徐?？? 秦鵬

摘要 生態(tài)流量保障的重難點在于流域生態(tài)流量不足問題的妥善解決。生態(tài)流量不足基于產(chǎn)生的原因可分為“自然型”和“人為型”?！叭藶樾汀鄙鷳B(tài)流量不足的根源在于《水法》第4條規(guī)定的三生用水關系未得到妥善處理，實質上是水資源分配和管理不合理所致。具體表現(xiàn)為水資源保護理念鑲嵌在制度表層、生態(tài)流量缺乏核心制度保障、流域規(guī)劃匱乏強效監(jiān)督機制、流域水資源分配信息公開不足、末端行政考核制度偏重水質管控、生態(tài)用水制度頂層設計與地方實施間落差巨大等。流域立法作為立法體系的中間環(huán)節(jié)，對上位法具有填補協(xié)調功能，對地方立法具有引領指導作用。建議在流域立法過程中，通過制度設計解構流域生態(tài)流量保障現(xiàn)存的制度困境，主要包括以下幾個方面：一是完成流域特有保護理念到實體制度的轉型。二是基于流域生態(tài)修復、水資源生態(tài)紅線管控制度的開展以及有效銜接規(guī)劃環(huán)境影響評價制度的需要，建立生態(tài)流量管控指標制度體系不可或缺。三是基于流域規(guī)劃對三生用水的初始分配性，將生態(tài)流量供給納入流域規(guī)劃體系中，從水資源分配初始階段保障生態(tài)流量，同時強化流域水資源規(guī)劃制度的監(jiān)督機制，健全規(guī)劃制定的程序性規(guī)范，明確科學考察和調查評價人員的構成規(guī)則、方式及模式。四是依法加深政府信息公開程度保障公眾的知情權、參與權及監(jiān)督權。五是完善行政考核制度體系強化對生態(tài)流量供給的考核。

關鍵詞 生態(tài)流量;生態(tài)用水;流域立法;流域規(guī)劃;長江保護法

中圖分類號 D99.68

文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2021）02-0183-10 DOI：10.12062/cpre.20200906

生態(tài)流量一詞的出現(xiàn)是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，亦是人類中心主義理念下失衡的生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系促孕的產(chǎn)物，主要源于人類對流域水資源的過度開發(fā)利用導致河道缺水，使得流域生態(tài)系統(tǒng)退化無法充分發(fā)揮河流生態(tài)功能而產(chǎn)生。生態(tài)流量作為流域治理的重要問題，自1940年代就得到了美國魚類和野生動物保護協(xié)會關注，并提出了河道最小環(huán)境流量的概念，此后隨著國際研究的深入相關概念大量涌現(xiàn)，如生態(tài)流量、環(huán)境流量、河道內流量、最小可接受流量等等[1]。自新中國建立后，我國為了發(fā)展生產(chǎn)力、解決人民基本溫飽、恢復發(fā)展經(jīng)濟、提升綜合國力等國家目的，興建了大量的水庫、大壩等水利工程，這些水利工程在水資源調配、防洪、灌溉、發(fā)電、通航、河道治理等方面發(fā)揮重要作用，但是也存在改變江河天然的水文情勢導致部分干支流缺水、斷流、水體污染嚴重以及水生態(tài)惡化等問題[2]，嚴重影響河流生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮和生物多樣性保護。基于嚴峻的水資源形勢、水生態(tài)安全問題，國內學者多著力在自然科學領域研究流域生態(tài)流量問題，鮮有從法律制度本身探究生態(tài)流量不足的癥結所在，因此該研究嘗試從我國《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》及各地水資源、河道及流域管理條例等業(yè)已形成的水資源開發(fā)利用保護制度體系去透視生態(tài)流量不足的病灶所在，同時在流域立法背景下從流域綜合管理的角度對此問題進行制度剖析并提出制度供給建議。

1 生態(tài)流量的規(guī)范解讀

我國《水法》第30條和《水污染防治法》第27條都設立了“維持江河合理流量”的法律規(guī)定，同時行政法規(guī)、規(guī)范性文件、標準規(guī)范以及流域規(guī)劃等從各自關注視角和保護目標，對“江河合理流量”概念進行了不同的術語表達。但是，法律概念不同于一般術語表達，“法律概念是法律規(guī)范的基礎，是進行法律思維和推理的根本環(huán)節(jié)”[3]。因此有必要將生態(tài)流量概念進行梳理規(guī)整形成共識性法律概念體系，以便后期的相關研究和職能部門的依法行政及公眾權益保障。目前法律、地方性法規(guī)、各級人民政府規(guī)范性文件及法院判決中普遍使用生態(tài)基流和生態(tài)流量兩詞，但法律法規(guī)司法解釋沒有對其進行術語界定。除了《關于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導意見》（水資管〔2020〕67號，下稱“水資管〔2020〕67號”）、依申請公開的政府信息《長江流域綜合規(guī)劃》（2012—2030年）以及部分國家標準外，多數(shù)規(guī)范性文件都是一般意義上使用該術語（即將科學術語直接引用轉化為“法律概念”），也未對生態(tài)基流與生態(tài)流量之間的關系做出明確的界定。

基于生態(tài)流量研究歷史和法律概念的轉化路徑，其概念的規(guī)范解讀和相關術語關系判斷仍需依賴自然科學的研究。我國對生態(tài)流量的研究歷史已有40多年，其研究主力以水利水電工程、水文與水資源工程、農業(yè)水利工程、水產(chǎn)養(yǎng)殖、環(huán)境科學與工程等專業(yè)的研究人員為主。根據(jù)現(xiàn)有研究成果，學界對生態(tài)流量基礎理論尚未形成統(tǒng)一的共識，對其概念界定、分類及計算方法也是各持己見。相對具有權威性的基礎性共識如下：一是生態(tài)流量是一個統(tǒng)稱性概念，并非指標確定的單獨概念。如陳敏建等[4]認為，生態(tài)流量屬于多參數(shù)問題，其由最小、適宜、洪水期生態(tài)流量構成，以上三種生態(tài)流量共同構成一個完整的年內河道生態(tài)需水過程。對于河流而言，滿足最小生態(tài)流量是實現(xiàn)適宜和洪水期生態(tài)流量的基本條件，三者之間的關系為“最小生態(tài)流量<適宜生態(tài)流量<洪水期生態(tài)流量”。目前生態(tài)流量一般傾向指適宜生態(tài)流量，如黃強等[5]對河流生態(tài)流量的定義。二是生態(tài)基流與最小生態(tài)流量的概念內涵同義。如陳昂等[6]認為，生態(tài)基流是指維持河流基本形態(tài)和基本生態(tài)功能的最小流量，其與康玲等[7]對最小生態(tài)流量的定義同義。

自2006年《水電水利建設項目河道用水、低溫水和過于設施環(huán)境影響評價技術指南（試行）》（下稱“指南”）規(guī)定了生態(tài)基流的下限后，我國對生態(tài)流量的保障以最小生態(tài)流量供給為主。從《長江流域綜合規(guī)劃》（2012—2030年）的內容來看，長江流域控制節(jié)點的生態(tài)基流指標體系已建立。但是目前長江仍處在“生病”的狀態(tài)下，部分斷面時而出現(xiàn)流量不足或斷流，說明僅保障生態(tài)基流并不能實現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，需要進一步根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境狀況進行差異化的適宜和洪水期生態(tài)流量劃定。因此，《水污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2015〕17號，下稱“國發(fā)〔2015〕17號”）、《關于加強長江經(jīng)濟帶小水電站生態(tài)流量監(jiān)管的通知》（水電〔2019〕241號，下稱“水電〔2019〕241號”）、水資管〔2020〕67號等對生態(tài)流量的劃定與實現(xiàn)提出了具體要求，同時水資管〔2020〕67號對生態(tài)流量的概念予以明確界定，即是指“為了維系河流、湖泊等水生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能，需要保留在河湖內符合水質要求的流量（水量、水位）及其過程”。該概念界定屬于概括性術語闡釋，生態(tài)系統(tǒng)的結構與功能實現(xiàn)有多種狀態(tài)，要達何種狀態(tài)需要依賴生態(tài)環(huán)境目標來確定。因此，生態(tài)流量并不單指流域管理者為保證流域結構與功能的實現(xiàn)而確定的符合某類指標的流量（水量、水位）及過程，而是對不同生態(tài)環(huán)境保護目標下必須保留在河道內符合水質要求的流量（水量、水位）及其過程的統(tǒng)稱。

自1984年《水污染防治法》第9條將“維護江湖的合理流量”納入法律體系以來，隨著學界研究的深入和生態(tài)文明制度體系的建設，環(huán)境法律制度體系和司法實踐逐步加強了生態(tài)用水的法律保障。同時，國家環(huán)境治理體系對生態(tài)流量重要性的認識趨于系統(tǒng)性，對生態(tài)流量的認知形成以下共識：一是生態(tài)流量指標的高低關乎經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”是水資源開發(fā)利用的基本框架，有利于推動經(jīng)濟發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應[8]，實現(xiàn)人水和諧綠色發(fā)展。二是通過法律制度確認生態(tài)流量的保護價值完善生態(tài)環(huán)境保護制度。將生態(tài)流量作為流域水資源利用紅線和工程水量下泄的約束紅線，建立全國和流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃[9-10]。三是構建以實現(xiàn)自然水生態(tài)功能為立法目的、以保護優(yōu)先、預防為主原則為指導的生態(tài)流量制度體系[11]。生態(tài)流量保障的制度化、體系化是學界和實踐部門共同的期待，但是具體如何實踐仍須從問題的類型化梳理、現(xiàn)有制度體系所存致因等逐步展開。

2 流域生態(tài)流量不足的類型化分析

根據(jù)《水法》第4條的規(guī)定，流域水資源的用途可分為三大類，即生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。在流域水資源總量相對穩(wěn)定的情況下，三者之間形成此消彼長的動態(tài)關系。生態(tài)流量是流域生態(tài)用水的基本需要，但是隨著社會發(fā)展自然水成為稀缺資源后生態(tài)流量的供給難以得到充分的保障，當下生態(tài)流量保障面臨最大的困境就是如何解決其短缺綜合癥。在流域立法的大背景下，我們需要把生態(tài)流量供給不足問題進行類型化分析，針對不同類型的問題精準施策。生態(tài)流量不足從產(chǎn)生的原因來看，存在“自然型”“人為型”兩種類型（圖1）?！白匀恍汀鄙鷳B(tài)流量不足是指在正常自然條件下，干旱和半干旱地區(qū)流域流量有限的情況下（北方相對明顯），在優(yōu)先保障生活、生產(chǎn)用水需求下造成生態(tài)流量供給不足的情況。“人為型”的生態(tài)流量不足是指在正常自然條件下，流域流量相對充足（南方相對明顯）可同時滿足當?shù)卣：侠淼娜盟枨?，但各群體為了更好地發(fā)展經(jīng)濟擠占生態(tài)用水導致生態(tài)流量供給不足的情況。“人為型”和“自然型”生態(tài)流量不足的分類具有一定程度的相對性，流域治理中往往是兩種類型的生態(tài)流量不足問題同時存在，從自然稟賦條件考慮“自然型”生態(tài)流量不足在北方更為明顯，但這并不能排除北方存在嚴重的“人為型”生態(tài)流量不足問題，如黃河流域的水資源開發(fā)利用率高達80%，海河流域的高達106%，遠超一般流域40%生態(tài)警戒線[12]。因此，“人為型”生態(tài)流量匱乏是流域系統(tǒng)治理中更突出的現(xiàn)實問題。同時，“人為型”生態(tài)流量不足問題的規(guī)制也是域外流域立法的重點內容，如日本《河川法》對生態(tài)流量的保障重點在于重點用水主體用水行為的規(guī)范[13]。

“自然型”生態(tài)流量匱乏是人類生存發(fā)展合理需水與生態(tài)系統(tǒng)需水之間的矛盾，這種矛盾的消融難以通過流域“帶狀”資源合理分配實現(xiàn)，而是需要國家水資源“網(wǎng)狀”調解分配才可化解（如南水北調工程等）?！叭藶樾汀钡纳鷳B(tài)流量不足大部分是由于流域上游區(qū)域的社會群體憑借就地就近區(qū)位優(yōu)勢超額使用水資源導致下游生態(tài)流量不足，如全國近年整改拆除的水電站[14]，大多數(shù)都存在生態(tài)流量下泄不足或不按規(guī)定下泄生態(tài)流量的問題?！叭藶樾汀鄙鷳B(tài)流量不足一般出現(xiàn)在下游地區(qū)，但是也不能完全排除本區(qū)域或下游區(qū)域自身超額使用流域水資源的情況。1999年世界水日提出“每個人都住在下游”的口號，以期提升公眾對上下游水資源使用合法權益沖突的認知，并呼吁平等對待流域上下游水資源使用權[15]。上游地區(qū)超額使用流域水資源損害下游地區(qū)的資源利益和生態(tài)利益，同時導致下游地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受損、功能和效益降低。從現(xiàn)行流域管理制度來看，流域群體肆意超額使用流域水資源，主要是因為法律制度在水資源使用權方面框定的權利空間存在模糊性或者缺乏第二性法律責任的規(guī)定，導致利益主體的違法成本極低[16]。即使越過權利邊界實施某些行為也可通過制度縫隙免除責任的承擔，因為部分斷面生態(tài)流量不足或斷流并無直接的利害關系人，存在無人提起相關訴訟的可能，因此“人為型”生態(tài)流量不足是該研究重點分析回應的問題。

3 “人為型”生態(tài)流量不足的制度成因

我國水資源的分配和管理是以《憲法》為首，《水法》《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等環(huán)境領域法為主，行政法規(guī)以及地方性法規(guī)等共同構筑的法律制度體系來承擔，探尋“人為型”生態(tài)流量不足的制度癥結需從現(xiàn)行法律制度體系本身來探究。《憲法》第9條確立了我國流域水資源所有權歸國家所有（全民所有）的基本制度，具體制度如何運行由《水法》專門規(guī)制?！端ā返?條明確規(guī)定由國務院代表全民行使水資源的所有權，并通過系列水資源分配制度來保證水資源所有權的行使?！端ā返?條和第21條分別明確了水資源的用途類型和水資源開發(fā)利用的基本順位，形成了“水資源宏觀分配包括三生用水，用水位序為優(yōu)先保障生活用水，生產(chǎn)用水、生態(tài)用水兼顧考慮”的用水格局，即：水資源用途分配=生活用水+生產(chǎn)用水+生態(tài)用水，用水位序為生活用水優(yōu)先>生產(chǎn)用水=生態(tài)用水。同時，《水法》從初始計劃分配的規(guī)劃制度到終端管控層面的水價階梯制度進行了制度建構。從宏觀制度布局來看，生態(tài)用水保障問題已得到基本解決，但是從生態(tài)用水制度實踐運行來看其仍存在諸多不暢。

3.1 立法理念貫穿的局限：鑲嵌在制度表層

立法理念是法律制度體系的靈魂，蘊含在具體法律制度的構造中，立法理念的變遷展現(xiàn)在法律制度的變更中?！端ā贰端廴痉乐畏ā穼ι鷳B(tài)用水已有制度設計，前者第4、21、22、26、27、30條，后者第30條都與生態(tài)用水緊密相關，這些規(guī)范從用水關系、用水位序、干旱和半干旱地區(qū)生態(tài)用水、水電站梯級開發(fā)生態(tài)用水的注意事項以及水資源調度使用時生態(tài)用水的保障等方面對生態(tài)用水進行了制度建設，將生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展等立法理念鑲嵌在制度構建中。但是，這些法律規(guī)范以原則性、倡導性為主，僅能起到引領指導作用，實踐中依然存在水電站下泄生態(tài)流量不足[17]、工業(yè)用水過度、生產(chǎn)用水浪費嚴重且超標等問題。鄂竟平[18]指出，水利行業(yè)在水資源保護、江河湖泊管理等領域出現(xiàn)的大批問題根源在于制度建設滯后，主要表現(xiàn)為少而不夠用、老而不適用、粗而不適用、軟而不管用?！叭藶樾汀鄙鷳B(tài)流量不足的主要原因是《水法》第4條規(guī)定的三生用水關系在配套制度建設上未得到妥善處理，實質上是流域水資源分配和管理制度建設不合理的問題。制度建設是事關水利長遠發(fā)展的根本性問題，生態(tài)用水如何保障、具體如何實施，還需要依靠具體化可操作性強的規(guī)范來輔助實施。

3.2 規(guī)劃制度短板：缺乏強效的監(jiān)督機制

流域水資源規(guī)劃制度缺乏健全的監(jiān)督機制。《水法》第14～19條、第44、第45條等規(guī)定確立了我國流域水資源規(guī)劃制度，并確認了流域水資源規(guī)劃在水資源分配中的基本地位，即其是水資源分配的依據(jù)和標準，更是水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護等活動的基本準則。流域水資源規(guī)劃對流域水資源進行初始分配，三生用水的分配比例依其而確定，所以流域水資源規(guī)劃的科學合理極為重要。《水法》第16條要求規(guī)劃制定過程中要對水資源進行綜合科學考察和調查評價的程序，第17條規(guī)定了國家確定的重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃編制審核程序，但是以上綜合科學考察、調查評價及編制完成后的審核批準，對它們的監(jiān)督均來自行政系統(tǒng)內部，關于外部系統(tǒng)的監(jiān)督現(xiàn)行法律體系未給予回應。另外，根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第2條第1款和第2條，一是流域、區(qū)域綜合性規(guī)劃和專項規(guī)劃都需要進行環(huán)境影響評價，二是對“規(guī)劃實施可能對相關區(qū)域、流域、海域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的整體影響”要分析、預測和評估。理論上流域生態(tài)流量保障應是規(guī)劃環(huán)境影響評價必須評價的要素，但遺憾的是我國大部分流域完整的生態(tài)流量指標尚未科學劃定，因此通過規(guī)劃環(huán)評來保障生態(tài)用水合理分配目前僅是理論預設，其在規(guī)劃制定過程中的監(jiān)督作用是相對有限。

3.3 信息公開制度乏力：公眾參與不足

生態(tài)用水信息公開有限、公眾參與不足?！端ā返?4條、第45條規(guī)定，調蓄徑流和分配水量應當依據(jù)流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃、以流域為單元制定水量分配方案。換言之，生態(tài)流量的水量、水位流速及過程的管控也應依據(jù)流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃來確定。目前我國中長期供求規(guī)劃依法屬涉密的政府信息不予以公開，流域規(guī)劃屬于依申請公開的政府信息。這種情況下公眾監(jiān)督的程度和范圍有限，公眾無法準確知悉全民所有的水資源在初始分配過程中，如何被國家公平分配以保證上下游、左右岸、干支流、上下代等等的資源利益和生態(tài)利益。流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃雖不是法律法規(guī)規(guī)章，但是《水法》第18條確立了其一經(jīng)批準必須執(zhí)行的法律效力，事實上具有準法律規(guī)范的效力。即使以上規(guī)劃針對的主要主體是行政機關而非行政相對人，但是卻影響每個行政相對人的利益。作為準法律法規(guī)規(guī)章卻不公開，一方面容易引起行政機關的不作為和權力行使的恣意性，另一方面容易侵害行政相對人的合法權益。

3.4 考核制度缺陷：尚未建立完善的生態(tài)流量行政考核評價體系

我國環(huán)境行政工作的考核體系是以各生態(tài)要素保護目標為依托的評價體系，目前《環(huán)境保護法》第26條、《水污染防治法》第6條、《大氣污染防治法》第4條、《土壤污染防治法》第5條、《水土保持法》第4條等分別確立了本領域保護目標責任制度和考核評價制度。保護目標責任制度和考核評價制度的核心內容是設定具體的“保護目標”及相關考核指標[19]，各領域保護目標的確定依賴于法律法規(guī)將其分解為可具體落實的指標，依賴于各地方人民政府將具體指標層層分解，從而共同作為我國具有法律效力的“環(huán)境保護目標”。在水資源領域，國發(fā)〔2015〕17號確立的主要指標和《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》（國辦發(fā)〔2013〕2號，下稱“國發(fā)〔2013〕2號”）確立的各省、自治區(qū)、直轄市用水總量控制目標、用水效率控制目標、重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率控制目標等量化指標是對各地水資源保護工作的考核依據(jù)。

從考核評價制度與保護目標責任制度的實現(xiàn)過程來看，目標責任制度的實現(xiàn)需要依賴各項指標的確定，而各項指標的實現(xiàn)情況便是考核評價的現(xiàn)實依據(jù)，指標的實現(xiàn)程度決定了考核結果的優(yōu)良等級。因此，指標的確定是實現(xiàn)考核的前置條件，即沒有指標便無法考核。國發(fā)〔2015〕17號對生態(tài)流量提出“完善考核評價體系、維持河湖基本生態(tài)用水需求、重點保障枯水期生態(tài)基流、科學確定生態(tài)流量、在黃河、淮河等流域進行試點分期分批確定生態(tài)流量（水位）”的要求，但是并沒有設置具體的指標。具體的考核指標和評分細則依據(jù)《水污染防治行動計劃實施情況考核規(guī)定（試行）》（環(huán)水體〔2016〕179號，下稱“環(huán)水體〔2016〕179號”）的附件1和附件2來確定。根據(jù)環(huán)水體〔2016〕179號第4條第1款確定的考核內容，包括水環(huán)境質量目標完成情況和水污染防治重點工作完成情況兩個方面。根據(jù)附件1《考核指標》，生態(tài)流量的考核屬于水資源節(jié)約保護的內容，在水污染防治重點工作完成情況中。根據(jù)附件2《指標解釋及評分標準》，一是我國生態(tài)流量考核體系尚處在試點中，考核范圍僅限在黃河和淮河流域，未形成全國范圍內的生態(tài)流量管理體系。二是現(xiàn)有考核體系偏重對環(huán)境質量目標完成的考察，對生態(tài)流量等水資源保護工作重視程度不夠。環(huán)水體〔2016〕179號第4條第1款確定了“以水環(huán)境質量目標完成情況作為剛性要求，兼顧水污染防治重點工作完成情況”的基調，而生態(tài)流量科學確定及考核屬于水污染防治重點工作項目，中央層面的重視程度決定了其基層保護的嚴密度，“兼顧”態(tài)度不利于生態(tài)流量管理體系的建立。三是根據(jù)環(huán)水體〔2016〕179號的附件1和附件2，除試點地區(qū)外其他各地生態(tài)流量的保障情況不受行政考核監(jiān)督，意味著行政機關勤政得不到行政激勵、懶政得不到行政懲罰，形成了制度型奧爾森困境。

3.5 生態(tài)用水制度實施失序：頂層設計與制度實施間落差巨大

一是《水法》《水污染防治法》等確定的生態(tài)用水制度的頂層設計呈現(xiàn)出制度空殼化。一方面，我國1984年《水污染防治法》第9條規(guī)定“國務院有關部門和地方各級人民政府在開發(fā)、利用和調節(jié)、調度水資源的時候，應當統(tǒng)籌兼顧，維護江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水體的合理水位，維護水體的自然凈化能力”，其標志著流域流量被納入法律規(guī)制的范疇內。此后《水污染防治法》經(jīng)過了三次修訂，1996年修訂流域流量核心內容并未改變，2008年和2017年分別將“維護水體的生態(tài)功能”“保障基本生態(tài)用水”加入本條中，形成了當下《水污染防治法》第27條生態(tài)用水、流域流量制度的核心內容。另一方面，《水法》自1988年頒布實施就對流域流量予以了關注，1988年的焦點在于“下游地區(qū)不得設障阻水或者縮小河道的過水能力，上游地區(qū)不得擅自增大下泄流量”。2002年修訂新增第30條，條文核心內容與1984年的《水污染防治法》第9條相同，2016年修正對該條未進行修改。因此從條文內容來看，《水污染防治法》《水法》對流域流量、生態(tài)用水制度的規(guī)定并無根本性的差別。經(jīng)過了將近35年的發(fā)展，在基本法場域內我國的生態(tài)用水、生態(tài)流量制度依然保持在理性地倡導層面呈現(xiàn)出制度的空殼化。

二是在我國現(xiàn)行立法體系下，地方立法對上位法具有細化彌補作用，但是在生態(tài)流量保障方面，除了部分地方立法，大多數(shù)地方立法基本上保持上位法的倡導基調，并未充分發(fā)揮自身立法優(yōu)勢將上位法確定的三生用水基本框架予以制度化，生態(tài)流量保障處于制度保障乏力的狀態(tài)。一方面，從關涉生態(tài)流量的地方性法規(guī)來看，相關地方性法規(guī)有54部，近三年發(fā)布比例占60%以上，其中全文使用生態(tài)流量術語1次的有36部，使用2次的有14部，其他4部分別使用14次、11次、6次、3次。以上地方性法規(guī)呈現(xiàn)出以下特點：①將生態(tài)流量明確作為保護對象納入到了法規(guī)保護體系內，用義務性規(guī)范重點約束水電站、水庫等下泄生態(tài)流量不足之行為。②對生態(tài)流量的法規(guī)保障程度不同。除了《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護條例》《雅安市青衣江流域水環(huán)境保護條例》《定西市河道生態(tài)環(huán)境保護條例》《云南省楚雄彝族自治州龍川江保護管理條例（2013修訂）》等四部地方性法規(guī)外，其他大部分地方性法規(guī)對生態(tài)流量保障的相關配套制度缺乏規(guī)定。另一方面，從現(xiàn)行有效的地方水資源管理條例來看，除了《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》《成都市水資源管理條例》《峨邊彝族自治縣水資源管理條例》《海西蒙古族藏族自治州水資源管理條例》對生態(tài)流量或生態(tài)用水有具體化制度設計，其他條例對此基本保持上位法的條文表述并無其他具體制度輔助實施，導致當下用水格局從《水法》確定的優(yōu)先保障生活用水，生產(chǎn)用水和生態(tài)用水兼顧考慮變異為：優(yōu)先保障生活用水和生產(chǎn)用水，生態(tài)用水兼顧考慮，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟?？傮w來看近幾年地方立法對生態(tài)流量的保障關注有巨大的提升，但是絕大部分仍然缺乏核心的配套制度。

三是制度供給與司法審判的非匹配性。以中國法院裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)來看，涉及生態(tài)流量的案例有26例，其中大部分與水電站、水庫的生態(tài)流量管控相關。盡管這些案件得到法院審理裁判，但是審理過程中存在法律適用困難及其他問題。①存在法律規(guī)則供給不足的問題。履行法定職責應當具備一定的物質基礎和制度條件[20]，以貴州省清鎮(zhèn)市人民法院民事判決書（2015）清環(huán)保民初字第16號和重慶市第二中級人民法院行政判決書（2017）渝02行終252號為例。前者法官在證明被告未盡到注意義務時，指出被告突破了生態(tài)流量的限制，侵犯了下游用水合法權益。但是，在查找案件適用的規(guī)范基礎時發(fā)現(xiàn)找不到現(xiàn)行法律依據(jù)，只能通過行政規(guī)范性文件、實踐習慣及法律解釋來論證被告負有注意義務。后者被告在證明水電站應配套建設生態(tài)流量設施的過程存在困難，需要將基本法中生態(tài)用水的規(guī)定結合規(guī)范性文件進行解釋使用。②基于生態(tài)流量不足引發(fā)的局域性生態(tài)環(huán)境損害，當?shù)鼐用袷欠駬碛谢謴驮瓲畹恼埱髾啻嬖诜煽瞻?。以浙江省金華市中級人民法院民事判決書（2018）浙07民終5415號為例，法院根據(jù)物權理論、合法行政許可以及合同的相對容忍義務，判決不予支持原告拆除電站、恢復原狀的訴訟請求。但是，在合法行政許可條件下生態(tài)流量下泄不足導致的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境損害，當?shù)鼐用袷欠駬碛谢謴驮瓲钫埱髾鄳橇⒎ㄓ枰曰貞膯栴}。整體上，司法實踐對生態(tài)流量的保障走在立法之前，現(xiàn)行基本法規(guī)范體系對生態(tài)流量保障有明顯的滯后性。

4 流域立法視角下生態(tài)流量的法律制度因應

“人為型”生態(tài)流量不足的制度內生困境是當下流域治理亟須攻克的難題，流域立法作為流域治理的重要方略，被賦予了破解流域生態(tài)流量不足難題的歷史使命。但是，在我國階梯式分層立法體系中，全國性法律法規(guī)-流域性法律法規(guī)-地方性法規(guī)三個層級中跨省級的大型流域性立法極為薄弱，當下流域立法以省市地方性法規(guī)為主。同時，在還原主義立法方法論指導下我國采取分散立法模式，形成了環(huán)境法與資源法分立、部門主導立法、流域立法零散的格局，忽略了流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性之地方實情。以問題集成為導向的流域治理，在流域保護、開發(fā)與利用等功能之間的橫向連貫性和不同層次、不同要素規(guī)范之間的縱向規(guī)范連貫性的缺失導致內在的種種緊張與矛盾[21]。以長江流域為例，在《水法》第12條第1款確立的管理體制下，存在央地涉水事權劃分的結構性失衡、長江流域機構涉水事權配置的錯亂、流域管理與行政區(qū)域管理相結合指向不清等內生困境[22]，導致各規(guī)劃彼此矛盾沖突難以協(xié)調、資源利用與污染防治的對峙與分立、水工程管理與水量調度困難、長江流域管理重大事項存在空白、多龍治水等問題[23]。

基于以上現(xiàn)行管理體制之瓶頸、流域生態(tài)環(huán)境修復的現(xiàn)實需要及流域經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的長遠規(guī)劃，我國啟動了大型流域綜合性立法的首次嘗試，并于2019年底完成了《長江保護法》草案一審稿，實現(xiàn)了流域綜合性立法從立法設想到立法現(xiàn)實的轉型。流域綜合性立法不僅是對碎片化的單項立法和地方立法進行的立法技術整合，更是對當下流域空間治理的自我調整與超越。流域治理是最需要整體性、系統(tǒng)性思維的典型領域之一，學界期待以整體主義和還原主義立法方法論統(tǒng)籌指導下[24]，通過立法明確流域綜合管理事權配置，妥善處理開發(fā)利用與保護、流域與區(qū)域的利益平衡及法律傳承和制度創(chuàng)新的銜接關系，保證水安全、水公平和可持續(xù)發(fā)展?！蛾P于印發(fā)第一批重點河湖生態(tài)流量保障目標的函》（水資管函〔2020〕43號，下稱“水資管函〔2020〕43號”）指出“生態(tài)流量是維系河湖生態(tài)功能、控制水資源開發(fā)強度的重要指標，是統(tǒng)籌三生用水、優(yōu)化配置水資源的重要基礎，是江河湖泊流域水量分配、水資源統(tǒng)一調度和取用水總量控制的重要依據(jù)。”生態(tài)流量作為流域健康的基本需要，是新的歷史階段對水資源保護水量之面向提出的要求，流域立法應予以重點回應和關注。流域立法作為立法體系中重要一環(huán)，位于中間鏈接處承接著全國性法律法規(guī)和地方立法。流域法作為“補差型+協(xié)調型”的綜合法，應當根據(jù)流域特殊性對流域生態(tài)環(huán)境保護的重大問題加以規(guī)定[25]，特別是上位法的空白之處。

4.1 實現(xiàn)理念到制度的升華

我國七大流域除了基本法視域下的共識性保護理念外，基于各自不同的戰(zhàn)略位置和資源價值擁有各自獨特的保護原則。以長江和黃河流域為例，中央要求對長江的保護必須堅持“將生態(tài)修復放在壓倒性的位置”“共抓大保護，不搞大開發(fā)”“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”等基本原則;對黃河的保護要求“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行……共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”等原則。然而，我國現(xiàn)行涉水基本法的主體制度大部分是在2000—2010年第二次修訂時確立，基于當時環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相適應的基本理念和經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境保護的戰(zhàn)略框架下，主體制度的構建以積極保障經(jīng)濟發(fā)展為首要任務，將生態(tài)環(huán)境保護放在次要位置，對生態(tài)環(huán)境的保護呈現(xiàn)出非系統(tǒng)、非體系化的樣態(tài)，并形成了“頭痛灸頭，腳痛灸腳”的問題回應式環(huán)境立法制定邏輯，具體表現(xiàn)為現(xiàn)實問題的嚴重性決定了立法回應之強烈性。如基本法都在高度關注流域水質問題的規(guī)制，對水資源保護的另一向度水量缺乏同等力度的關注造成了“人為型”生態(tài)流量不足。同時，基于上述理念的影響，現(xiàn)行基本法制度體系難以供給當下流域生態(tài)保護理念和水生態(tài)環(huán)境保護制度的需要，需要調整部分制度以符合流域保護理念和滿足流域保護的需求?！巴ㄟ^法律語言的轉換，具體化流域安全、流域公平、流域可持續(xù)發(fā)展的立法價值取向”[26]，實現(xiàn)理念到實體制度的轉化亦是流域治理之需。目前生態(tài)流量制度尚處在政策層面的試點中，地方立法對其也是倡導式規(guī)定并未將其作為應為模式下的行政任務。流域立法應恰逢其時地將試點成功的經(jīng)驗通過立法確認下來完成理念到制度的轉型為流域生態(tài)保護提供制度支撐。

4.2 建立生態(tài)流量管控指標制度

確立流域生態(tài)流量管控指標制度是流域水資源生態(tài)紅線管控制度建設的重要內容。《關于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號）要求“合理設置紅線管控指標，構建紅線管控體系，健全紅線管控制度”，資源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線是資源環(huán)境生態(tài)紅線管控體系的重要組成。在流域水資源紅線管控體系中，生態(tài)流量作為水資源開發(fā)利用上線的控制性指標之一，是水資源消耗上限的天花板基準，也是水生態(tài)紅線管控體系和生態(tài)文明建設標準化的重要內容。目前我國基本法尚未將生態(tài)流量一詞作為法律術語納入文本表達中，除了部分地方立法，法政策體系和其他地方立法對其的關注重在倡導科學劃定和部分地區(qū)的試點上。以長江流域已批復的赤水河、沱江、岷江、嘉陵江、漢江、烏江、牛欄江等七條跨省江河流域的水量分配方案為例，現(xiàn)已完成各斷面生態(tài)基流的確定并適用于管理實踐，但適宜或洪水期生態(tài)流量管控指標還尚未劃定，也就意味著流域水資源開發(fā)利用缺乏嚴格的水資源利用上線。鄂竟平[27]指出我國水資源過度開發(fā)利用的根源在于沒有以水定需，因此水資管〔2020〕67號要求把水資源作為最大的剛性約束。當下科學合理確定生態(tài)流量管控指標并將其納入法律法規(guī)政策體系內，開展適應性管理也是水資源生態(tài)紅線管控制度建設的核心內容。同時，水資管函〔2020〕43號指出“全國第一批重點河湖生態(tài)流量保障目標是相關江河湖泊流域水量分配、生態(tài)流量管理、水資源統(tǒng)一調度和取用水總量控制的重要依據(jù)”，將生態(tài)流量保障目標作為各大流域水量分配方案的剛性約束指標，納入流域水資源統(tǒng)一配置和管理中，編制全國重要河湖生態(tài)流量保障方案，制定重點河湖生態(tài)流量一河一策實施方案，也是通過水資源生態(tài)紅線管控制度的建設保障生態(tài)用水的重要方式。

建立生態(tài)流量管控指標制度是銜接規(guī)劃環(huán)評制度和流域生態(tài)修復制度的客觀需要。一方面，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》作為源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境損害、提高規(guī)劃科學性的監(jiān)督規(guī)范，生態(tài)環(huán)境相關指標的確立與運用與之銜接是法規(guī)規(guī)范價值發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第2條規(guī)定，生態(tài)流量作為流域生態(tài)系統(tǒng)健康的保障，是規(guī)劃環(huán)境影響評價必須考量的因素，對一項復雜系統(tǒng)性工作的綜合評價需要科學合理的數(shù)據(jù)指標作為依據(jù)。生態(tài)流量管控指標確定的量化數(shù)據(jù)作為規(guī)劃環(huán)境影響評價基礎數(shù)據(jù)，更有利于保證規(guī)劃環(huán)境影響評價的客觀性。另一方面，生態(tài)環(huán)境修復關系到生態(tài)安全與公共利益的保護[28]，習總書記提出“要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”，但是生態(tài)修復工作不可能一蹴而就，生態(tài)環(huán)境修復須堅持循序漸進之原則分階段開展，即水環(huán)境質量保護與恢復、生態(tài)需水保障與恢復、棲息地保護與恢復和生物多樣性保護與恢復等四個階段[29]。生態(tài)流量保障作為生態(tài)需水保障與恢復的重要內容，是流域生態(tài)環(huán)境修復第二階段需完成的任務，流域流量充沛至符合生態(tài)流量標準是流域生態(tài)修復的基本要求。因此，確立流域生態(tài)流量管控指標制度是流域生態(tài)修復制度開展的基礎。在流域立法有條不紊地推進的狀態(tài)下，科學劃定生態(tài)流量指標體系與規(guī)劃環(huán)評與生態(tài)修復制度相銜接正當其時。

4.3 強化流域規(guī)劃的監(jiān)督制度

將生態(tài)流量指標體系納入流域綜合規(guī)劃體系內，加強規(guī)劃環(huán)境影響評價對流域綜合規(guī)劃的監(jiān)督。一方面，基于《水法》第18條確立的流域規(guī)劃的法律地位，流域規(guī)劃在初始分配環(huán)節(jié)決定了流域生態(tài)用水的供給和生態(tài)流量的補給狀態(tài)。若流域綜合規(guī)劃沒有將生態(tài)流量保障納入規(guī)劃體系內，那么以其為依據(jù)的再次分配方案就難以將生態(tài)流量供給納入保障范圍內。如流域水量分配方案、水中長期供求規(guī)劃、調蓄徑流、水量調度、取水許可等再次分配事項。所以，基于流域綜合規(guī)劃作為流域管理的龍頭、各類具體事權的源頭以及整個流域法律制度體系的起點[30]，特別是對流域水資源的初始分配性，需要將生態(tài)流量指標納入流域規(guī)劃制度體系內，并與規(guī)劃環(huán)評制度相銜接，加強規(guī)劃環(huán)評制度對生態(tài)流量保障的預防性監(jiān)督。另外，參照澳大利亞現(xiàn)行《水法》的規(guī)定宜將生態(tài)流量管控指標明確納入流域規(guī)劃中。該法明確將流域規(guī)劃作為一項具有特定法律效力的立法文件，并在其強制性目錄中將生態(tài)流量作為關鍵要素予以規(guī)定，以期保證生態(tài)用水的供給。

明確科學考察和調查評價人員的構成規(guī)則、方式、模式，對調研結果進行科學審核，加強規(guī)劃制定過程中的程序性監(jiān)督?！端ā返?6條第1款規(guī)定，規(guī)劃制定過程中要對水資源進行綜合科學考察和調查評價，具體由縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級有關部門組織進行。水資源綜合科學考察、調查評價的結果是開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理水資源和防治水害的現(xiàn)實依據(jù)，科學考察和調查評價的目的是全方位客觀地掌握水資源的自然狀況、開發(fā)利用現(xiàn)狀以及未來的變化趨勢，并精準識別水資源開發(fā)利用中現(xiàn)存問題，為規(guī)劃的合理性、科學性奠定豐富的現(xiàn)實基礎。但是，對綜合科學考察和調查評價團隊的人員構成、考察方式和調查模式相關法律法規(guī)政策并沒有規(guī)定，而人員構成、考察方式和調查評價的合理性與科學性，都會影響結果的客觀公正性?！岸及亓衷瓌t指出，水資源的開發(fā)利用與綜合管理應以共同參與為基礎，包括政策制定者、各層面規(guī)劃者和用水戶的參與。只有當利益相關者成為決策過程的一部分時才是真正意義上的參與”[31]。歐盟2000/60/EC《水框架指令》明確要求流域規(guī)劃制定、審議及修訂過程中包括用水用戶在內的各利益群體要參與其中，允許主張不同利益訴求的公眾、利益相關者評議和參與公共決策甚至是法律創(chuàng)制，方有可能抑制科層官僚制的過度過濾或限制，并提升治理規(guī)則的正當性與合法性以及制度能力[32-33]。水資源的綜合科學考察和調查評價是一項專業(yè)性強、涉及利益主體復雜、難度系數(shù)較高的工作，應委托或組建具有高度中立性的專業(yè)團隊負責以保證三生用水的合理保障，并對調研結果進行科學審查，以強化規(guī)劃制度信息基礎的可靠性，同時加大規(guī)劃制定過程中公眾的監(jiān)督力度。因此，通過我國流域立法適宜將流域規(guī)劃的監(jiān)督制度予以補充完善。

4.4 加強政府信息公開制度

加深水資源相關信息公開的程度，強化公眾通過信息公開方式對流域水資源分配與保護工作的參與及監(jiān)督?！侗Ｊ貒颐孛芊ā贰墩畔⒐_條例》等法律法規(guī)共同決定了我國政府信息公開的范圍與深度，政府信息公開與信息保密一直處于此消彼長的狀態(tài)，而政府信息的公開程度和方式直接影響公眾對政府行政行為的監(jiān)督。不合理的信息保密為特殊利益集團滋養(yǎng)了肥沃土壤，使民主過程中的公眾參與大打折扣，也使得公眾無法形成對政府濫用職權的監(jiān)督制衡機制[34]。承前文所述，流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃之公開性直接影響公共利益的保護[35]，流域規(guī)劃和水中長期規(guī)劃作為水資源初始分配的準法律依據(jù)，其公平性、合法性、正當性應受公眾監(jiān)督，而其有限公開或不予公開意味著其分配的合法、公平、正當性有限接受或不接受公眾監(jiān)督。有限接受或不接受公眾監(jiān)督，一是與《政府信息公開條例》確立的“公開為原則，保密為例外”的基本原則精神相悖;二是根據(jù)《保守國家秘密法》第4條、第11條第3款、第15條、第18條的規(guī)定，政府信息的密級、保密期限及知悉范圍并非一成不變而是根據(jù)情況變化予以調整，因此流域規(guī)劃、水中長期供求規(guī)劃的公開性應該是根據(jù)實際情況予以調整，而非一成不變不受監(jiān)督，作為準法律文件它們的運行自洽須根據(jù)社會發(fā)展的實情予以適時調整[36]。三是參照域外流域立法先例，澳大利亞2007年《水法》第27條規(guī)定墨累-達令流域規(guī)劃由流域管理局在官方網(wǎng)站發(fā)布公示與眾;歐盟《水框架指令》共同共識第46條、條文第13條第6、第7款規(guī)定流域管理規(guī)劃應在本指令生效之日起最近9年予以公示且應在最近的15年及其生效后每6年進行審查與更新。以上域外立法確立了流域規(guī)劃的可公開性和可接受監(jiān)督性，而我國以長江流域綜合規(guī)劃為首的流域規(guī)劃依申請公開或依法適當范圍的不予以公開，在信息公開程度上存在不確定性。信息公開的不確定性意味著公眾在這個領域的相關權利保障的不確定性，更意味著缺乏實質性和持續(xù)性的公眾參與[37]。信息公開程度與公眾在水資源分配使用方面的參與權、知情權及監(jiān)督權保障息息相關，流域立法作為基本法的補充，對法律適用鏈條上存在的不確定性應予以適當填補，進一步強化包括流域規(guī)劃在內相關信息公開亦是流域治理的需要。

4.5 完善行政考核制度

改變對水污染防治重點工作完成情況考核的兼顧基調，將非試點區(qū)域的生態(tài)流量指標納入流域行政考核指標體系，加強對水污染防治重點工作完成情況的考核力度。一方面，水作為關系人類生存發(fā)展的基礎性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，具有“量”和“質”的基本屬性。環(huán)水體〔2016〕179號第4條第1款確定的兼顧基調，是單向度保護水資源“水質”之頂層水資源保護理念引領的結果。但是，水量之多寡、水質之良次、水生態(tài)之優(yōu)劣都直接影響水生態(tài)系統(tǒng)的健康和人類生產(chǎn)生活用水的供給，因此流域綜合管理的對象不是割裂的水質、水量及水生態(tài)而是流域生態(tài)系統(tǒng)的整體?；诹饔蛑卫?、水資源保護的地方實情及域外流域治理先例的鏡鑒，水資源保護須水質、水量、水生態(tài)三者并重。行政考核制度作為監(jiān)督行政工作的利器，應當將水污染防治重點工作情況放在與水環(huán)境質量目標完成情況同等重要的位置并予以合理的行政績效考核。落實“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”的治水總基調，需要加強對水污染防治重點工作情況的行政考核力度。另一方面，基于國發(fā)〔2015〕17號對生態(tài)流量的倡導性規(guī)定和行政考核體系完善的要求，環(huán)水體〔2016〕179號的附件1和附件2設置了具體的考核指標和評分細則，生態(tài)流量試點的考核被分布在“水資源節(jié)約保護”項內，與水資源節(jié)約、水功能區(qū)限制納污制度建設及措施落實、水源地達標建設等共同構成水資源節(jié)約保護考核的重要內容。目前生態(tài)流量考核的地區(qū)僅限于黃河、淮河流域生態(tài)流量試點地區(qū)（山西、內蒙古、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、江蘇、安徽、山東），以上地方水源地達標建設分值為4，生態(tài)流量試點分值為1，其他地區(qū)水源地達標建設分值為5，生態(tài)流量并未在考核指標體系內，即除了試點地區(qū)，其他地區(qū)生態(tài)流量保障情況不受行政考核。水資管〔2020〕67號提出“強化監(jiān)督考核，建立河湖生態(tài)流量評估機制，將河湖生態(tài)流量保障情況納入最嚴格水資源管理制度考核”，《長江保護法》的立法實踐為其他大型流域的綜合立法開啟了先河，流域生態(tài)流量指標體系一經(jīng)劃定完成，流域立法宜將其與流域行政考核制度銜接起來。以生態(tài)流量指標作為該項內容的行政考核基準，將生態(tài)流量指標的達標情況進行考核評價并以評價結果作為獎懲依據(jù)，通過行政考核機制倒逼相關職能部門積極保障流域生態(tài)流量供給以破解制度型奧爾森困境。

5 余論

在宏大的生態(tài)治理體系中，生態(tài)流量保障僅是流域整體系統(tǒng)性治理的微元素，但其與流域治理體系的制度群緊密相銜。生態(tài)流量保障是流域系統(tǒng)治理、整體性生態(tài)修復、生態(tài)用水保障、生態(tài)紅線管控、生物多樣性保護以及生態(tài)文明建設等的重要內容[38]?！堕L江保護法》作為我國大型流域立法嘗試為生態(tài)流量的法律保障提供了制度契機，也為其他流域立法和地方立法在流域治理制度構建提供了法源支撐。除了七大流域，我國其他小流域眾多，其他小流域生態(tài)流量保障需要地方立法進行規(guī)制。地方立法健全流域治理體系的內容主要包括：一是根據(jù)水資管〔2020〕67號提出的“合理統(tǒng)籌三生用水”基本原則，調整當下失衡的用水格局，保證《水法》已確定的用水位序，糾正當下錯位的用水位序。二是確立生態(tài)流量保障相關制度，加強司法審判的立法制度供給。如生態(tài)流量動態(tài)監(jiān)測與預警制度、以生態(tài)流量保障為首要條件的水資源統(tǒng)一調度制度、以生態(tài)流量為基準的水資源生態(tài)紅線管控制度、以銜接三同時制度的生態(tài)流量泄放設施配套建設制度、以生態(tài)流量保障為重要內容的綠色監(jiān)督考核制度、以生態(tài)流量下泄不足為主線的法律責任制度等。三是以生態(tài)消費、節(jié)約集約利用為核心理念構建節(jié)水制度體系，加大節(jié)水型社會的建設力度。水資源的生態(tài)消費要求個體的消費行為要控制在水資源環(huán)境確能承受的范圍之內[39];水資源的節(jié)約集約利用要求水資源使用量的合理降低和社會整體性使用效率的有效提升[40]。根據(jù)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，踐行水資源的適度、公正、責任消費，減少生活、生產(chǎn)用水的浪費并提升生活、生產(chǎn)用水的循環(huán)利用率，對生態(tài)用水的保障至關重要。

參考文獻

[1]徐宗學，武瑋，于松延.生態(tài)基流研究：進展與挑戰(zhàn)[J].水力發(fā)電學報，2016，35（4）：1-11.

[2]POFF N L，RICHTER B D，ARTHINGTON A H，et al.The ecological limits of hydrologic alteration（ELOHA）：a new framework for developing regional environmental flow standards[J].Freshwater biology，2010，55（1）：147-170.

[3]雷磊.法律概念是重要的嗎[J].法學研究，2017，39（4）：74-96.

[4]陳敏建，豐華麗，王立群，等.生態(tài)標準河流和調度管理研究[J].水科學進展，2006（5）：631-636.

[5]黃強，趙夢龍，李瑛.水庫生態(tài)調度研究新進展[J].水力發(fā)電學報，2017，36（3）：1-11.

[6]陳昂，隋欣，廖文根，等.我國河流生態(tài)基流理論研究回顧[J].中國水利水電科學研究院學報，2016，14（6）：401-411.

[7]康玲，黃云燕，楊正祥，等.水庫生態(tài)調度模型及其應用[J].水利學報，2010，41（2）：134-141.

[8]鄂竟平.堅持節(jié)水優(yōu)先強化水資源管理[N].人民日報，2019-03-22（12）.

[9]陳昂，薛耀東，魏娜，等.國外典型河流生態(tài)流量管理實踐及啟示[J].科技導報，2018，36（21）：116-126.

[10]柯堅，王敏.論《長江保護法》立法目的之創(chuàng)設：以水安全價值為切入點[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2019，58（6）：87-94.

[11]落志筠.生態(tài)流量的法律表達及制度實現(xiàn)[J].中國人口·資源與環(huán)境，2020，30（1）：113-119.

[12]習近平.在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上的講話[J].求是，2019（20）：3-8.

[13]総務省.河川法[EB/OL].（2017-6-12）[2020-9-14].https：//elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail？lawId=339AC0000000167.

[14]張志鋒.祁連山在生態(tài)之痛中蘇醒[N].人民日報，2017-01-22（7）.

[15]SKOULIKARIS C， ZAFIRAKOU A. River Basin Management Plans as a tool for sustainable transboundary river basins management[J].Environmental science and pollution research，2019，26（15）：14835-14848.

[16]周珂，史一舒.論《長江法》立法的必要性、可行性及基本原則[J].中國環(huán)境監(jiān)察，2016（6）：21-24.

[17]MA L J，ZHANG X N，WANG H.Characteristics and practices of ecological flow in rivers with flow reductions due to water storage and hydropower projects in China[J].Water，2018，10（8）：1091.

[18]鄂竟平.堅定不移踐行水利改革發(fā)展總基調 加快推進水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化：在2020年全國水利工作會議上的講話[J].中國水利，2020（2）：1-15.

[19]陳海嵩.新《環(huán)境保護法》中政府環(huán)境責任的實施路徑：以環(huán)保目標責任制與考核評價制度為中心的考察[J].社會科學家，2017（8）：14-19.

[20]陳德敏，謝忠洲.論行政公益訴訟中“不履行法定職責”之認定[J].湖南師范大學社會科學學報，2020，49（1）：54-62.

[21]陳虹.流域法治何以可能：長江流域空間法治化的邏輯與展開[J].中國人口·資源與環(huán)境，2019，29（10）：18-23.

[22]劉超.《長江法》制定中涉水事權央地劃分的法理與制度[J].政法論叢，2018（6）：81-93.

[23]史玉成.流域水環(huán)境治理“河長制”模式的規(guī)范建構：基于法律和政治系統(tǒng)的雙重視角[J].現(xiàn)代法學，2018，40（6）：95-109.

[24]呂忠梅.尋找長江流域立法的新法理：以方法論為視角[J].政法論叢，2018（6）：67-80.

[25]王曦，胡苑.流域立法三問[J].中國人口·資源與環(huán)境，2004，14（4）：139-141.

[26]呂忠梅.建立“綠色發(fā)展”的法律機制：長江大保護的“中醫(yī)”方案[J].中國人口·資源與環(huán)境，2019，29（10）：1-10.

[27]鄂竟平.譜寫新時代江河保護治理新篇章[N].人民日報，2019-12-05（14）.

[28]李摯萍.行政命令型生態(tài)環(huán)境修復機制研究[J].法學評論，2020，38（3）：184-196.

[29]楊俊鵬，王鐵良，范昊明，等.河流生態(tài)修復研究進展[J].水土保持研究，2012，19（6）：299-304.

[30]劉佳奇.論長江流域政府間事權的立法配置[J].中國人口·資源與環(huán)境，2019，29（10）：24-29.

[31]李奇?zhèn)?從科層管理到共同體治理：長江經(jīng)濟帶流域綜合管理的模式轉換與法制保障[J].吉首大學學報（社會科學版），2018，39（6）：60-68.

[32]杜輝.面向共治格局的法治形態(tài)及其展開[J].法學研究，2019，41（4）：21-39.

[33]杜健勛.論環(huán)境風險治理轉型[J].中國人口·資源與環(huán)境，2019，29（10）：37-42.

[34]斯蒂格利茨，宋華琳.自由、知情權和公共話語：透明化在公共生活中的作用[J].環(huán)球法律評論，2002（3）：263-273.

[35]王敬波.政府信息公開中的公共利益衡量[J].中國社會科學，2014（9）：105-124，205.

[36]秦鵬，徐?？?水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治的現(xiàn)實困境與規(guī)范進路[J].農村經(jīng)濟，2019（12）：88-95.

[37]理查德·拉撒路斯.環(huán)境法的形成[M].莊漢，譯.北京：中國社會科學出版社，2017：202.

[38]ARTHINGTON A H，NAIMAN R J，MCCLAIN M E，et al.Preserving the biodiversity and ecological services of rivers： new challenges and research opportunities[J].Freshwater biology，2010，55（1）：1-6.

[39]秦鵬.生態(tài)消費法研究[M].北京：法律出版社，2007：34.

[40]向往，秦鵬.節(jié)約集約利用理念在黃河水資源保護立法中的應用探析[J].環(huán)境保護，2020，48（增刊1）：47-49.

（責任編輯：李 琪）