李華甜，王 艷，梁嘉嘉

（西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西藏 拉薩 850000）

1 研究背景及文獻(xiàn)回顧

1.1 研究背景

拉薩市地處西藏自治區(qū)，海拔3 650米，素有“圣城”之稱。然而由于該地區(qū)海拔較高，其生態(tài)環(huán)境脆弱，抗干擾能力低，所能夠承載的生活垃圾數(shù)量也有限。隨著拉薩市經(jīng)濟(jì)的高速增長，人們的物質(zhì)生活水平持續(xù)提高，產(chǎn)生的生活垃圾的數(shù)量也隨之增加。如何有效地處理生活垃圾，充分利用可回收資源，實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化和無害化處理的目標(biāo)，是一個(gè)值得思考的問題。垃圾分類關(guān)系到西藏自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的深度與廣度，與西藏地區(qū)發(fā)展和建設(shè)事業(yè)緊密相連。因此，研究拉薩市垃圾分類政策實(shí)施現(xiàn)狀，分析現(xiàn)存問題，對(duì)提升人民生活質(zhì)量，建設(shè)美麗西藏有重要意義。

1.2 文獻(xiàn)回顧

一些學(xué)者對(duì)拉薩市的各類垃圾處理進(jìn)行了一些研究，周文武、窮達(dá)卓瑪（2019）等人以餐廚垃圾、生活垃圾、建筑垃圾為出發(fā)點(diǎn)，研究了拉薩市各類垃圾處理過程中存在的問題。研究發(fā)現(xiàn)，小型餐館私自處理餐廚垃圾、城市衛(wèi)生系統(tǒng)混合處理垃圾的行為都增加了城市垃圾處理的成本，并且容易造成二次污染[1]。他們認(rèn)為不健全的垃圾分類體系、難以操作和落實(shí)的制度是拉薩市垃圾處理的難點(diǎn)。在現(xiàn)狀問題分析過程中，研究者沒有深入剖析影響拉薩市垃圾分類政策的因素，因而較難針對(duì)性地提出相關(guān)建議。張志祥、周蓉（2020）的研究在提出垃圾分類工作存在的問題的基礎(chǔ)上，運(yùn)用史密斯模型分析了政策實(shí)施各個(gè)階段影響拉薩市政策執(zhí)行的因素[2]。已有研究中的影響因素的選取對(duì)我們研究拉薩市垃圾分類政策實(shí)施現(xiàn)狀及路徑選擇具有重要的參考意義。

垃圾分類政策作為垃圾分類工作順利實(shí)施的方向和保障，受到國內(nèi)外眾多學(xué)者的關(guān)注。關(guān)于垃圾分類的研究大多集中在上海、廣州等中東部發(fā)達(dá)城市，但是對(duì)于垃圾分類政策在西部高原地區(qū)的實(shí)施情況卻少有研究。一些學(xué)者認(rèn)為上海、廣州、南京等城市的垃圾分類工作中存在著宣傳不足、監(jiān)督不到位、混合運(yùn)輸?shù)葼顩r，并根據(jù)這些問題提出了相應(yīng)的建議[3]。該政策在各地區(qū)的實(shí)施過程中的問題存在一定的相似性，然而不同的研究對(duì)象、目標(biāo)群體使不同的因素對(duì)垃圾分類政策實(shí)施的影響呈現(xiàn)差異化的特征，不同地區(qū)的政策路徑應(yīng)選擇符合該地區(qū)特征的路徑。

綜上，本文以拉薩市垃圾分類政策為出發(fā)點(diǎn)，從政策宣傳與激勵(lì)、垃圾分類處理系統(tǒng)建設(shè)過程、監(jiān)督與反饋三個(gè)方面歸納總結(jié)拉薩市垃圾分類政策實(shí)施現(xiàn)狀及實(shí)施過程中存在的問題。結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)政策建議，試分析拉薩市垃圾分類政策的實(shí)施路徑。

2 拉薩市生活垃圾分類政策實(shí)施現(xiàn)狀

2.1 拉薩市垃圾分類政策實(shí)施成果

近年來，生活垃圾分類政策的實(shí)施成為社會(huì)的時(shí)政熱點(diǎn)，各地方政府加速推行。政策要求在2020年底，垃圾分類處理系統(tǒng)需要在46個(gè)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的重點(diǎn)城市要基本建成。拉薩市作為46個(gè)重點(diǎn)城市之一，政策由點(diǎn)及面，成效初顯。

拉薩市政府積極響應(yīng)國家政策，專門為生活垃圾分類工作成立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱：市分類辦），不斷完善工作機(jī)制，豐富拉薩市垃圾處理相關(guān)法律體系。拉薩市自建立垃圾分類工作試點(diǎn)社區(qū)以來，不斷總結(jié)工作中的不足之處，完善修改相關(guān)政策要求。在2018年，拉薩市頒布的《拉薩市生活垃圾分類收集和處理試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中確定了拉薩市垃圾分類工作的大體方向；在2019年頒布的一系列法規(guī)條例為細(xì)化了垃圾分類工作要求，增強(qiáng)了生活垃圾分類政策在拉薩市的可操作性；2020年7月印發(fā)的《拉薩市生活垃圾分類工作考核管理辦法（試行）》完善了拉薩市垃圾分類工作的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步為垃圾分類工作的順利實(shí)施提供保障[4]；2020年11月20日開始執(zhí)行的《拉薩市城市生活垃圾分類管理辦法》，將垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上升到法律層面，增強(qiáng)了垃圾分類工作的強(qiáng)制性、規(guī)范性。

政策梳理如下表1所示。

數(shù)據(jù)來源：拉薩市人民政府

根據(jù)上述政策部署，拉薩市垃圾分類工作按部就班地進(jìn)行，分類設(shè)施建設(shè)數(shù)量穩(wěn)步上升，社區(qū)宣傳活動(dòng)有序開展。持續(xù)不斷的宣傳教育是培養(yǎng)垃圾分類意識(shí)的關(guān)鍵，在政府的宣傳下，垃圾分類政策在拉薩市許多地區(qū)都有一定的社會(huì)覆蓋率、民眾參與率。

截至2020年5月，拉薩市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)四分類垃圾桶在城區(qū)404個(gè)居住小區(qū)全覆蓋，在室外投放分類垃圾桶16 807個(gè)、室內(nèi)投放19 500個(gè)，建設(shè)了120個(gè)分類收集廂房?，F(xiàn)在，拉薩市的街頭巷尾、公園校區(qū)隨處可見分類垃圾桶。為市民群眾創(chuàng)造更好的生活環(huán)境，提升拉薩市文明程度發(fā)揮著重要作用。拉薩市還正在建設(shè)城市固體廢棄物末端處理基地，用以分類進(jìn)行垃圾處理。該基地預(yù)計(jì)建設(shè)餐廚廢棄物再利用處理廠、資源分選中心、焚燒發(fā)電廠和危險(xiǎn)廢物處置中心四部分，投入使用的僅有衛(wèi)生填埋場(chǎng)和焚燒發(fā)電廠，其余項(xiàng)目還在建設(shè)當(dāng)中。

2.2 拉薩市垃圾分類政策實(shí)施過程中存在的問題

2.2.1 對(duì)政策目標(biāo)群體宣傳形式單一、缺乏有效激勵(lì)

根據(jù)相關(guān)活動(dòng)簡(jiǎn)報(bào)可以發(fā)現(xiàn)，針對(duì)垃圾分類政策的宣傳大多都是在社區(qū)設(shè)立垃圾分類展板、不定期舉辦垃圾分類宣傳活動(dòng)等方式。展板宣傳形式單一、乏味，吸引力較弱，較難引起群眾注意，其宣傳效果較差；不定期舉辦的垃圾分類宣傳活動(dòng)不能對(duì)居民形成長期的行為刺激，對(duì)于提升居民垃圾分類意識(shí)作用有限。

關(guān)于垃圾分類的社會(huì)報(bào)道主要采用組織記者赴社區(qū)活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)采訪并刊發(fā)新聞報(bào)道、簡(jiǎn)報(bào)等方式。內(nèi)容多以正面宣傳為主，少見批評(píng)性報(bào)道。此舉雖然保證了垃圾分類政策的能見度，但是對(duì)于垃圾分類的制度性建設(shè)與推動(dòng)相對(duì)不足，未調(diào)動(dòng)民眾在垃圾分類活動(dòng)中的參與感。

在推進(jìn)垃圾分類政策實(shí)施的過程中也缺乏有效的激勵(lì)政策。拉薩市采用單一的積分兌換激勵(lì)政策，促進(jìn)居民對(duì)于可回收物和不可回收物的分類，對(duì)要求中的垃圾“四分類”的促進(jìn)作用有限。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，積分兌換超市較少，多數(shù)社區(qū)距離兌換超市較遠(yuǎn)，居民不愿在垃圾上花費(fèi)大量精力。

在學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)，中學(xué)的垃圾分類僅是簡(jiǎn)單的“二分類”垃圾桶，垃圾桶投放初期有少數(shù)的垃圾分類知識(shí)宣講活動(dòng)。在大學(xué)校園中設(shè)有四分類垃圾桶，但生活中垃圾分類投放尚未要求，學(xué)生在學(xué)術(shù)上對(duì)垃圾分類有深入研究，但生活中缺少垃圾分類教育引導(dǎo)。

2.2.2 垃圾分類處理系統(tǒng)尚未形成閉環(huán)

垃圾分類處理系統(tǒng)分為：分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理四個(gè)環(huán)節(jié)。由于四分類垃圾桶投放數(shù)量不能滿足投放需求，拉薩市的大多數(shù)社區(qū)都存在新舊兩種垃圾投放方式，普通垃圾桶和四分類垃圾桶混合放置，居民按照自己的喜好投放垃圾，為其后的三個(gè)環(huán)節(jié)增加工作量。由于未分類的垃圾過多，社區(qū)保潔員往往對(duì)垃圾進(jìn)行簡(jiǎn)單的“二分類”后，運(yùn)輸車便將垃圾混合運(yùn)輸至城市固體廢棄物末端處理基地?；亟ㄔO(shè)不完全，垃圾不能有效地進(jìn)行分類處理，垃圾分類處理系統(tǒng)不能形成閉環(huán)，未能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。

2.2.3 獎(jiǎng)懲體系不夠健全

對(duì)于政策執(zhí)行者來說，獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰措施相互作用才能更好地推進(jìn)垃圾分類工作的實(shí)施。2020年7月批準(zhǔn)的《拉薩市生活垃圾分類工作考核管理辦法（試行）》提出了關(guān)于垃圾分類工作的考核辦法，運(yùn)用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式對(duì)各縣區(qū)垃圾分類工作進(jìn)行激勵(lì)或懲罰[5]。該方法從制度設(shè)計(jì)上來說有明顯的優(yōu)越性，但只有考慮到考核標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)操性和科學(xué)性、獎(jiǎng)懲機(jī)制的制定與執(zhí)行才能使該方法真正落到實(shí)處。該工作考核辦法中對(duì)懲罰措施沒有明確要求，只獎(jiǎng)不懲，或者懲處只是高高拿起，輕輕放下，沒有威懾力。

對(duì)于目標(biāo)群體來說，精確到個(gè)人的懲罰措施對(duì)垃圾分類工作顯得尤為重要，在不強(qiáng)制要求的情況下，積分兌換這種獎(jiǎng)勵(lì)方式對(duì)于大部分居民的吸引力不足，而懲罰卻與每一位居民息息相關(guān)。拉薩市的社區(qū)工作者不具有處罰權(quán)力，不能對(duì)違反條例的居民和商戶及時(shí)處罰，往往只能進(jìn)行勸說，而擁有執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)的行政部門不能按時(shí)按點(diǎn)執(zhí)行，不能精確到個(gè)人、各戶的監(jiān)管，工作存在缺失。

3 拉薩市垃圾分類政策的優(yōu)化路徑選擇

3.1 拓寬宣傳渠道，提高垃圾分類意識(shí)

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的大背景下，政策宣傳要避免低效的官方和政府宣傳，要善于利用新媒體平臺(tái)，與人氣主播、博主合作，合理設(shè)計(jì)政策宣傳內(nèi)容，共同宣傳雙管齊下，保證社會(huì)輿論風(fēng)向，提高參與者的集體認(rèn)同和政治參與感[6]。

社區(qū)創(chuàng)新活動(dòng)方式，長效定期地舉辦垃圾分類活動(dòng)，定期組織“優(yōu)秀分類示范家庭”等評(píng)選活動(dòng)，增加居民垃圾分類的榮譽(yù)感。增設(shè)學(xué)生垃圾分類社會(huì)實(shí)踐崗位，加強(qiáng)每個(gè)家庭的分類參與感[7]。

加大學(xué)生生態(tài)文明教育，提升學(xué)校環(huán)保教育質(zhì)量，讓垃圾分類進(jìn)入校園，落實(shí)在校園，定期舉行垃圾分類相關(guān)活動(dòng)，充實(shí)學(xué)生相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備。在假期可增加垃圾分類相關(guān)的實(shí)踐活動(dòng)，形成學(xué)生帶動(dòng)家庭，家庭帶動(dòng)社區(qū)的模式。只要充分利用好學(xué)校這一平臺(tái)，每一位學(xué)生都是垃圾分類的宣傳使者，大大提高宣傳效率。

3.2 加速分類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

增加“四分類”垃圾桶在拉薩市生活?yuàn)蕵穲?chǎng)所的放置，逐步回收社區(qū)、學(xué)校等場(chǎng)所的普通垃圾桶，使垃圾分類投放成為垃圾回收體系的唯一投放方式，打好第一步分類基礎(chǔ)。保證垃圾收集場(chǎng)所數(shù)量，與拾荒者、廢品回收等第三方力量合作，對(duì)錯(cuò)誤歸納垃圾進(jìn)行分揀。增加分類運(yùn)輸車的數(shù)量，提高垃圾運(yùn)輸效率。加速垃圾分類處理基地的建設(shè)，提高末端處理水平，使垃圾變廢為寶，資源循環(huán)利用。鼓勵(lì)第三方企業(yè)創(chuàng)新垃圾處理方式，使城市公共建設(shè)與垃圾分類處理相結(jié)合，讓垃圾分類的好處反饋在市民身上，形成良性循環(huán)。

3.3 優(yōu)化監(jiān)督方式，落實(shí)對(duì)各部門的監(jiān)督

作為垃圾分類工作的領(lǐng)導(dǎo)部門，為了更好地執(zhí)行垃圾分類政策，市分類辦要積極承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，加大對(duì)混收、混運(yùn)等違規(guī)行為的查處力度，保障垃圾分類工作考核辦法落在實(shí)處，優(yōu)化落實(shí)獎(jiǎng)懲制度，促進(jìn)垃圾分類工作高效實(shí)施。運(yùn)用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)手段，探索“制度+平臺(tái)+公開+監(jiān)督”的監(jiān)督模式，增加群眾意見反饋渠道。社區(qū)加強(qiáng)居民垃圾分類投放監(jiān)督，用“強(qiáng)監(jiān)督”的方式來保障政策落實(shí)，完善社區(qū)激勵(lì)、懲罰措施，保障垃圾分類工作在社區(qū)的開展。動(dòng)員社區(qū)公眾號(hào)召力強(qiáng)的居民，以其人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，推動(dòng)居民自主進(jìn)行分類投放。

加強(qiáng)對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)垃圾分類理論知識(shí)的要求，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)制分類，成立相關(guān)學(xué)生組織對(duì)垃圾分類投放工作進(jìn)行監(jiān)督管理。從小培育孩子的垃圾分類意識(shí)，借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在教學(xué)中引入垃圾分類方法，加大學(xué)生對(duì)于垃圾分類的理論學(xué)習(xí)；在學(xué)校生活中遵守垃圾分類相關(guān)要求，把理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐相結(jié)合，使生活垃圾分類刻骨銘心。

4 結(jié)論

綜上所述，生活垃圾分類工作對(duì)拉薩市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。拉薩市垃圾分類政策實(shí)施過程中雖然存在宣傳形式單一、獎(jiǎng)懲體系不夠健全等不足，但該政策實(shí)施趨勢(shì)向好。社會(huì)各方需要共同推進(jìn)垃圾分類工作的進(jìn)行，一起建設(shè)美麗西藏。