiàn)在各原則中的訴訟精神是一致的，在訴訟體系內(nèi)部包含著的若干層次的法律原則彼此之間是內(nèi)在統(tǒng)一的。(2)訴訟規(guī)則之間有著密切的聯(lián)系，有一些訴訟規(guī)則具有共同的評(píng)價(jià)結(jié)論，有一些訴訟規(guī)則具有相同的適用前提條件。正是由于公益訴訟體系內(nèi)部的這種和諧與統(tǒng)一的要求，使得各類公益關(guān)系能夠得到有效司法保護(hù)，名副其實(shí)地肩負(fù)其作為公益保護(hù)司法機(jī)制的時(shí)代使命。

三、我國(guó)公益訴訟制度體系化的技術(shù)方案

立法得講究技術(shù)、方法和操作技巧。立法技術(shù)作為立法知識(shí)的重要組成部分，對(duì)于立法者立法能力的養(yǎng)成，以及其能否真正履行好工作職責(zé)、創(chuàng)制出良法具有至關(guān)重要的影響[17]。加強(qiáng)立法能力建設(shè)必須既要重視對(duì)立法者的理論性知識(shí)傳授，更要特別重視立法技術(shù)知識(shí)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。立法技術(shù)主要包括法的形式結(jié)構(gòu)技術(shù)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)技術(shù)以及語(yǔ)言表達(dá)技術(shù)三個(gè)方面[18]。近年來(lái)公益訴訟立法出入和差異比較明顯，實(shí)際上與缺乏較好的立法技術(shù)有關(guān)。如果立法技術(shù)科學(xué)合理，那么法的內(nèi)容就會(huì)完整、準(zhǔn)確、明確，法的結(jié)構(gòu)就會(huì)完整、嚴(yán)謹(jǐn)。公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)結(jié)構(gòu)完整、規(guī)范、有序，內(nèi)容要明確具體，結(jié)構(gòu)與內(nèi)容要符合邏輯，條文之間要前后保持一致、連貫，概念術(shù)語(yǔ)確定統(tǒng)一，避免出現(xiàn)同一概念術(shù)語(yǔ)在不同公益訴訟法律文本中，甚至同一法律文本中，出現(xiàn)不同的意思，避免執(zhí)法者和守法者誤解曲解。

(一)公益訴訟法的立法預(yù)測(cè)技術(shù)

立法預(yù)測(cè)是20世紀(jì)初開(kāi)始出現(xiàn)，20世紀(jì)50年代以后快速發(fā)展起來(lái)的未來(lái)學(xué)新興學(xué)科在立法領(lǐng)域中運(yùn)用的產(chǎn)物[19]。需要結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和司法實(shí)踐，對(duì)公益訴訟立法的發(fā)展趨勢(shì)予以考察與測(cè)算。分析研究獲取公益訴訟立法的相關(guān)信息資料，考察和揭示公益訴訟立法發(fā)展規(guī)律；客觀把握公益訴訟立法的社會(huì)與時(shí)代需求以及立法的合理時(shí)機(jī)；確保公益訴訟的制度規(guī)定與所規(guī)制社會(huì)矛盾的特殊性保持適應(yīng)性和準(zhǔn)確度。公益訴訟立法長(zhǎng)期處于試點(diǎn)探索階段，實(shí)際上比較缺乏對(duì)公益訴訟立法的事前預(yù)測(cè)，公益訴訟制度內(nèi)容非常粗泛。如，訴前公告、和解調(diào)解及撤訴公告，如何保障社會(huì)組織切實(shí)行使公告異議權(quán)，實(shí)際上有很多的細(xì)節(jié)要做，而現(xiàn)有的公告多是走過(guò)場(chǎng)，流于形式。執(zhí)行階段的公告更是缺乏。公益訴訟過(guò)多借用民事訴訟規(guī)范，而且，民事訴訟規(guī)范不僅與公益司法保護(hù)的基本訴訟法理不合，還易于引起民事訴訟體系的混亂，這也是缺乏立法預(yù)測(cè)的突出表現(xiàn)。所以，需要開(kāi)展深入的公益訴訟立法預(yù)測(cè)工作，調(diào)查分析公益訴訟立法相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料和信息，不能一時(shí)頭腦發(fā)熱，僅從個(gè)別方面或者局限在較小的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查研究，而是要從整體出發(fā)，用系統(tǒng)方法對(duì)預(yù)測(cè)對(duì)象進(jìn)行全局把握。

(二)公益訴訟法的立法結(jié)構(gòu)技術(shù)

立法結(jié)構(gòu)技術(shù)是形式結(jié)構(gòu)技術(shù)與實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)技術(shù)的有機(jī)統(tǒng)一體。依據(jù)一定方式對(duì)各種不同法律規(guī)范進(jìn)行合理配置，使得各個(gè)相對(duì)獨(dú)立的法律規(guī)范達(dá)到整合而聯(lián)結(jié)在一起并形成特定結(jié)構(gòu)，使各法律規(guī)范的功能輸出和它們之間的聯(lián)系當(dāng)然地指向該法的總體目標(biāo)和價(jià)值取向。如果一個(gè)法律規(guī)范可以被另一個(gè)法律規(guī)范隨意地排除或者代替，就是法律規(guī)范尚未明晰、細(xì)致的表現(xiàn)；如果一個(gè)法律規(guī)范所指示的一個(gè)行為模式能夠?qū)е虏煌囊环N或者數(shù)種評(píng)價(jià)結(jié)論，或者在相同的適用前提下，會(huì)導(dǎo)致不同的評(píng)價(jià)結(jié)論等，則是法律規(guī)范內(nèi)部沖突與矛盾之病態(tài)，勢(shì)必導(dǎo)致法的整體功能的輸出受到損害[20]。在我國(guó)《民事訴訟法》修改過(guò)程中，不顧公益訴訟程序的性質(zhì)，將其機(jī)械納入民事訴訟法的做法，不僅在立法觀念上與“分別設(shè)置、單獨(dú)立法”的程序設(shè)置方式及其現(xiàn)代程序立法意識(shí)與指導(dǎo)思想不相吻合，而且，從現(xiàn)代民事程序立法體例的角度上看，顯然是一種倒退[6]。從民事訴訟法典中各種程序以及各個(gè)部分的規(guī)定之間應(yīng)當(dāng)具有關(guān)聯(lián)性、邏輯性的角度上看，這種將一些與民事訴訟法典的基本特征缺乏內(nèi)在邏輯聯(lián)系的程序納入我國(guó)《民事訴訟法》的立法體例或曰法典編纂方式，顯然是不科學(xué)的也是缺乏技術(shù)性的。其不僅不符合民事訴訟法典各個(gè)程序制度相互之間應(yīng)當(dāng)具有同質(zhì)性與相關(guān)性的要求，而且客觀上必然致使我國(guó)《民事訴訟法》內(nèi)容體系變得非常龐雜和臃腫[6]。獨(dú)立出來(lái)之后的公益訴訟法必將在形式結(jié)構(gòu)與實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)上達(dá)成有效的邏輯自洽。

(三)公益訴訟法的立法表達(dá)技術(shù)

立法者不是在制造和發(fā)明法律，而只是在表述法律而已[21]。立法表述技術(shù)是指以特定的語(yǔ)言文字(通說(shuō)法言法語(yǔ))為符號(hào)工具，準(zhǔn)確完整的表述立法政策和立法意志，進(jìn)而形成相應(yīng)法律文本的技能和方法。首先，應(yīng)當(dāng)是法律名稱的準(zhǔn)確表達(dá)，法律名稱應(yīng)當(dāng)能夠正確反映法內(nèi)容，既要對(duì)法內(nèi)容進(jìn)行高度概括，又要對(duì)法所包含的具體內(nèi)容進(jìn)行真實(shí)反映，還要反映該法的效力范圍與立法層次，做到名實(shí)相副。《中華人民共和國(guó)公益訴訟法》從名稱上就能夠清楚認(rèn)識(shí)該法的內(nèi)容是規(guī)范公益訴訟行為，而不是規(guī)范刑事訴訟行為和傳統(tǒng)私益訴訟行為的，與傳統(tǒng)三大訴訟法是并列的關(guān)系，都源于憲法，都是有關(guān)特定訴訟的基本法，都在全國(guó)范圍內(nèi)普遍適用。將公益訴訟法視為傳統(tǒng)訴訟法的特別法和下位法，有違法理。其次，法言法語(yǔ)的基本要求是準(zhǔn)確無(wú)誤，但是，準(zhǔn)確性并非絕對(duì)，有時(shí)不得不使用模糊詞語(yǔ)，而且有條件地使用模糊詞語(yǔ)，可以增加法的涵蓋力。比如，在公益訴訟立法上，公共利益的內(nèi)涵和外延是一個(gè)最典型的非常模糊的法律概念，既有主體的模糊性，也有內(nèi)容的模糊性。再如，在公益訴訟立法上多處出現(xiàn)“等”的表述，“等”本身就是一個(gè)非常含糊的字詞，具有很大的解釋空間。模糊性表達(dá)是立法者不得已而為之的策略。當(dāng)然，義務(wù)履行具體期限應(yīng)予確定，而不宜采用“及時(shí)”“按時(shí)”“定期”之類的模糊詞。義務(wù)主體能夠特定的應(yīng)該予以明確，盡量不要使用“有關(guān)部門”與“各級(jí)組織”之類的模糊詞。再如，關(guān)于公益訴訟起訴主體的表述，立法上多是表述為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，但是，到底哪些機(jī)關(guān)是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，哪些組織又是“有關(guān)組織”，如果沒(méi)有法律作出明確細(xì)化規(guī)定，那么必然導(dǎo)致適用上的歧義。

(四)公益訴訟制度體系化的清理與編纂技術(shù)

法律應(yīng)當(dāng)是“不因內(nèi)在矛盾而自己推翻自己的”[22]內(nèi)在和諧一致的有約束力的行為規(guī)范。不同國(guó)家機(jī)關(guān)在不同時(shí)期制定的公益訴訟規(guī)范，在內(nèi)容和形式等方面往往存在不統(tǒng)一、不一致、矛盾、抵觸、重復(fù)、混亂和龐雜等現(xiàn)象。立法清理是消除這種現(xiàn)象的主要途徑，肯定該肯定的，修改該修改的，補(bǔ)充該補(bǔ)充的，廢止該廢止的，實(shí)現(xiàn)公益訴訟制度的系統(tǒng)化和體系化。有必要由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)公益訴訟規(guī)范性法律文件進(jìn)行系統(tǒng)整理，搞清楚現(xiàn)存公益訴訟規(guī)范性法律文件的基本情況，確認(rèn)哪些可以繼續(xù)適用，哪些需要修改、補(bǔ)充，哪些需要廢止，確認(rèn)公益訴訟規(guī)范性法律文件的效力，對(duì)公益訴訟規(guī)范性法律文件進(jìn)行修改、補(bǔ)充或者編纂，等等。經(jīng)過(guò)清理后，應(yīng)當(dāng)按照下列原則處理：第一，下位法的主要內(nèi)容與上位法律相抵觸的，或者已被新的法律所代替的，要明令廢止。第二，在全國(guó)性公益訴訟制度出臺(tái)以后，地方的公益訴訟規(guī)范性文件實(shí)際上已經(jīng)失效，地方不得再出臺(tái)有關(guān)公益訴訟的地方性規(guī)范性文件。第三，在法律清理中發(fā)現(xiàn)同位法之間的規(guī)定不一致的按照特別法優(yōu)于普通法、新法優(yōu)于舊法的原則處理。為了使得在不同時(shí)期和不同機(jī)關(guān)所頒布公益訴訟法律、法規(guī)中各種具有不同法律效力的法律規(guī)范統(tǒng)一起來(lái)，形成形式統(tǒng)一的、法理邏輯上完整的、內(nèi)容上一致的公益訴訟法律文本，有必要強(qiáng)化公益訴訟法律文本的編纂工作。實(shí)現(xiàn)公益訴訟法律體系上的科學(xué)化和系統(tǒng)化；消除原有公益訴訟規(guī)范性法律文件中的矛盾、龐雜和不完善；為社會(huì)提供一個(gè)統(tǒng)一完善、便于使用的公益訴訟法律文本，方便人們了解和掌握。公益訴訟法律文本編纂要求：掌握和了解所有公益訴訟規(guī)范性法律文件，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行刪改和補(bǔ)充；總結(jié)關(guān)于調(diào)整公益訴訟法律關(guān)系的相關(guān)理論，在此基礎(chǔ)上對(duì)公益訴訟法律制度經(jīng)增、刪、改后加以編纂；根據(jù)黨和國(guó)家的政策進(jìn)行公益訴訟法律文本編纂工作，使黨和國(guó)家的政策融于公益訴訟法律文本之中。

四、我國(guó)公益訴訟法制度體系之構(gòu)建

特定立法體系化和系統(tǒng)化要求法律條款的不同內(nèi)容在分類、排列、組合及其先后順序安排上具有規(guī)范性與邏輯性，以及各項(xiàng)內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)、吻合與邏輯自洽，且與所要解決問(wèn)題的特殊性存在直接聯(lián)系。公益訴訟制度作為維護(hù)和救濟(jì)公共利益的司法程序，在訴訟法理、訴訟目的、案件類型、案件性質(zhì)、原告資格、證據(jù)規(guī)則、調(diào)解與和解、撤訴與反訴、訴訟時(shí)效、訴訟費(fèi)用、程序機(jī)制等等方面，與民事訴訟和行政訴訟存在重大的差異，甚至完全不同。學(xué)界基本認(rèn)同，最為理想的立法模式是制定一部專門的《公益訴訟法》，將人民檢察院以及其他主體提起公益訴訟的相關(guān)實(shí)體和程序問(wèn)題一并予以明確規(guī)定[23]。公益訴訟本質(zhì)屬于憲法的實(shí)施，我國(guó)需要在憲法的框架下制定專門的完整的《公益訴訟法》，開(kāi)展真正意義上的公益訴訟[24]。一部較為完整的《公益訴訟法》具體應(yīng)當(dāng)包括：公益訴訟的基本原則、訴前程序、訴訟主體、案件范圍、調(diào)查取證、訴訟請(qǐng)求、起訴條件、訴訟競(jìng)合、既判力、訴訟費(fèi)用、執(zhí)行程序等。根據(jù)立法法和結(jié)合大多數(shù)立法文本結(jié)構(gòu)來(lái)看，法律文本的正文部分一般分為：總則、分則與附則，各部分內(nèi)容構(gòu)造有所不同，內(nèi)容結(jié)構(gòu)一般為先總后分，先粗后細(xì)，先原則后具體。在《公益訴訟法》的布局上可以考慮設(shè)計(jì)為五章，即“總則”“行政公益訴訟”“民事公益訴訟”“附帶公益訴訟”和“附則”?！靶姓嬖V訟”“民事公益訴訟”和“附帶公益訴訟”合稱為“分則”。只有這樣，才能將許許多多的公益訴訟法律規(guī)范通過(guò)一系列規(guī)則的有機(jī)排列組合在一起，才能使公益訴訟法律規(guī)范條理清楚，檢索方便，便于引用。

(一)公益訴訟法的“總則”

有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟法的“總則”應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)定管轄、證據(jù)的收集、證據(jù)保全、舉證責(zé)任分配、審理組織、執(zhí)行等問(wèn)題[3]。我認(rèn)為，這些內(nèi)容，過(guò)于具體，其實(shí)應(yīng)該是“分則”規(guī)定的內(nèi)容。因?yàn)榉ǖ目倓t規(guī)定一些“與法典的所有部分都有關(guān)系的概念和原則”[25]，是對(duì)法律具有綱領(lǐng)性和統(tǒng)率性的法的條文的總稱，對(duì)全法具有統(tǒng)領(lǐng)性，主要規(guī)定立法目的、立法根據(jù)、法的原則、法的效力、概念定義、基本制度等內(nèi)容，對(duì)分則有概括、指導(dǎo)、規(guī)范和約束的作用，是一部法的精神的體現(xiàn)。下面主要就公益訴訟的立法目的條款、立法根據(jù)條款、定義條款、基本原則條款和基本制度條款做些論證說(shuō)明。

1.立法目的條款

一部法律比作一座金字塔，立法目的就是塔尖，具體制度只不過(guò)是塔尖的輻射物罷了。從立法目的可以俯瞰、統(tǒng)合、解釋具體制度。立法活動(dòng)始終圍繞立法目的，立法目的控制和引領(lǐng)立法活動(dòng)。既然立法是以立法目的為中心而展開(kāi)，其結(jié)果和質(zhì)量就應(yīng)該以立法目的來(lái)評(píng)判，只有符合立法目的的立法才能予以肯定性評(píng)價(jià)。為使人民初步了解立法精神、宗旨，及所依據(jù)之法理，通常于總則首條中規(guī)定立法目的。通常格式為“為(了)……，制定(特制定)本法?！碑?dāng)立法目的為多層含義句式時(shí)，必須按照一定的邏輯順序?qū)訉舆f進(jìn)，切忌邏輯混亂或者排列不當(dāng)。立法目的既可以按照由近及遠(yuǎn)、由微觀到宏觀、由直接到間接、由具體到抽象的順序排列，也可以按照相反的由遠(yuǎn)及近、由宏觀到微觀，由間接到直接、由抽象到具體的順序排列。當(dāng)然只能選擇一種排列方式。公益訴訟作為維護(hù)“公共利益”而專門設(shè)置的訴訟類型，保護(hù)“公共利益”不僅是設(shè)置這種訴訟程序制度的根本目的，以及這種訴訟與一般民事訴訟的基本區(qū)別，同時(shí)也是這種訴訟最為本質(zhì)的特征。公益訴訟的本旨目的就在于對(duì)公共利益予以司法保障和維護(hù)，為了達(dá)到有效保護(hù)公共利益和解決相關(guān)具體問(wèn)題，必須確保公益訴訟相關(guān)規(guī)則有別于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。

2.立法根據(jù)條款

立法根據(jù)是立法者制定某一法的根據(jù)或者基礎(chǔ)問(wèn)題，包括立法的法律根據(jù)與立法的事實(shí)根據(jù)。確立立法根據(jù)條款的目的主要在于：保障立法的法源基礎(chǔ)；明確法的效力等級(jí)；增強(qiáng)法的可執(zhí)行性。通常格式為“依(根)據(jù)……，結(jié)合……實(shí)際(具體情況)，制定(特制定)本法。”法依何而立，為什么而立，是任何一部法當(dāng)中首先要明確的問(wèn)題。因此，立法目的和立法根據(jù)理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)位于法的開(kāi)端，列為首條，即為“開(kāi)宗明義”的立法宗旨。每一法規(guī)只可依循一種法律，不可同時(shí)以二種以上之法律作為立法依據(jù)，以免無(wú)法決定其位階或不生效果[26]。據(jù)此，公益訴訟法的法源只能源于憲法，不能源于其他法，特別是不能源于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。此外，法律雖然透過(guò)立法程序制定出來(lái)，但是真正的法源乃在于國(guó)民精神。立法要針對(duì)本國(guó)、本地實(shí)際情況，否則立法缺乏現(xiàn)實(shí)必要性、針對(duì)性以及可操作性。事實(shí)根據(jù)強(qiáng)調(diào)立法者在立法時(shí)一定要進(jìn)行調(diào)查研究，明確立法的現(xiàn)實(shí)必要性與可行性問(wèn)題。盡管西方國(guó)家公益訴訟制度及理論成果，為我國(guó)提供了借鑒意義，但是，公益訴訟立法必須結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情。只有根植于強(qiáng)有力的道德根基和文化認(rèn)同感的沃土的法律之樹(shù)，才有可能結(jié)出希望之果。

3.定義條款

定義是表明事物本質(zhì)的短語(yǔ)，立法時(shí)根據(jù)需要對(duì)某個(gè)專有的名詞或概念所作的闡釋，非常常見(jiàn)。“法律概念都不再是日常用語(yǔ)意義上的概念，因此……必須根據(jù)法律確定的保護(hù)目的進(jìn)行解釋。這種‘規(guī)范的’解釋可能會(huì)明顯地背離日常使用的詞語(yǔ)意思。”[27]比如，公益訴訟立法中最難界定的最模糊的概念就是“公益”，日常使用的“公益”語(yǔ)詞具有多義性，既包括國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，也包括“免費(fèi)”的意思，但是，公益訴訟上“公益”語(yǔ)詞其實(shí)與“免費(fèi)”的意思關(guān)系不大。公益訴訟不是“免費(fèi)”訴訟。因此，為了能夠?qū)⒐嬖V訟上“公益”語(yǔ)詞與日常使用的“公益”語(yǔ)詞加以區(qū)分，防止在理解上產(chǎn)生分歧，有效的方式就是在法律文本中通過(guò)“定義條款”明確確立“公益”的含義。在總則中規(guī)定定義條款，便于先了解一些基本法律術(shù)語(yǔ)，再閱讀整個(gè)法律文本，適合人的思維習(xí)慣和閱讀習(xí)慣，便于檢索和查找，便于立法主體安排整個(gè)法案，避免歧義、模糊性以及不必要的重復(fù)，也與國(guó)際上很多國(guó)家的通行做法一致。定義應(yīng)當(dāng)盡可能標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化。在法律文本中使用的定義主要有描述性定義、規(guī)定性定義以及這兩種定義類型的結(jié)合三種模式[28]。比如，對(duì)于“公益訴訟”“民事公益訴訟”“行政公益訴訟”“附帶公益訴訟”“初始證據(jù)”“舉證責(zé)任倒置”等概念應(yīng)當(dāng)是描述性的；對(duì)于“社會(huì)組織”“專屬管轄”“訴訟請(qǐng)求”等概念應(yīng)當(dāng)是規(guī)定性；對(duì)于“公共利益”等概念應(yīng)當(dāng)是描述性和規(guī)定性這兩種定義類型的結(jié)合。

4.基本原則條款

“任何一種學(xué)說(shuō)，如果它可以……成為一個(gè)按照原則而整理好的知識(shí)整體的話，就叫作科學(xué)?！盵29]按照成文法習(xí)慣做法，每一部法律都應(yīng)當(dāng)是在一定原則指導(dǎo)下形成的結(jié)構(gòu)合理、邏輯自洽、層次分明、排列有序、內(nèi)容翔實(shí)的制度體系。公益訴訟的基本原則構(gòu)成了公益訴訟法規(guī)則的基礎(chǔ)本源準(zhǔn)則或者原理，其意義在于確保公益訴訟規(guī)則的正當(dāng)性；指導(dǎo)法律解釋；填補(bǔ)規(guī)則漏洞。當(dāng)然，只有在規(guī)則不能的情況下，才能通過(guò)將原則具體化而滿足裁判案件的實(shí)際需要。只對(duì)公益訴訟某個(gè)部分有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用的下位原則不能寫(xiě)入總則中。如果有多個(gè)并列關(guān)系(而不是隸屬或者派生關(guān)系)的基本原則，要注意各原則的重要性及其相互之間內(nèi)在的邏輯順序予以排列。公益訴訟基本原則條款應(yīng)當(dāng)置于立法宗旨、適用范圍和定義條款之后，其他內(nèi)容之前。公益訴訟的基本原則到底有哪些原則，是值得探討和頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。行政優(yōu)先司法謙抑原則、有限處分(和解、調(diào)解、撤訴受限制)原則、被告不得反訴的原則、檢察機(jī)關(guān)支持起訴原則和合議原則等應(yīng)是公益訴訟的基本原則。公益訴訟應(yīng)當(dāng)以行政公益訴訟制度為重點(diǎn)，而非以民事公益訴訟制度為重點(diǎn)。再說(shuō)，和解、調(diào)解、撤訴等處分行為，是以原告對(duì)案件實(shí)體內(nèi)容具有處分權(quán)為前提，但是公益訴訟案件的起訴主體無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)還是社會(huì)組織，都沒(méi)有實(shí)體性處分權(quán)，所以原則說(shuō)來(lái)，不得行使和解、調(diào)解、撤訴等行為，即使認(rèn)為被告已經(jīng)完成訴訟請(qǐng)求全部?jī)?nèi)容，而且不損害公共利益，也要受到限制，而不是任由起訴主體主觀“認(rèn)為”。比如對(duì)和解、調(diào)解、撤訴決定予以公告，便于接受社會(huì)的廣泛監(jiān)督。如果將支持起訴合理移植到公益訴訟中來(lái)，特別是確立檢察機(jī)關(guān)支持起訴原則，必將意義重大，因?yàn)槲覈?guó)的社會(huì)組織相對(duì)不發(fā)達(dá)，而且能力比較弱，起訴能力和應(yīng)訴能力受到很大限制，如果檢察機(jī)關(guān)能夠支持其起訴和應(yīng)訴，不僅可以提高社會(huì)組織的訴訟積極性，而且也便于擺正檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的應(yīng)有訴訟地位。公益訴訟案件一般是影響較大、具有訴訟利益擴(kuò)散性、案件性質(zhì)的專業(yè)化程度較高等特點(diǎn)，所以確立合議原則十分必要，必須由法官和專業(yè)陪審員組成合議庭而不是由一個(gè)法官獨(dú)任審理公益訴訟案件。

5.基本制度條款

總則中的基本制度應(yīng)當(dāng)是基本原則指導(dǎo)下的對(duì)全法具有統(tǒng)領(lǐng)性的內(nèi)容，只對(duì)法案的某一部分或者某一方面起統(tǒng)領(lǐng)作用的制度，不能在總則中加以規(guī)定。有些基本制度是所有訴訟法通用的，如，回避制度、公開(kāi)審判制度、兩審終審制度等。但是，在此應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的是公益訴訟的特有制度。當(dāng)事人制度和受案范圍制度應(yīng)該是公益訴訟最基本的特有制度。公益訴訟原告資格的非直接利害關(guān)系屬性，是區(qū)別于傳統(tǒng)私益訴訟的最本質(zhì)特征?；跈z察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在訴訟能力和專業(yè)水平的優(yōu)勢(shì)，立法和司法實(shí)踐已經(jīng)確立了他們的訴訟主體地位；但是對(duì)公民個(gè)人的公益訴訟主體地位，我國(guó)立法一直持否定態(tài)度。我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟原告資格的嚴(yán)苛限制，客觀上造成許多公益訴訟案件無(wú)法被提起的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。此外，受案范圍到底如何拓展，拓展到哪些方面，是公益訴訟無(wú)法回避的基本制度。由于公益訴訟直接涉及的“公共利益”具有多重性、不確定性、內(nèi)在含義抽象模糊以及外在范圍復(fù)雜廣泛，所以具有難以確定的特征，從立法技術(shù)的角度要對(duì)公益訴訟的受案范圍及其受案條件予以明確，有很大難度，甚至可以說(shuō)幾乎沒(méi)有可能性[6]。但是，如果立法上不予明確而完全交由法院自行決定，由于各地以及各級(jí)法官素質(zhì)上的參差不齊和認(rèn)識(shí)上的不盡相同，從而易于導(dǎo)致同類案件在不同地區(qū)訴訟受理上的差異，這樣有失法律的嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性[6]。此外，需要強(qiáng)調(diào)的是，公益訴訟制度不是一個(gè)孤立的訴訟制度，而是與律師風(fēng)險(xiǎn)代理制度、陪審制度、訴訟費(fèi)用制度、勝訴私人原告獎(jiǎng)勵(lì)制度、公益基金管理制度、公益案件執(zhí)行制度以及法律援助制度密不可分，只有這些制度犬牙交錯(cuò)耦合在一起，才能確保公益訴訟制度有效發(fā)揮作用。

(二)公益訴訟法的“分則”

“如果對(duì)分則的結(jié)構(gòu)處理不好，將給執(zhí)法者、司法人員和公民帶來(lái)認(rèn)識(shí)上的模糊，最終影響到法的施行效果。”[30]不論從公益訴訟法的結(jié)構(gòu)內(nèi)容上還是公益訴訟法的條文數(shù)量上，分則是公益訴訟法律文本的主體和核心，其構(gòu)建技術(shù)決定了公益訴訟法律文本的質(zhì)量。我國(guó)現(xiàn)行法律文本關(guān)于分則的設(shè)置有兩種類型，一種是明示的分則，一種是非明示的分則。明示的分則就是在法律文本中直接標(biāo)識(shí)“分則”字樣的規(guī)則內(nèi)容，這種形式的法律文本不多，在我國(guó)目前只有《中華人民共和國(guó)刑法》和《中華人民共和國(guó)民法典》明示規(guī)定分則。在法律文本中不標(biāo)識(shí)“分則”字樣的分則內(nèi)容，這種形式的分則就是“非明示分則”或者“默示分則”。從現(xiàn)行司法解釋的結(jié)構(gòu)看，“行政公益訴訟”“民事公益訴訟”和“附帶公益訴訟”合稱為公益訴訟制度的“分則”，所以公益訴訟分則的形式表現(xiàn)為“非明示分則”或者“默示分則”。但是隨著公益訴訟制度內(nèi)容的進(jìn)一步豐富，所以，在完善《公益訴訟法》分則的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)盡量增加明示分則形式而減少非明示分則形式，這樣可以進(jìn)一步厚實(shí)和細(xì)化分則的具體內(nèi)容。分則的結(jié)構(gòu)安排，一般會(huì)遵循事物的發(fā)展規(guī)律以及人的認(rèn)識(shí)規(guī)律，基本上按照遞進(jìn)式或者平行式邏輯排列。從《公益訴訟法》分則結(jié)構(gòu)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)是遞進(jìn)式的結(jié)構(gòu)，按照整個(gè)公益訴訟的過(guò)程來(lái)考察，首先起訴、立案、調(diào)查；其次進(jìn)入審判環(huán)節(jié)；最后進(jìn)入案件的執(zhí)行環(huán)節(jié)。這反映了我國(guó)公益訴訟的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程，符合公益訴訟的基本運(yùn)行規(guī)律。關(guān)于公益訴訟案件的起訴條件、管轄、訴前公告、立案、證明責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)、反訴禁止、法官釋明權(quán)、訴訟費(fèi)用、訴訟請(qǐng)求、和解、調(diào)解、原告申請(qǐng)撤訴、判決效力的擴(kuò)張、上訴、裁判執(zhí)行、公益訴訟與私益訴訟的協(xié)調(diào)與銜接、交叉訴訟等在公益訴訟立法中不得不提及并作出詳細(xì)的規(guī)定，這些內(nèi)容屬于公益訴訟制度“分則”的核心內(nèi)容。

(三)公益訴訟法的“附則”

附則作為總則和分則的輔助性內(nèi)容而存在，從內(nèi)容與形式結(jié)合的角度來(lái)看，附則包括解釋權(quán)條款、過(guò)渡條款、生效條款、廢止條款?？紤]到司法解釋在我國(guó)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)公益訴訟案件具體裁判規(guī)則的解釋，依然必要，所以在公益訴訟法的“附則”中需要規(guī)定解釋權(quán)條款。鑒于公益訴訟涉及很多實(shí)體法內(nèi)容和相關(guān)配套制度，在公益訴訟法中過(guò)多規(guī)定實(shí)體法內(nèi)容和相關(guān)配套制度又不合適，很多實(shí)體法已經(jīng)或者未來(lái)必然會(huì)確立公益訴權(quán)條款，所以，在公益訴訟法的“附則”中需要規(guī)定過(guò)渡條款，便于程序規(guī)定和實(shí)體內(nèi)容有機(jī)結(jié)合。鑒于現(xiàn)行公益訴訟的多層次性和多元主體立法而導(dǎo)致規(guī)則混亂的現(xiàn)象，有必要在公益訴訟法的“附則”中規(guī)定廢止條款，明確廢除過(guò)時(shí)的和上位法沖突的公益訴訟制度。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)“公共利益”“社會(huì)組織”與“檢察一體化”等用語(yǔ)的含義做出界定，應(yīng)當(dāng)是“附則”的任務(wù)[3]。但是，根據(jù)我國(guó)立法通例，一般都是把定義條款放在總則的做法為多，而且也符合成文法認(rèn)識(shí)事物本質(zhì)的思維習(xí)慣。所以，定義條款不合適放在附則。有學(xué)者認(rèn)為，“附則”部分主要規(guī)定訴訟費(fèi)用等內(nèi)容[23]。我認(rèn)為不妥，訴訟費(fèi)用制度不屬于總則和分則的輔助性內(nèi)容，要么屬于總則中的基本制度，要么屬于分則中社會(huì)組織起訴上訴時(shí)的特有配套制度。

(四)公益訴訟法的“總則”與“分則”“附則”的關(guān)系

總則規(guī)定分則共同性的內(nèi)容，是一般原理及指導(dǎo)思想，對(duì)分則有概括、指導(dǎo)、規(guī)范、約束、解釋與補(bǔ)充作用；分則是總則規(guī)定的具體化，是總則精神的貫徹、體現(xiàn)、豐富和發(fā)展，與總則要保持協(xié)調(diào)一致?？倓t內(nèi)容制約著分則內(nèi)容，分則的具體規(guī)定不能與總則的精神相違背?？倓t規(guī)定應(yīng)有相應(yīng)的分則內(nèi)容的體現(xiàn)；同樣，分則內(nèi)容在總則中也能找到對(duì)應(yīng)的條款予以指導(dǎo)。當(dāng)然，總則與分則在內(nèi)容上應(yīng)該有明確界限和差異，總則僅規(guī)定立法目的、立法根據(jù)、基本原則、適用范圍、概念定義等內(nèi)容；分則是具體法律規(guī)范的構(gòu)建。一般不允許分則內(nèi)容突破總則的規(guī)定，在總則中可以設(shè)立“但書(shū)”條款，以保障分則內(nèi)容設(shè)計(jì)符合總則。總則中不做非常具體的規(guī)定，不設(shè)計(jì)具體的行為規(guī)則，也不規(guī)定具體的法律后果。對(duì)事關(guān)全局的、抽象的、概括的、原則性的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在總則中加以集中規(guī)定，文字要精練，而不能分散到分則或者附則中去。

結(jié) 論

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出，只有全面依法治國(guó)才能有效保障國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進(jìn)全面依法治國(guó)，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用，要堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系[31]。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，有法可依基本實(shí)現(xiàn)，但同時(shí)也出現(xiàn)各單行法的規(guī)定交叉重復(fù)、不銜接不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》強(qiáng)調(diào)：針對(duì)法律規(guī)定之間不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問(wèn)題，及時(shí)組織清理；對(duì)某一領(lǐng)域有多部法律的，條件成熟時(shí)進(jìn)行法典編纂；加強(qiáng)立法的協(xié)同配套工作，實(shí)行法律草案與配套規(guī)定同步研究、同步起草，增強(qiáng)法律規(guī)范整體功效。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系重要組成部分的公益訴訟制度，規(guī)定交叉重復(fù)、不銜接不協(xié)調(diào)的問(wèn)題尤其突出?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出：完善民事、行政檢察監(jiān)督和檢察公益訴訟案件辦理機(jī)制；拓展公益訴訟案件范圍；完善公益訴訟法律制度；探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度；完善檢察建議制度。所以，一定要花大力氣推動(dòng)公益訴訟制度更加成熟、更加定型，逐步實(shí)現(xiàn)公益訴訟制度體系化、規(guī)范化、程序化、法治化，著力提升公益訴訟制度促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能，有必要對(duì)公益訴訟單項(xiàng)法律按照類別進(jìn)行統(tǒng)一整合，廢除過(guò)時(shí)的規(guī)定，修改相互抵觸的規(guī)定，彌補(bǔ)缺陷或者空白，形成體例科學(xué)、內(nèi)容協(xié)調(diào)、有機(jī)聯(lián)系的綜合性的公益訴訟法律制度。公益訴訟立法工作應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從“摸著石頭過(guò)河”的立法模式向科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)發(fā)展的立法模式轉(zhuǎn)變，從輕描淡寫(xiě)式立法轉(zhuǎn)變到系統(tǒng)編撰統(tǒng)一文本的道路上來(lái)。

注釋：

①如，2007年貴陽(yáng)市中院出臺(tái)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)法庭案件受理范圍的規(guī)定》；2009年貴陽(yáng)市人大通過(guò)《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》；2010年貴陽(yáng)市中院出臺(tái)《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，形成了環(huán)境公益訴訟的“貴陽(yáng)模式”。再如，2008年無(wú)錫市中院《關(guān)于環(huán)境保護(hù)審判庭審理案件管轄的若干規(guī)定》；同年9月無(wú)錫市中院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》《關(guān)于在環(huán)境民事公益訴訟中具有環(huán)保行政職能的部門向檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)的意見(jiàn)》；2009年廣州市人民檢察院制定《廣州市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事公益訴訟的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2010年浙江省檢察院、環(huán)保廳《關(guān)于積極運(yùn)用民事、行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見(jiàn)》；2010年湖州市中院、市檢察院《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的若干意見(jiàn)》；2012年無(wú)錫市中院發(fā)布《環(huán)境公益民事訴訟的審理規(guī)則(試行)》和《關(guān)于環(huán)境民事案件證據(jù)若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》。還有，2010年9月昆明市政府通過(guò)了《環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》；同年10月昆明市法檢兩院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》；同年12月昆明市中院制定《關(guān)于在環(huán)境民事公益訴訟中適用環(huán)保禁止令的若干意見(jiàn)(試行)》。2011年7月海南省高級(jí)法院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》；同年9月海南省財(cái)政廳、省高級(jí)法院聯(lián)合出臺(tái)《環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》。

②如，2005年寧波北侖區(qū)法院區(qū)檢察院聯(lián)合發(fā)布《刑事附帶民事公益訴訟的暫行規(guī)定》；2010年上饒市信州區(qū)檢察院區(qū)環(huán)保局《關(guān)于共同開(kāi)展環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的若干意見(jiàn)》；2011年廣元市青川縣檢察院和環(huán)保局《關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的意見(jiàn)》；2011年三明市泰寧縣法院和檢察院《關(guān)于辦理生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》；2011年赤壁市檢察院和環(huán)保局《赤壁市環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度實(shí)施辦法(試行)》等。參見(jiàn)陶蕾：《我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)程及其展望》，載中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)主辦：《中國(guó)環(huán)境法治2013年卷(上)》，法律出版社2013年版，第102頁(yè)。