武艷敏 羅 婷

(鄭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 鄭州 450001)

自然災(zāi)害貫穿于人類歷史發(fā)展的長河，自然災(zāi)害防治是新中國治理能力的重要維度和國家可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如何科學(xué)有效地進行自然災(zāi)害治理，及時防范化解重大自然災(zāi)害風險，是我國社會主義現(xiàn)代化進程中不可逾越的重大理論與現(xiàn)實問題。自然災(zāi)害影響著國家大政方針的制定與政策走向，同時，災(zāi)害治理政策作為一種強制性的權(quán)威治理手段，既是國家意志在災(zāi)害治理領(lǐng)域中的重要體現(xiàn)，更是有效開展防災(zāi)減災(zāi)工作的重要保障。新中國成立以來，針對災(zāi)害治理出臺了大量法律法規(guī)，形成比較完備的災(zāi)害治理法律體系，為我國的災(zāi)害治理事業(yè)的程序化、規(guī)范化、法治化奠定了堅實基礎(chǔ)。本文基于新中國成立以來52份國家層面災(zāi)害治理綜合性政策文本，采用定量與定性相結(jié)合分析方法，從政策文本總體性統(tǒng)計分析災(zāi)害治理政策的外部特征，進而把握災(zāi)害治理政策總體狀況。同時，通過詞頻軟件主題詞提取與人工研讀具體方式對政策文本內(nèi)容進行維度劃分，試圖從中探析災(zāi)害治理政策的邏輯理路，以期為我國災(zāi)害治理政策的制定與完善提供有益借鑒。

一、概念界定、樣本選擇與研究方法

災(zāi)害治理政策是災(zāi)害治理制度化、標準化的重要體現(xiàn)，隨著時代發(fā)展，其內(nèi)涵外延也在不斷地豐富發(fā)展。目前我國災(zāi)害治理政策類型既有針對不同災(zāi)種頒布制定的法律法規(guī)，又有針對災(zāi)害治理中的預(yù)案、應(yīng)急、救助、監(jiān)管、保險、信息公開、國際合作等具體問題而部署的災(zāi)害政策法規(guī)體系。

在政策文本的選擇上，本文主要依據(jù)中華人民共和國司法部法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、中央政府網(wǎng)國務(wù)院政策文件庫、應(yīng)急管理部網(wǎng)站、中國政策網(wǎng)、國家減災(zāi)網(wǎng)等官方機構(gòu)與部門網(wǎng)站，北大法寶、律之星中國法律檢索系統(tǒng)、萬方法律數(shù)據(jù)庫等法律專業(yè)數(shù)據(jù)庫，參照《災(zāi)害管理法規(guī)匯編》《災(zāi)害管理文件法規(guī)》《國家突發(fā)公共事件專項預(yù)案與相關(guān)法律法規(guī)文件匯編·自然災(zāi)害類》《中國科普法律法規(guī)與政策匯編》等法律匯編書籍。由于自然災(zāi)害治理是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，既涉及不同災(zāi)害種類治理，又涉及不同部門、不同級別、不同區(qū)域、不同階段、不同環(huán)節(jié)等治理規(guī)范，因此相關(guān)政策文本眾多，據(jù)民政部法制司與民政部檔案資料館共同編纂的《災(zāi)害管理法規(guī)匯編》(1980-2007)統(tǒng)計，僅1980年5月至2007年底，就頒布法規(guī)3000余部[1](P3)。為此，本文主要選取能夠反映國家層面的關(guān)于災(zāi)害治理全局性與整體性的綜合性災(zāi)害治理政策文本，為了保證政策文本權(quán)威性與普遍適用性，只分析發(fā)文單位為中央政府及其直屬部門的相關(guān)樣本，不包括地方性機構(gòu)的發(fā)文，最終獲得52份有效政策文本。

本文根據(jù)收集到的政策樣本，采用定量與定性相結(jié)合的方式探究新中國災(zāi)害治理背后的政策特征與邏輯，即以政策文本總體性統(tǒng)計來分析我國災(zāi)害治理政策的外部特征，以文本內(nèi)容來分析我國災(zāi)害治理的內(nèi)部邏輯理路，進而管窺我國災(zāi)害治理政策的基本特征與不足，并提出相應(yīng)的對策與建議。

二、樣本總體性分析：新中國災(zāi)害治理政策的外部特征

發(fā)文時間、發(fā)文數(shù)量，發(fā)文主體以及發(fā)文類型作為政策文本分析的基本要素，直觀反映了政策文本的外部基本特征，可以從四個方面進行基本把握。

(一)政策數(shù)量的波動增長性與發(fā)布時間的階段性

政策文本發(fā)布的時間與數(shù)量統(tǒng)計情況能夠很好地揭示相關(guān)政策的演進歷程及國家的重視程度。從災(zāi)害治理政策文本的年發(fā)布數(shù)量來看，不同年份的災(zāi)害治理政策數(shù)量波動較大。從災(zāi)害治理政策發(fā)布的時間節(jié)點來看，災(zāi)害治理政策文本以2006年為分界點，2005年及以前的災(zāi)害政策文本數(shù)量較少，發(fā)文年份不連續(xù)，且無明顯增長趨勢。自2006年開始，每年都有涉及災(zāi)害治理政策的文件頒布，2006年后災(zāi)害治理相關(guān)政策發(fā)文數(shù)量有顯著的增長，出現(xiàn)2006年、2009年、2011年、2016年4個峰值。2006年、2011年、2016年恰逢我國五年規(guī)劃的重要節(jié)點[2]，由于災(zāi)害治理作為影響國計民生的大事，相關(guān)政策的制定與頒布自然增多，足以體現(xiàn)黨和政府在國家建設(shè)重要規(guī)劃時期內(nèi)對于災(zāi)害治理問題的重視與前期籌謀。2008年1月10日開始南方遭遇50年一遇的大規(guī)模雪災(zāi)，同年5月12日汶川又發(fā)生特大地震，全國人民面臨著巨災(zāi)危機挑戰(zhàn)，國家在抗災(zāi)救災(zāi)的同時，也必然更加重視完善與制定防災(zāi)減災(zāi)政策，因此重大自然災(zāi)害的發(fā)生也在某種程度上推動著相關(guān)政策的制定與頒布，2009年災(zāi)害防治相關(guān)政策文件頒布數(shù)量自然也隨之增加。由上大體可以看出我國的災(zāi)害治理政策制定逐步走向了相對穩(wěn)定的固定化階段，且總體數(shù)量在波動中呈上升趨勢。此外，從災(zāi)害治理政策數(shù)量驟增的時間節(jié)點來看，國家災(zāi)害治理政策發(fā)布時間受國家規(guī)劃與現(xiàn)實災(zāi)害的推動，具有一定的階段性與被動性特征。

(二)發(fā)文主體機構(gòu)的多元化與低聯(lián)合度

由于自然災(zāi)害種類眾多且錯綜復(fù)雜，涉及領(lǐng)域廣泛，因此，災(zāi)害治理政策的發(fā)布主體也呈現(xiàn)出多元化特征。從發(fā)文主體看，52份災(zāi)害治理政策文本涉及全國人大、國務(wù)院以及民政部、教育部、地震局、中國保險監(jiān)督管理委員會、國家林業(yè)和草原局、建設(shè)部等多個部門?？傮w來看，國務(wù)院、國家減災(zāi)委員會(包括其前身中國國際減災(zāi)十年委員會、中國國際減災(zāi)委員會)頒布的文件數(shù)量最多，各為18份，分別占總體樣本文件的34.62%；足以說明國家對于災(zāi)害治理的重視，尤其是注重從國家戰(zhàn)略的高度對災(zāi)害治理問題進行總體性設(shè)計與布局。

(三)發(fā)文類型的多樣性與普遍約束力弱

篩選的52份國家層面的災(zāi)害治理政策文本類型多樣，有“決定”“報告”“意見”“預(yù)案”“規(guī)劃”等11種類型，其中“通知”類文件29份，占比55.77%。按照政策的效力等級劃分，主要有四種類型：第一，由全國人民代表大會常委會發(fā)布的最具效力的法律文件。需要指出的是，盡管我國針對不同災(zāi)害種類出臺了相關(guān)法律，如《中華人民共和國氣象法》《中華人民共和國防震減災(zāi)法》《中華人民共和國防洪法》等，但是尚未有系統(tǒng)針對自然災(zāi)害治理的基本法，本文列選的只有涵蓋自然災(zāi)害在內(nèi)的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》[3]。第二，由國務(wù)院出臺的“預(yù)案”“條例”“規(guī)劃”等政策文件，如《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《自然災(zāi)害救助條例》《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》等。第三，由應(yīng)急管理部以及隸屬于該部的國家減災(zāi)委員會發(fā)布的“通知”“意見”“方案”等文件22份，占比42.31%。第四，由民政部、教育部、中國地震局、財政部等其他相關(guān)部門發(fā)布的“通知”“報告”等。由此可知，災(zāi)害治理政策多停留在引導(dǎo)與國家規(guī)劃層面，具有法律約束性質(zhì)的綜合性政策文本較少。

三、新中國災(zāi)害治理政策的邏輯體現(xiàn)

不同時期中央政策文本中的災(zāi)害治理話語，反映了新中國對于災(zāi)害治理問題及其治理實踐規(guī)律的認識。通過對災(zāi)害治理政策文本內(nèi)容整合以及詞頻軟件主題詞提取與對政策文本內(nèi)容進行深入解讀，可以看出新中國災(zāi)害治理政策在“以人為本”貫穿價值邏輯基礎(chǔ)上，主要圍繞主體、目標、內(nèi)容、方法、空間等五個維度展開。

(一)“以人為本”的建設(shè)主線與價值取向：災(zāi)害治理政策的價值邏輯

思想理念以及原則方針是政策制定的重要基礎(chǔ)與根本依據(jù)。對52份政策文本明確的指導(dǎo)思想以及原則方針進行綜合整理，運用在線詞頻分析軟件對文本內(nèi)容進行分析，出現(xiàn)詞頻從高到低依次有“減災(zāi)”(109次)、“防災(zāi)”(41次)、“群眾”(32次)、“能力”(30次)、“綜合”(29次)、“自然”(28次)、“人民”(25次)、“以人為本”(17次)、“指導(dǎo)思想”(17次)、“統(tǒng)籌”(17次)、“生命財產(chǎn)”(16次)、“科學(xué)”(13次)等詞語。再對原文仔細研讀歸納可知，52份政策文本中多次提到要堅持“以人為本”，且多份政策文本中把“以人為本”的要求作為首要原則，如《國家突發(fā)公共事件總體預(yù)案》《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國務(wù)院綜合減災(zāi)規(guī)劃》(2016-2020)、《自然災(zāi)害救助條例》等，這足以說明國家的災(zāi)害治理政策深刻體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨全心全意為人民群眾服務(wù)的初心宗旨與“以人文本”的執(zhí)政理念，因此，可以說“以人為本”是新中國災(zāi)害治理政策的建設(shè)主線與價值取向。災(zāi)害治理的目標，即最大程度地規(guī)避災(zāi)害風險或減輕災(zāi)害損失，保證人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

災(zāi)害的出現(xiàn)對于政黨是一個巨大挑戰(zhàn)與考驗，任何政黨要想維持其執(zhí)政的合法性與穩(wěn)定性，必須對災(zāi)害予以高度重視，出臺大量措施與辦法，以保證人民群眾的基本生命安全要求。與其他執(zhí)政黨的災(zāi)害治理目標不同，中國共產(chǎn)黨具有“全心全意為人民服務(wù)”的牢固基因，從成立之初就是為人民大眾謀取利益與幸福的政黨，在新中國的災(zāi)害治理實踐中也時刻傳承這一優(yōu)秀基因。中國共產(chǎn)黨多次強調(diào)“生命至上”“人民至上”“以人民為中心”等災(zāi)害治理思想，在事關(guān)人民群眾切身利益的災(zāi)害治理政策制定與修訂上始終堅持以人民利益為準繩，并將其作為災(zāi)害治理政策制定與完善的出發(fā)點與落腳點。

(二)政府、媒體與社會的融合互動：災(zāi)害治理政策的主體邏輯

災(zāi)害治理是一項復(fù)雜而艱巨的長期系統(tǒng)工程，需要多方力量參與建設(shè)。因此，政府在積極進行災(zāi)害治理的同時，還需要社會多元力量的積極互動。從中央的政策文本分析來看，新時代我國災(zāi)害治理的主體邏輯是政府、媒體與社會的融合互動，具體是以政府作為主要責任主體，以新聞媒體為傳播主體，以多元社會力量作為參與主體。首先，以政府作為主要責任主體。政府作為國家災(zāi)害治理的主要責任主體，承擔著確立災(zāi)害治理建設(shè)目標、制定災(zāi)害治理的相關(guān)政策法規(guī)、成立災(zāi)害治理組織機構(gòu)、完善災(zāi)害治理合作體系、提高災(zāi)害應(yīng)對能力、防范化解重大災(zāi)害風險等任務(wù)，政策文本中也多次強調(diào)政府的主體責任與引導(dǎo)任務(wù)。其次，是以新聞媒體為傳播主體。新聞媒介是黨和政府的“傳聲筒”，又是反應(yīng)社會民情、表達社會民意的“擴音器”[4]，在災(zāi)害治理過程中，新聞媒體具有獨特優(yōu)勢，通過知識宣傳、輿論引導(dǎo)等方式，營造出積極健康的災(zāi)害應(yīng)對輿論文化氛圍。政策文本對新聞媒體的要求主要有兩點：一是配合黨和政府部門做好災(zāi)害知識宣傳工作，及時、準確、全面地向社會公眾傳遞災(zāi)情，保證人民群眾的知情權(quán)，以及及時澄清謠言、防止社會誤解乃至社會恐慌的出現(xiàn)，維護社會穩(wěn)定。二是引導(dǎo)社會輿論和正確行為。如堅持適度報道原則，既要實事求是地報道重大自然災(zāi)害發(fā)生的嚴重影響，引起社會公眾重視，采取積極的防災(zāi)減災(zāi)行為，又要防止產(chǎn)生消極影響，傳播正能量，消除社會恐慌，堅定社會公眾抗災(zāi)救災(zāi)的勇氣與信心等。最后，多元社會力量作為參與主體。災(zāi)害治理如果只依靠政府的強制性力量以及單純的宣傳教育，覆蓋的范圍與傳播的內(nèi)容與效果始終有限，且在一定程度上不利于我國防災(zāi)減災(zāi)文化的多樣性發(fā)展。隨著改革開放的不斷深入與社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，國家由災(zāi)害管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)害治理理念，注重鼓勵與引導(dǎo)社會多元主體參加災(zāi)害治理工作，如政策文本中的鼓勵與支持社會公益組織和志愿者團體、基層自治組織、廣大人民群眾個體等多元主體參與防災(zāi)減災(zāi)活動，并不斷建立與完善相關(guān)機制，引導(dǎo)社會公眾及時、有序地參與其中。

(三)從“抗救防減”再到文化軟實力：災(zāi)害治理政策的目標邏輯

自然災(zāi)害治理涉及眾多領(lǐng)域，需要從文化、技術(shù)、制度、國際合作等多維度構(gòu)建。如果說以制度、規(guī)章、法律等災(zāi)害治理形式對主體進行負面行為的制約和正面行為的引導(dǎo)，具有針對性高、見效性快、可操作性強的特點[5]，那么災(zāi)害文化是最深層、最持久、成本最低、最有效地約束人們行為的方式，即一種高度自覺地行為方式。建構(gòu)良好的防災(zāi)減災(zāi)文化具有重要的規(guī)范、導(dǎo)向、凝聚等功能，有利于從思想意識這一根本問題上規(guī)范社會公眾錯誤的災(zāi)害應(yīng)對理念與行為，樹立“人與自然和諧共生”“預(yù)防為主”“綜合治理”等科學(xué)災(zāi)害應(yīng)對理念，在應(yīng)對災(zāi)難時能夠保持良好心態(tài)并立即做出正確、快速地判斷，反映出合理科學(xué)的行為；有利于凝聚全民防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)的磅礴力量，成為災(zāi)害應(yīng)對中的不竭動力。

我國不同時期的災(zāi)害治理目標根據(jù)當時的情況有所不同，主要是伴隨著抗災(zāi)救災(zāi)到防災(zāi)減災(zāi)再到綜合治理的理念轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了增強災(zāi)害應(yīng)對知識與技能、減輕災(zāi)害損失為主的抗災(zāi)救災(zāi)目標，到增強災(zāi)害應(yīng)對意識與能力、規(guī)避災(zāi)害風險為主的防災(zāi)減災(zāi)目標，再到以綜合治理、提高災(zāi)害治理能力與治理體系現(xiàn)代化為主的災(zāi)害文化軟實力建設(shè)目標。從收集的中央政策文本來看，1998年以前，政策文本標題多沿用“生產(chǎn)救災(zāi)”“抗災(zāi)”“救災(zāi)”等詞語，重視抗災(zāi)救災(zāi)層面的宣傳教育。1998年，中國國際減災(zāi)十年委員會頒發(fā)《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃(1998-2010年》，減災(zāi)理念開始凸顯，強調(diào)加強減災(zāi)宣傳教育，增強全民的減災(zāi)意識[6]。2006年，“減災(zāi)文化”一詞最先出現(xiàn)在國家減災(zāi)委員會、教育部、民政部、建設(shè)系統(tǒng)以及地震局中的相關(guān)文件中，強調(diào)通過宣傳教育以及培育等形式提高公民防災(zāi)減災(zāi)意識和技能。2011年，《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011-2015年)》把防災(zāi)減災(zāi)文化建設(shè)納入社會主義文化建設(shè)和國家公共文化服務(wù)的戰(zhàn)略體系內(nèi)，明確提出提高綜合防災(zāi)減災(zāi)軟實力的目標。由此可見，我國災(zāi)害治理政策目標從單純的“抗救防減”向注重文化軟實力建設(shè)轉(zhuǎn)變。而良好的災(zāi)害文化是構(gòu)建我國災(zāi)害治理的重要軟實力，不僅對本國災(zāi)害防治事業(yè)起到推動作用，還能在國際減災(zāi)合作和交流中提升國際形象與國際影響力。在這方面，新冠疫情發(fā)生后，中國的治理效率以及所展示的防疫文化氛圍，被世界各國所稱贊與敬佩。

(四)“知情意行”的有機統(tǒng)一：災(zāi)害治理政策的內(nèi)容邏輯

分析52份災(zāi)害治理政策文本的內(nèi)容可知，新中國災(zāi)害治理政策主要包含對災(zāi)害問題的知、情、意、行四個方面的有機統(tǒng)一建設(shè)。第一，“知”是災(zāi)害防治的基礎(chǔ)。一是災(zāi)害相關(guān)知識與技能的普及。主要是分災(zāi)類以及災(zāi)害發(fā)生階段向社會大眾普及防災(zāi)減災(zāi)知識技能，如各個政策文本中針對性地對地震、火災(zāi)、水災(zāi)、臺風、泥石流、暴雪、雷電、疫情等災(zāi)害類別，分門別類地介紹各種自然災(zāi)害的預(yù)防、避險、自救以及互救等知識。二是做好相關(guān)政策的宣傳與解讀，如解讀各種災(zāi)害治理法律法規(guī)中的指導(dǎo)思想、目標原則、具體舉措、獎勵懲罰等內(nèi)容，從法律法規(guī)層面規(guī)范社會公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識與行為。第二，“情”是災(zāi)害治理建設(shè)的重要力量。任何建設(shè)事業(yè)離不開人的一切活動，而情感是人類心理最核心部分。政策文本中對防災(zāi)減災(zāi)工作中情感的凝聚，主要包括對偉大的抗災(zāi)精神的弘揚、正能量的宣傳與報道、傷痛日的撫慰與激勵等：(1)弘揚偉大的災(zāi)害應(yīng)對精神。這些偉大精神是匯聚全國各族人民防范化解與抗擊各種災(zāi)害的磅礴力量，是防災(zāi)減災(zāi)文化建設(shè)的重要組成部分，因此，國家重視這些偉大精神力量的弘揚與宣傳，如對抗洪搶險精神、汶川抗震救災(zāi)精神、青海玉樹抗震救災(zāi)精神、抗擊非典精神、抗疫精神的大力宣揚。(2)正能量的宣傳與報道。如突出宣傳報道黨和政府的重視與關(guān)懷、救災(zāi)中先進集體和先進個人的感人事跡、全國各族人民的奮力抗災(zāi)與互幫互助等內(nèi)容，營造起全國人民眾志成城抗災(zāi)減災(zāi)的濃厚文化氛圍。(3)傷痛日的撫慰與激勵。通過設(shè)立全國哀悼日、對犧牲同胞的追思、災(zāi)后心理建設(shè)等活動，撫慰重大自然災(zāi)害給災(zāi)民帶來的傷痛，進行消極情感宣泄疏導(dǎo)，并激勵全民災(zāi)后重建的勇氣與信心。第三，“意”是災(zāi)害治理事業(yè)的保障。政策文本主要是培育正確的災(zāi)害應(yīng)對觀念，如強調(diào)生產(chǎn)救災(zāi)、預(yù)防為主、綜合治理、“減輕災(zāi)害風險就是發(fā)展、減少災(zāi)害損失也是增長”[7]等科學(xué)災(zāi)害應(yīng)對理念，從根深蒂固的思想意識上培育全民災(zāi)害應(yīng)對綜合素質(zhì)，從而形成具有持久性、穩(wěn)定性的防災(zāi)減災(zāi)文化。第四，“行”是災(zāi)害治理事業(yè)的具體路徑與實踐。災(zāi)害治理中的防災(zāi)減災(zāi)普及工作不應(yīng)僅是知識理論的宣傳教育，更應(yīng)強調(diào)災(zāi)害應(yīng)對的實踐能力，因此，“行”是災(zāi)害治理中的關(guān)鍵。如開展定期減災(zāi)培訓(xùn)與應(yīng)急演練、“提供體驗式、參與式的防災(zāi)減災(zāi)知識文化服務(wù)”[8]等活動?！爸薄扒椤薄耙狻钡刃睦韺用娴姆罏?zāi)減災(zāi)宣傳工作的落腳點也在于“行”，“行”又在實踐層面加深和強化國家防災(zāi)減災(zāi)“知”“情”“意”心理層面建設(shè)的內(nèi)容，有助于進一步建構(gòu)良好防災(zāi)減災(zāi)文化氛圍與軟實力，提高我國災(zāi)害治理的效能。

(五)多渠道、多形式、多層次交織的方法體系：我國災(zāi)害治理政策的方法邏輯

科學(xué)的方法決定災(zāi)害治理效果，政策文本中的災(zāi)害治理方法建構(gòu)，概括而言遵循著多渠道、多形式與多層次交織全面覆蓋的方法邏輯，從而營造出我國社會公眾齊心協(xié)力積極參與防災(zāi)減災(zāi)工作的良好文化氛圍。在渠道建設(shè)方面主要表現(xiàn)在三方面：一是重視報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介渠道。大眾媒介是黨和人民的喉舌，政策文本多次強調(diào)利用報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，并且特別重視隨著媒介技術(shù)創(chuàng)新而出現(xiàn)的各種新媒體陣地建設(shè)，如重視微博、微信以及客戶端等新媒體功能[8]等。二是重視學(xué)校教育渠道。如政策文本中多次強調(diào)把災(zāi)害教育納入國民教育體系，加強防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)教育等。三是重視社會普及教育渠道。如不斷探索防災(zāi)減災(zāi)公眾場所文化建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)教育基地建設(shè)、全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)，防災(zāi)減災(zāi)融入下鄉(xiāng)活動等政策文本內(nèi)容，反映了黨和政府對于災(zāi)害防治工作社會構(gòu)建多渠道的探索。

從形式來看，52份政策文本中，多份文本中明確提出要以多種形式進行防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育與防災(zāi)減災(zāi)文化建設(shè)，在這些政策文本中提及的建構(gòu)形式主要有五個方面：第一，結(jié)合重大節(jié)日進行教育宣傳。從政策文本發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計來看，政府直接以“全國防災(zāi)減災(zāi)日”“全國科普日”“國際減災(zāi)日”等重要節(jié)點的防災(zāi)減災(zāi)宣傳活動進行發(fā)文共計18份，占總體樣本的34.62%，同時在其他政策文本中也多次強調(diào)利用重大節(jié)日進行防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，足見國家利用重大節(jié)日進行防災(zāi)減災(zāi)文化建構(gòu)的重視程度。第二，加強理論研究與探討，夯實我國災(zāi)害治理事業(yè)的理論基礎(chǔ)。如舉辦理論研究論壇、編纂歷史資料等。國家減災(zāi)委員會專家委員會舉辦的第二屆、第三屆以及第五屆“國家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展論壇”等理論研究論壇，均有探討防災(zāi)減災(zāi)文化建設(shè)內(nèi)容，又如民政部在編纂《中國災(zāi)害志》的通知中明確指出編纂災(zāi)害志是創(chuàng)新災(zāi)害管理文化建設(shè)的重要內(nèi)容等[9]。第三，重視群眾喜聞樂見的宣傳教育文化產(chǎn)品建設(shè)。如提出編制科普讀物、宣傳畫冊，開發(fā)具有防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容的動漫、公益廣告、游戲、電視、電影等。第四，重視多種形式的宣傳教育活動，如開展基礎(chǔ)知識和典型案例的宣講、技能培訓(xùn)、科普展覽活動，經(jīng)常性應(yīng)急演練、知識競賽、文藝演出等活動。第五，防災(zāi)減災(zāi)公共文化設(shè)施建設(shè)。如在相應(yīng)的地方設(shè)置明顯警示標志、宣傳橫幅標語、配備防災(zāi)減災(zāi)工具等。此外，從層次上來看，中央政策文本遵循因人制宜、細分受眾層次的原則，根據(jù)不同對象特點進行針對性教育。如針對學(xué)校、公務(wù)員、志愿者、相關(guān)行業(yè)人員等不同情況進行差異化公共安全教育，開展不同層次的減災(zāi)專業(yè)教育等。

(六)宏觀、中觀、微觀的全面覆蓋：我國災(zāi)害治理政策的空間邏輯

中央政策文本中災(zāi)害治理工作開展的空間邏輯，根據(jù)文本內(nèi)容分析，主要分為宏觀、中觀、微觀三個層面，從而形成我國災(zāi)害治理事業(yè)在國家和國際層面、地方層面以及社會各層面的全面覆蓋。首先，從宏觀空間層面，即國內(nèi)、國際兩個視角來講，一是國家層面，重視全國性的災(zāi)害防治功能與國家戰(zhàn)略地位；二是國際層面，強調(diào)防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的國際交流與合作，互相吸收先進的應(yīng)對災(zāi)害經(jīng)驗，并以此為契機向國際社會展示我國的良好形象等。其次，從中觀層面，即中央針對地方的災(zāi)害治理部署來看，多強調(diào)根據(jù)不同區(qū)域、不同人文的實際情況，制定防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育、應(yīng)急演練等防災(zāi)減災(zāi)預(yù)防文化建設(shè)舉措；重視地方特別是中西部災(zāi)害多發(fā)區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)教育基地建設(shè)。再次，微觀層面，強調(diào)全面覆蓋社會各方面，營造全民參與防災(zāi)減災(zāi)的文化氛圍。從防災(zāi)減災(zāi)科普活動“進社區(qū)、進農(nóng)村、進企業(yè)”[7]，再到后面增加的“進學(xué)校”“進家庭”“進機關(guān)”等話語內(nèi)容，可見政策文本中的災(zāi)害治理空間劃分逐漸精細化，覆蓋范圍也越來越廣泛?！斑M社區(qū)”“進農(nóng)村”與“進家庭”，即從城鄉(xiāng)大眾的社會公共和私人的日常生活空間中構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)文化，在潛移默化的生活環(huán)境中讓社會大眾養(yǎng)成科學(xué)的災(zāi)害應(yīng)對觀念與行為習(xí)慣、掌握基本的防災(zāi)減災(zāi)知識與技能，從而提高全民防災(zāi)減災(zāi)綜合素質(zhì)等。“進企業(yè)”即從各行各業(yè)特別是災(zāi)害高發(fā)企業(yè)與單位的行業(yè)空間環(huán)境中建構(gòu)防災(zāi)減災(zāi)文化，從而培育出具有行業(yè)特色的防災(zāi)減災(zāi)文化，規(guī)避或減輕高危行業(yè)的災(zāi)害風險等?！斑M教育”，因為教育是防災(zāi)減災(zāi)文化建構(gòu)的重要途徑之一，學(xué)校自然是政府進行災(zāi)害文化建構(gòu)的重要陣地。在學(xué)?？臻g環(huán)境中，將防災(zāi)減災(zāi)教育納入中小學(xué)以及高等學(xué)校的教育體系當中，充分發(fā)揮學(xué)校教育專門性、系統(tǒng)性、嚴密性等優(yōu)勢，更能增強災(zāi)害治理效果。“進機關(guān)”是在政治環(huán)境中推進災(zāi)害治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。通過防災(zāi)減災(zāi)知識與技能培育納入干部培訓(xùn)規(guī)劃及開展災(zāi)害應(yīng)急管理培訓(xùn)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部以及相關(guān)管理人員的災(zāi)害治理能力，強化其責任意識、預(yù)防意識、風險意識等科學(xué)災(zāi)害應(yīng)對意識，從而形成良好的災(zāi)害治理文化氛圍，提高災(zāi)害治理效能。

四、結(jié)語

對52份中央政策文本內(nèi)容分析，可以發(fā)現(xiàn)，新中國的災(zāi)害治理政策呈現(xiàn)出政策數(shù)量波動增長性、發(fā)布時間階段性與被動性、發(fā)文主體機構(gòu)多元化與低聯(lián)合度、文本類型多樣化與普遍弱約束力的基本特征。災(zāi)害治理邏輯進路涵蓋“以人為本”的價值邏輯，政府、媒體與社會融合互動的主體邏輯，從“抗救防減”到文化軟實力的目標邏輯，“知情意行”有機統(tǒng)一的內(nèi)容邏輯，多渠道、多形式、多層次交織的方法邏輯，宏觀、中觀、微觀全面覆蓋的空間邏輯五個大的方面。針對政策文本中反映的問題，結(jié)合我國災(zāi)害治理邏輯進路的科學(xué)要求，今后應(yīng)在以下三個方面加以完善。

(一)加強跨部門、跨區(qū)域聯(lián)合協(xié)作，增強我國災(zāi)害治理事業(yè)合力

災(zāi)害治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及不同災(zāi)害種類，又與人類社會的政治、經(jīng)濟、文化、科技等領(lǐng)域錯綜關(guān)聯(lián)。國家根據(jù)自然災(zāi)害的成因與災(zāi)害管理現(xiàn)狀，將自然災(zāi)害劃分為氣象、海洋、地質(zhì)、地震、農(nóng)作物、森林生物災(zāi)害以及森林火災(zāi)七類，進而設(shè)置氣象局、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局、國家林業(yè)局、中國地震局等部門進行有針對性的管理，還成立應(yīng)急管理部、國家減災(zāi)委等綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)，足見災(zāi)害治理的復(fù)雜性。從政策文本收集的發(fā)文主體來看，多部門聯(lián)合發(fā)文情況較少，多為單一部門進行發(fā)文，且主要集中在國務(wù)院和國家減災(zāi)委員會，以及應(yīng)急管理部、民政部、教育部等部門。因此，各相關(guān)政府部門作為災(zāi)害防治工作的主要責任主體與引導(dǎo)力量，在防災(zāi)減災(zāi)文化作品、信息資源共享、宣傳教育活動、應(yīng)急演練等方面，應(yīng)該建立常態(tài)化的密切合作機制體制，增強我國災(zāi)害治理事業(yè)的部門合力。此外，自然災(zāi)害的風險性具有明顯的地域特征，不同于行政區(qū)域的界限明晰，自然災(zāi)害區(qū)域界限模糊，時常跨越多個行政區(qū)域甚至國界[10]，因此，災(zāi)害治理工作也要考慮自然災(zāi)害的時空分布規(guī)律，進行跨域聯(lián)防聯(lián)控機制體制建設(shè)。從目前我國的自然災(zāi)害區(qū)劃工作以及對高發(fā)易發(fā)重點區(qū)域的災(zāi)害治理工作來看，各區(qū)域之間的聯(lián)防聯(lián)控體制還有待完善，因此災(zāi)害治理工作跨域建設(shè)也面臨著空間阻礙；從政策文本內(nèi)容來看，也只是強調(diào)根據(jù)各省各區(qū)實際情況進行災(zāi)害治理，實質(zhì)上也是針對行政區(qū)域提出的要求，因此，我國的災(zāi)害治理要進一步加強跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)合協(xié)作，打破災(zāi)害治理的空間地域界限，增強災(zāi)害防治工作的合力。

(二)加強防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及工作常態(tài)化、制度化建設(shè)，穩(wěn)步提升公眾防災(zāi)減災(zāi)責任與意識

防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及工作是災(zāi)害治理工作的重要組成部分。防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及工作從重視災(zāi)前的應(yīng)急心態(tài)、生活習(xí)慣和自救互救能力的培養(yǎng)，到重視災(zāi)時應(yīng)急響應(yīng)機制的建立與運行，再到重視災(zāi)后的心理恢復(fù)與重建，都需要一個長期持續(xù)的過程，且災(zāi)害不能被人類所杜絕，與人類社會共生共存[11](P93)。因此，防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及工作任務(wù)具有長期性與艱巨性特點，只有加強防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及工作常態(tài)化、制度化建設(shè)，公眾才會在潛移默化中與剛性的約束中，形成科學(xué)的防災(zāi)減災(zāi)意識與技能，形成有效規(guī)避災(zāi)害風險、減輕災(zāi)害損失的防災(zāi)減災(zāi)文化力量，從而為人民群眾幸福生活、為我國社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)提供重要保障。從我國的災(zāi)害治理政策文本的發(fā)文時間節(jié)點來看，我國防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育與應(yīng)急演練活動多集中在重大紀念節(jié)日或發(fā)生重大自然災(zāi)害后，具有短期集中的階段性和被動性特點，缺乏長效性建設(shè)機制。著名災(zāi)害研究專家李文海曾指出遺忘是人類最常見的弱點之一，災(zāi)害發(fā)生時的刻骨銘心會慢慢隨著時間的推移而逐漸淡化[12](P3)。重大時間節(jié)點的集中宣傳效果雖然在短期內(nèi)能產(chǎn)生明顯效應(yīng)，極大增強社會公眾災(zāi)害憂患意識與責任意識，提升其防災(zāi)減災(zāi)能力，但是當宣傳熱度一旦過去，災(zāi)害危險一旦消除，在信息過剩、注意力稀缺的當今社會，社會公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識與技能也會隨之淡漠與減弱，長遠來看，不利于我國防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的建設(shè)。雖然政策文本中多次提到要開展經(jīng)常性宣傳教育與演練活動，但鮮有針對防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及工作常態(tài)化、制度化機制建設(shè)作出具體詳細地規(guī)劃方案；且從發(fā)文的類型來看，缺乏具有法律約束性質(zhì)的綜合性政策文本。換句話而言，國家關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育多停留在倡導(dǎo)層面。而強有力的法律政策出臺，能更加有力、有效地指導(dǎo)有關(guān)部門的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育活動，更好地規(guī)范社會公眾的災(zāi)害治理責任意識與行為。因此，今后還要進一步加強防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及工作常態(tài)化、制度化建設(shè)，以持續(xù)穩(wěn)步地提高社會公眾的綜合減災(zāi)素質(zhì)與能力。

(三)強化人文向度與技術(shù)向度結(jié)合，打造中華民族特色防災(zāi)減災(zāi)文化

“自然災(zāi)害治理可以通過工程和人文兩種手段來實現(xiàn)”[13](P2)?！肮こ绦浴笔侄渭赐ㄟ^防災(zāi)減災(zāi)知識教育、文化產(chǎn)品開發(fā)、環(huán)境設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急演練等手段培育；“人文性”手段即通過災(zāi)害應(yīng)對觀念、精神文化感染、民族特色文化傳承與弘揚等手段升華災(zāi)害文化。后者作為防災(zāi)減災(zāi)文化建設(shè)的內(nèi)核，比防災(zāi)減災(zāi)知識與技能獲得、環(huán)境設(shè)施建設(shè)等“工程性”手段形成的文化氛圍更具深層、持久和穩(wěn)定性。但從政策文本中呈現(xiàn)出防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及工作“知情意行”建構(gòu)內(nèi)容邏輯來看，總體上存在“非人文化傾向”[14]問題，主要表現(xiàn)為更加強調(diào)防災(zāi)減災(zāi)知識與技能的宣傳，譬如，當重大災(zāi)害發(fā)生時或發(fā)生后的一段時間內(nèi)，開始重視挖掘災(zāi)害文化“人文向度”深層次力量的內(nèi)容，如通過大力弘揚抗災(zāi)救災(zāi)精神、集中進行正面宣傳報道、反思人們的錯誤理念與行為、重視中華民族傳統(tǒng)經(jīng)驗與應(yīng)對災(zāi)害文化、重視中醫(yī)藥作用等方式，從而匯聚起成功應(yīng)對巨災(zāi)的舉國磅礴力量。從事實上看，這是一種“技術(shù)向度”的技能型、應(yīng)急型災(zāi)害文化。此外，自然災(zāi)害固然給人類社會帶來巨大損失與傷害，但也在歷練和培育著人類意志?！伴L期的自然災(zāi)害會塑造一個國家和民族特有的文化屬性”[15](P146)。中華民族的災(zāi)害文化源遠流長、博大精深，不僅形成了“舉國互助”“和衷共濟”等民族共性災(zāi)害文化，不同時期、不同地域、不同民族還呈現(xiàn)出各具特色、異彩紛呈的個性災(zāi)害文化。這些精神文化構(gòu)成了燦爛而偉大的中華文化，也支撐著中華民族在多災(zāi)多難的風雨征程中砥礪前行。

新中國災(zāi)害文化相關(guān)政策文本的指導(dǎo)思想、基本原則與方針、具體舉措等內(nèi)容凸顯了我國應(yīng)對災(zāi)害的特色精神文化內(nèi)容，如強調(diào)“自力更生、艱苦奮斗、團結(jié)互助、憂患意識、責任意識”等優(yōu)良傳統(tǒng)與品質(zhì)，不足的方面是，在日常災(zāi)害文化培育當中對于中國特色的應(yīng)對災(zāi)害文化弘揚則明顯不足，且對我國不同時期、不同地域、不同民族災(zāi)害文化的挖掘與弘揚也局限在理論研究層面，缺乏政策層面的牽引與倡導(dǎo)。因此，我國災(zāi)害治理政策一方面要重視人文向度與技術(shù)向度的結(jié)合，打破唯“技能”、臨災(zāi)應(yīng)急型災(zāi)害宣傳教育模式；另一方面要全面挖掘中華民族災(zāi)害文化，打造中華民族特色防災(zāi)減災(zāi)文化，發(fā)揮其更基本更深層更持久力量，助推我國災(zāi)害治理體系和災(zāi)害治理能力現(xiàn)代化進程。