【摘要】我國(guó)新審計(jì)體系的形成是新單位制形成的關(guān)鍵，是一種在運(yùn)動(dòng)式治理和自上而下的制度改造中發(fā)生的審計(jì)機(jī)制重塑。從組織社會(huì)學(xué)的新制度主義視角，這一機(jī)制重塑可被定義為介入式重耦合。其典型特征，一方面是國(guó)家權(quán)力的介入，另一方面是對(duì)形成于市場(chǎng)改革中的合法性機(jī)制的利用，從而體現(xiàn)出對(duì)傳統(tǒng)單位體制和市場(chǎng)機(jī)制的雙重路徑依賴。審計(jì)體系的介入式重耦合體現(xiàn)了新單位制轉(zhuǎn)型的獨(dú)特組織邏輯，有助于更深刻地認(rèn)識(shí)當(dāng)前的單位改革路徑?！娟P(guān)鍵詞】 介入式重耦合? 新制度主義? 新單位制? 運(yùn)動(dòng)式治理

【中圖分類號(hào)】C936? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.013

黨的十九大提出“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。新時(shí)期，國(guó)家以總體性監(jiān)督的方式對(duì)體制內(nèi)單位組織進(jìn)行重新整合，形成新單位制。審計(jì)因其資料搜集和財(cái)務(wù)分析的強(qiáng)大功能得以深入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程，成為國(guó)家對(duì)單位組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)施加硬過(guò)程約束的關(guān)鍵，因新審計(jì)體系形成的硬過(guò)程約束特征是新單位制的主要微觀特征。[1]本文旨在從組織社會(huì)學(xué)新制度主義視角分析新審計(jì)體系的生成機(jī)制，以揭示新單位制形成的關(guān)鍵邏輯，以便更深刻地認(rèn)識(shí)當(dāng)前的單位改革路徑。

新審計(jì)體系的形成依靠國(guó)家的運(yùn)動(dòng)式治理和行政干預(yù)，讓原已與組織運(yùn)作解耦的審計(jì)制度重新耦合，并在耦合過(guò)程中進(jìn)行重塑，這一方式可被稱之為“介入式重耦合”。組織社會(huì)學(xué)的新制度主義理論在對(duì)重耦合的討論中，尚缺乏對(duì)這種重耦合方式的深入分析：事實(shí)上，西方現(xiàn)代市場(chǎng)模式下，企業(yè)很少有機(jī)會(huì)被國(guó)家介入干預(yù)。新單位制的形成呈現(xiàn)出雙重路徑依賴：一方面，它的運(yùn)動(dòng)式治理策略和行政干預(yù)方式都繼承自傳統(tǒng)的單位體制;另一方面，審計(jì)是現(xiàn)代市場(chǎng)中常見(jiàn)的治理手段，針對(duì)的是市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，改革開(kāi)放后形成的審計(jì)體系也成為新單位制體系的重要組成。

介入式重耦合的提出

約翰·邁耶（John W. Meyer）和布萊恩·羅文（Brian Rowan）發(fā)表的《制度化的組織：作為神話和儀式的正式化結(jié)構(gòu)》一文指出，后工業(yè)社會(huì)大多數(shù)組織的正式結(jié)構(gòu)明顯體現(xiàn)了其所處制度化環(huán)境的神話（myth）而非其自身技術(shù)性活動(dòng)的要求，組織借此增加其合法性和生存概率。這篇文章提出了組織社會(huì)學(xué)的新制度主義邏輯，吸引大批學(xué)者以此理論框架為基礎(chǔ)繼續(xù)進(jìn)行研究，形成組織社會(huì)學(xué)的新制度主義學(xué)派。這一研究流派的中心命題為強(qiáng)調(diào)合法性機(jī)制在組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部以及在組織與制度環(huán)境互動(dòng)中的重要作用。

解耦（decoupling）是組織社會(huì)學(xué)新制度主義關(guān)注的重要問(wèn)題。邁耶和羅恩認(rèn)為，合法性要求所產(chǎn)生的壓力和組織所追求的效率相矛盾時(shí)，組織往往把正式結(jié)構(gòu)與實(shí)際的運(yùn)作活動(dòng)解耦。解耦可以使組織一方面維持正式結(jié)構(gòu)的合法性，另一方面靈活地實(shí)施各種活動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)實(shí)際需要。此后解耦問(wèn)題被眾多學(xué)者研究，取得了許多成果。韓欣甲研究了美國(guó)的公司審計(jì)，他探討美國(guó)公司在選擇審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)的模仿和趨同現(xiàn)象，提出具備合法性的制度與技術(shù)活動(dòng)之間往往只是松散地互相聯(lián)系：“更多時(shí)候，審計(jì)公司的報(bào)告純粹只是一種象征”，“最重要的不是聲明的內(nèi)容，而是末端的簽名”。[2]筆者研究發(fā)現(xiàn)，在自上而下的運(yùn)動(dòng)式治理和行政介入之前，我國(guó)體制內(nèi)單位組織的審計(jì)也更多地起象征性功能，主要是為了合法性壓力而存在，與公司的實(shí)際運(yùn)作只是松散地耦合在一起。

組織中原本已經(jīng)儀式化的正式制度與組織實(shí)際運(yùn)作重新緊密結(jié)合的過(guò)程被稱為重耦合（recoupling）。與解耦相比，只有少數(shù)學(xué)者研究過(guò)重耦合。重耦合被理解為一種改進(jìn)組織行為以提高組織合法性的方法，是組織在變化的環(huán)境中維持可持續(xù)性生存的辦法。巴雷（Barley S R）和陶爾伯特（Tolbert P S）的行動(dòng)與制度關(guān)系模型提供了“腳本”（script）的概念，腳本是“在特定條件下的互動(dòng)特征中可觀察到的、重復(fù)出現(xiàn)的活動(dòng)或模式”，[3]這一概念被用來(lái)分析重耦合的過(guò)程。重耦合一般意味著當(dāng)外部腳本發(fā)生變化時(shí)，組織需要找到內(nèi)部腳本與之匹配的新方法或發(fā)展新的內(nèi)部腳本。然而，我國(guó)體制內(nèi)單位組織發(fā)生的“介入式重耦合”與之不同。其特殊性在于，在國(guó)家的總體性支配力量下，外部腳本可以介入并部分取代內(nèi)部腳本。

劉寧等給出了一個(gè)節(jié)能減排的案例，他們觀察到在我國(guó)體制內(nèi)單位中通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理可以有效地加強(qiáng)對(duì)法規(guī)的遵從的現(xiàn)象，并著重強(qiáng)調(diào)了資源動(dòng)員和權(quán)力重新分配的作用。[4]事實(shí)上這已經(jīng)是一種比較簡(jiǎn)單的介入式重耦合，通過(guò)廣泛動(dòng)員和權(quán)力調(diào)整，來(lái)自國(guó)家的外部腳本自上而下地介入并更新了單位組織的內(nèi)部腳本。但在這一案例中，制度尚未發(fā)生大的變化。在我國(guó)審計(jì)體系的重塑中，我們看到了介入式重耦合更成熟的形式，國(guó)家主導(dǎo)的新制度的形成利用了舊制度曾經(jīng)解耦的框架，運(yùn)動(dòng)式治理的成果被自上而下推動(dòng)的企業(yè)制度更新固化。故此，介入式重耦合成為體制內(nèi)實(shí)施制度改革的一種新途徑。

審計(jì)體系的介入式重耦合

總體趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，審計(jì)體系的建立和制度化成為必然需求。1983年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)審計(jì)署關(guān)于開(kāi)展審計(jì)工作幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示的通知》是我國(guó)審計(jì)體系建立的開(kāi)端，其后國(guó)務(wù)院和國(guó)家審計(jì)署頒布了關(guān)于審計(jì)的一系列法律法規(guī)。1988年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》，1994年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》通過(guò)并公布。相關(guān)法律法規(guī)后又經(jīng)多次修訂以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。故而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，大中型企事業(yè)組織一般都已設(shè)有審計(jì)部門，審計(jì)也早已屬于體制內(nèi)組織的一項(xiàng)常規(guī)工作。但此時(shí)的審計(jì)沒(méi)有明顯的總體性特征。直至2018年3月開(kāi)始實(shí)施的審計(jì)署第11號(hào)令《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》中第五章整章專門詳細(xì)規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)“對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督”，此前國(guó)家監(jiān)督權(quán)力對(duì)內(nèi)部審計(jì)的介入一直較淺。

正如韓欣甲的研究所指出的，美國(guó)公司的審計(jì)活動(dòng)存在大量解耦現(xiàn)象，具備合法性的制度與技術(shù)活動(dòng)之間常常是松散地互相聯(lián)系的;而在2012年反腐之前，中國(guó)體制內(nèi)的審計(jì)也已呈現(xiàn)出儀式化的特點(diǎn)。反腐中暴露的大量違規(guī)行為事實(shí)上便可以說(shuō)明此前的審計(jì)往往流于形式：為數(shù)眾多的違規(guī)行為一直沒(méi)有在單位內(nèi)部審計(jì)中被發(fā)現(xiàn)。

在反腐及伴隨開(kāi)展的肅紀(jì)中，隨著行政力量的介入，原本主要作為一種合法性結(jié)構(gòu)得以維持的審計(jì)體系，與組織的實(shí)際運(yùn)作逐漸重新耦合。從國(guó)家審計(jì)署每年公布的中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告里可以明顯地看出這種趨勢(shì)：2012年后，整改金額、完善制度數(shù)和處分人數(shù)都顯著增加。這一趨勢(shì)是在概率意義上成立的，不排除體制內(nèi)會(huì)有情況特殊的單位，但發(fā)生審計(jì)制度重新耦合的單位組織在概率上占支配地位。

舊審計(jì)體系的解耦狀態(tài)。在筆者對(duì)大型國(guó)有企業(yè)的調(diào)查中，員工普遍認(rèn)為開(kāi)展反腐以前的審計(jì)只是維持了一個(gè)合規(guī)的外在象征，而不合規(guī)的行為大量存在，且被習(xí)以為常。按新制度主義的理解，審計(jì)體系源自外部的制度化背景，企業(yè)為了提高合法性不得不吸收這一理性“神話”，而并不關(guān)注這些做法的直接效果。企業(yè)在正式結(jié)構(gòu)中融合社會(huì)承認(rèn)的理性要素，提高自身的合法性，進(jìn)而增加資源和生存能力，但這些正式結(jié)構(gòu)與實(shí)際的運(yùn)作活動(dòng)往往是分離的。解耦成為關(guān)鍵的組織解決方案。審計(jì)是松散地和企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作耦合在一起的。比如，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人在審計(jì)時(shí)會(huì)主動(dòng)為審計(jì)組寫(xiě)報(bào)告提供總結(jié)材料，這樣雙方壓力都可減輕。另一方面，審計(jì)人員也充分配合，即使有時(shí)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了大的問(wèn)題，也不會(huì)將其寫(xiě)進(jìn)報(bào)告。

這正是邁耶等人發(fā)現(xiàn)的“內(nèi)部參與者和外部成員在這些做法中合作，確保個(gè)體參與者維持面子”，審計(jì)被儀式化了，維護(hù)面子成為主題。爭(zhēng)論和沖突被盡量避免，雖然企業(yè)需依靠審計(jì)體系來(lái)維持合法性，但這種正式結(jié)構(gòu)實(shí)際發(fā)揮的作用卻在解耦中被減弱了。

運(yùn)動(dòng)式治理。反腐肅紀(jì)是自上而下啟動(dòng)、在整個(gè)體制內(nèi)普遍開(kāi)展的。反腐肅紀(jì)對(duì)審計(jì)的影響表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，廣泛的動(dòng)員對(duì)審計(jì)人員和被審計(jì)人員都造成壓力，迫使原有的“常規(guī)機(jī)制”被放棄。其次，反腐肅紀(jì)的內(nèi)容直接與審計(jì)相結(jié)合，如“是否違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神”在各級(jí)審計(jì)中被列為重點(diǎn)檢查的問(wèn)題。審計(jì)在實(shí)施上也受到反腐肅紀(jì)的影響：在國(guó)家對(duì)政治紀(jì)律三令五申之后，通融已經(jīng)變得非常困難，而“從嚴(yán)從重”則成為審計(jì)人員對(duì)單位施加壓力的一種手段。

于是反腐肅紀(jì)的介入使審計(jì)過(guò)程不再按原來(lái)的“常規(guī)”腳本進(jìn)行演繹，廣泛的動(dòng)員使得審計(jì)的紀(jì)律更嚴(yán)格，過(guò)程更具政治性。主動(dòng)準(zhǔn)備總結(jié)材料的策略已然失效，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人只能被動(dòng)接受審計(jì)取證。審計(jì)取證表需要限時(shí)回復(fù)，單位回復(fù)意見(jiàn)主要是確認(rèn)情況屬實(shí)或不屬實(shí)。如果認(rèn)為不屬實(shí)，單位需要給出理由，理由又成為進(jìn)一步取證的依據(jù);如果最終確認(rèn)屬實(shí)，單位則需要給出整改措施。因此，推卸責(zé)任變成高難度和高風(fēng)險(xiǎn)的事情，承認(rèn)問(wèn)題則意味著后續(xù)的艱難整改乃至因違紀(jì)被處分的可能。

原來(lái)與組織實(shí)際運(yùn)作只是松散耦合的審計(jì)體系在運(yùn)動(dòng)式治理下開(kāi)始發(fā)生重耦合。已有的研究表明，重耦合往往是內(nèi)部腳本主動(dòng)調(diào)整以適應(yīng)外部腳本變化的過(guò)程，然而與一般的重耦合不同，我國(guó)體制內(nèi)單位這種重耦合是被動(dòng)的：反腐肅紀(jì)由國(guó)家驅(qū)動(dòng)，原有常規(guī)機(jī)制的惰性成為整治的對(duì)象，外部腳本開(kāi)始自上而下地介入單位組織，從而構(gòu)成了介入式重耦合。

自上而下的制度改造。對(duì)審計(jì)體系的改造也體現(xiàn)了典型的國(guó)家介入特征。權(quán)力被重新配置，一系列行政指令和規(guī)定由國(guó)家行政部門頒布，單位內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)因此進(jìn)行調(diào)整。審計(jì)和考核被緊密耦合起來(lái)。國(guó)務(wù)院和國(guó)家審計(jì)署都公開(kāi)發(fā)文要求將審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲干部和相關(guān)決策的重要依據(jù)。在這樣一種新機(jī)制下，監(jiān)督部門就有了對(duì)單位各部門的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行查核的巨大權(quán)力，而且也有很大壓力去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

自上而下的制度改造體現(xiàn)了委托代理關(guān)系的變化。黨的十八以來(lái)全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)有企業(yè)內(nèi)黨建工作被納入企業(yè)章程，政治委托代理的權(quán)重增加。各級(jí)單位組織及其管理部門都須向黨負(fù)責(zé)。在此基礎(chǔ)上形成了新審計(jì)體系的模式，即每一級(jí)審計(jì)部門既要向本單位的黨組織負(fù)責(zé)，又要接受上級(jí)審計(jì)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。這就突破了行政上多梯級(jí)委托代理造成的信息多層阻隔，大幅提高了審計(jì)效率。

在運(yùn)動(dòng)氛圍中進(jìn)行的制度改造鞏固了運(yùn)動(dòng)式治理的成果，這已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的重耦合，而是以重耦合的方式生成了新的制度。舊的審計(jì)制度的框架和自上而下的外部腳本介入都成為新制度的源泉。

數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用。作為新單位制特征的硬過(guò)程約束，是由國(guó)家權(quán)力與過(guò)程數(shù)據(jù)的結(jié)合而實(shí)現(xiàn)的。因此，數(shù)字技術(shù)是硬過(guò)程約束的技術(shù)基礎(chǔ)，數(shù)字技術(shù)對(duì)新審計(jì)體系有著舉足輕重的意義。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)“有關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有企事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)審計(jì)工作需要，依法向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供與本單位本系統(tǒng)履行職責(zé)相關(guān)的電子數(shù)據(jù)信息和必要的技術(shù)文檔”。2018年國(guó)家審計(jì)署公布施行的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》要求內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有“檢查有關(guān)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)及其電子數(shù)據(jù)和資料”的權(quán)限。

數(shù)字技術(shù)是伴隨計(jì)算機(jī)的廣泛普及而被引入經(jīng)濟(jì)過(guò)程的。當(dāng)合同檔案、業(yè)務(wù)審批、財(cái)務(wù)單據(jù)等陸續(xù)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，無(wú)形中已經(jīng)為新審計(jì)體系奠定了技術(shù)基礎(chǔ)與條件。較之紙質(zhì)材料，數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)可以被方便地查找、復(fù)制或比對(duì)，借助數(shù)字技術(shù)，掌握過(guò)程證據(jù)的效率成百上千倍地提高?，F(xiàn)在，上級(jí)只需派一個(gè)由十幾人組成的審計(jì)組駐扎在下級(jí)單位一個(gè)月，就足以對(duì)其經(jīng)濟(jì)過(guò)程進(jìn)行細(xì)致分析。然而，在紙質(zhì)檔案時(shí)期，即使檔案都有完整編目和良好維護(hù)，僅檔案的存取就已占用大量時(shí)間，集中調(diào)查某一個(gè)項(xiàng)目尚有可能，而要追蹤線索廣泛查找經(jīng)營(yíng)過(guò)程的問(wèn)題則難以想象。只有當(dāng)過(guò)程數(shù)據(jù)能夠被方便地在計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)中找到時(shí)，承載硬過(guò)程約束的審計(jì)才具備了技術(shù)上的可行性和經(jīng)濟(jì)上的可負(fù)擔(dān)性。與國(guó)家推動(dòng)的組織和制度變革相比，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用是一個(gè)緩慢的技術(shù)轉(zhuǎn)型和管理轉(zhuǎn)型過(guò)程。雖然國(guó)家層面也推動(dòng)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但其只是整體轉(zhuǎn)型的一部分。大的社會(huì)變動(dòng)都需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期醞釀，硬過(guò)程約束的實(shí)施看似自上而下迅速鋪開(kāi)，但事實(shí)上其條件也是長(zhǎng)期孕育生成的。

總結(jié)

審計(jì)體系的介入式重耦合是指原本已經(jīng)松散耦合的舊體系框架，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理被重新耦合，在重新耦合過(guò)程中這一體系被國(guó)家力量介入改造。運(yùn)動(dòng)使制度環(huán)境大幅改變，外部腳本介入并部分替代內(nèi)部腳本，制度改造則是進(jìn)一步自上而下的介入;運(yùn)動(dòng)為制度改造提供了政治氛圍，而制度改造則使得運(yùn)動(dòng)式治理的成果被迅速制度化。對(duì)審計(jì)而言，獲取數(shù)據(jù)的能力至關(guān)重要，因此數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用也是變革的重要基礎(chǔ)。

介入式重耦合與一般重耦合的區(qū)別在于，一般耦合里組織主動(dòng)調(diào)整內(nèi)部腳本以適應(yīng)外部腳本的變化，而在介入式重耦合中，外部腳本可以介入并部分取代內(nèi)部腳本，組織被國(guó)家力量的介入重新定向。

國(guó)家權(quán)力的介入本是傳統(tǒng)單位體制的運(yùn)作特征。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管單位組織逐漸擁有了在傳統(tǒng)單位制下所沒(méi)有的自主性，并逐漸適應(yīng)在市場(chǎng)生存，但舊體制的很多組織設(shè)置仍被保留?，F(xiàn)在舊的單位制遺產(chǎn)被重新利用，國(guó)家權(quán)力再次深度介入基層組織，但當(dāng)國(guó)家權(quán)力試圖改變已經(jīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中運(yùn)行的基層組織時(shí)，則必須吸收市場(chǎng)的規(guī)則。審計(jì)體系的介入式重耦合體現(xiàn)了新單位制轉(zhuǎn)型的獨(dú)特組織邏輯。

注釋

[1]羅圓：《體制內(nèi)微觀經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制變化與新單位制的形成》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2020年第14期。

[2]Shin-Kap Han， "Mimetic Isomorphism and Its Effect on the Audit Services Market"， Social Forces， 1994（2）， pp. 637-664.

[3]Stephen R. Barley， Pamela S. Tolbert， "Institutionalization and Structuration： Studying the Links between Action and Institution"， Organization Studies， 1997（1）， pp. 93-117.

[4]Nicole Ning Liu， Carlos Wing-Hung Lo， Xueyong Zhan， Wei Wang， "Campaign‐Style Enforcement and Regulatory Compliance"， Public Administration Review， 2015（1）， pp. 85-95.

責(zé) 編∕桂 琰（見(jiàn)習(xí)）