徐曉斌

多年前，各地地方政府開始建立融資平臺公司，負(fù)責(zé)地方城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的融資工作，其在推動我國社會經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著積極作用。新的發(fā)展環(huán)境下，投融資機制持續(xù)更新，對于地方政府國有融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險管理提出了更高要求，做好債務(wù)風(fēng)險管理，是促進融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營能力提高的關(guān)鍵所在，必須得到足夠重視。

一、地方政府國有融資平臺公司的職能以及債務(wù)風(fēng)險形成

地方政府國有融資平臺公司采用的多是集團公司的形式，是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中發(fā)揮了非常重要的作用，能夠解決地方政府基礎(chǔ)建設(shè)資金短缺的問題。其承擔(dān)的職能主要是國有領(lǐng)域商業(yè)性資產(chǎn)管理、公益性項目代建以及籌資融資等，具體業(yè)務(wù)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、城市功能配套資源運營、對外投資等，引領(lǐng)著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

最近幾年，我國的城鄉(xiāng)一體化進程不斷加快，城市基礎(chǔ)建設(shè)的投資力度增大，地方經(jīng)濟以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，但是對于地方政府而言，因為本身的財力有限，很多地方公益性項目的建設(shè)資金還不能及時納入到政府預(yù)算中，這也導(dǎo)致了地方政府國有融資平臺公司建設(shè)資金融資需求的不斷擴大。另外，地方國有企業(yè)本身有著良好的規(guī)模優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，優(yōu)越的企業(yè)資信加上政府信用的擔(dān)保，金融機構(gòu)在風(fēng)險控制方面更加傾向于國有企業(yè)，給融資平臺公司融資活動提供便利的同時，也使得平臺公司最近幾年有息債務(wù)迅速增加，積累了較大的財務(wù)風(fēng)險。

二、地方政府國有融資平臺公司債務(wù)特征

1.債務(wù)規(guī)模增長迅速。近年來，我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)了快速發(fā)展，與此同時帶來了很多亟待解決的問題，如地方政府的高額舉債等。為了能夠盡量避開政策障礙和現(xiàn)行體制法規(guī)的約束，打破巨額投資和有限預(yù)算資金間的缺口，應(yīng)該建立起以經(jīng)營管理、債務(wù)償還、融資等功能于一體的創(chuàng)新型融資平臺，以平臺代替地方政府實現(xiàn)直接或者間接融資，通過這樣的方式推動地方政府融資的市場化。結(jié)合地方政府對于金融危機的應(yīng)對成效，可以明確，國有融資平臺公司的建立能夠幫助地方政府在一定程度上對資金緊張的情況進行緩解，不過由于融資額度相對較大，很容易導(dǎo)致平臺公司債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，甚至?xí)l(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險以及金融機構(gòu)信貸風(fēng)險等一系列問題，對區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生影響。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止2019年11月，中央政府債務(wù)余額16.28萬億元，地方政府債務(wù)余額21.33萬億元，合計37.6萬億元，其中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的城投公司債務(wù)占據(jù)了相當(dāng)大的比重。

2.負(fù)債比率相對較高。現(xiàn)階段，我國不少地方政府國有融資平臺公司在發(fā)展過程中，都存在總體負(fù)債比率偏高的現(xiàn)象，部分城投公司的負(fù)債比率甚至超過80%，過高的負(fù)債比率將地方融資平臺公司本身“儲水罐”的特性客觀反映出來：地方政府設(shè)置建立國有融資平臺公司的目的，及時保證罐子“大而不露”，以此來實現(xiàn)從外部的持續(xù)“引水”。而在這種情況下，地方融資平臺公司運營中能夠最大化地增加公司價值，變相達(dá)到杠桿借款的目的。但是，過高的負(fù)債比率會對融資平臺公司運行的安全性和穩(wěn)定性產(chǎn)生不容忽視的影響，在處理不當(dāng)?shù)那闆r下，還可能給整個金融系統(tǒng)帶來巨大風(fēng)險。

3.政府過度介入運作。地方政府國有融資平臺公司運作中，普遍都存在政府過度介入的情況，影響了平臺公司運作的獨立性，同時也容易引發(fā)償債主體及投資主體責(zé)任不明晰的現(xiàn)象。也有部分地方政府為了能夠增強銀行貸款信任度，會將地方財政承受能力與融資風(fēng)險間接綁定在一起，這樣也會導(dǎo)致財政運行風(fēng)險的增大。

三、地方政府國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險管理策略

1.完善公司治理體系。伴隨著國家對于重大金融風(fēng)險防范的重視，地方政府隱性債務(wù)的整頓和清理工作穩(wěn)步推進，在這種情況下，地方政府國有融資平臺公司的職能逐漸弱化，原本“借新還舊”的經(jīng)營發(fā)展模式需要及時摒棄，要建立起科學(xué)完善的法人治理體系，加快市場化轉(zhuǎn)型，拓展主營業(yè)務(wù)，增加現(xiàn)金流，促進企業(yè)經(jīng)營管理水平的提高。

2.健全內(nèi)部控制機制。地方政府國有融資平臺公司在開展財務(wù)管理活動的過程中，應(yīng)該做好公司內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的梳理工作，明確其中存在的比較關(guān)鍵的風(fēng)險控制點，結(jié)合自身的實際情況，對內(nèi)部控制制度進行完善，以健全完善的制度為支撐，確保各項業(yè)務(wù)規(guī)范有序?qū)嵤Ｍ瑫r，平臺公司在對自身的內(nèi)控部機制進行完善的過程中，應(yīng)該引入相應(yīng)的考核機制和獎懲機制，確保內(nèi)部控制制度的有效落實，就內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，確保其作用能夠充分發(fā)揮出來，實現(xiàn)對于經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險的有效防范和應(yīng)對。

3.加快轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐。地方政府國有融資平臺公司在發(fā)展過程中，應(yīng)該結(jié)合自身實際情況，明確所面臨的市場競爭形勢，進一步加快市場化轉(zhuǎn)型步伐，立足國有企業(yè)體制改革的大背景，將自身的主營業(yè)務(wù)做大做強，在提高自身參與市場競爭能力的同時，增加主營業(yè)務(wù)的收入，以更加充足的現(xiàn)金流來確保各項工作的順利實施，提升對于債務(wù)風(fēng)險的抵御能力。同時，在進行融資的過程中，應(yīng)該對融資渠道進行拓展，對融資方式進行創(chuàng)新，通過多元化融資來對債務(wù)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，降低融資成本。

4.做好代建購買服務(wù)。地方政府國有融資平臺公司可以通過政府代建以及購買服務(wù)的方式來獲取償債資金，將與地方政府簽訂的各種項目代建合同收入和服務(wù)協(xié)議收入等用于償還債務(wù)，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險。在這個過程中，地方政府國有融資平臺公司需要盡快完成項目的結(jié)算申報工作，爭取更多的資金回收。同時，地方政府與財政部門應(yīng)該對項目結(jié)算審核機制和審計監(jiān)督機制進行完善，要求已經(jīng)完成竣工驗收的項目在規(guī)定時間內(nèi)，出具相應(yīng)的結(jié)算報告，將其納入到地方政府年度預(yù)算中。

5.強化自我造血能力。地方政府國有融資平臺公司應(yīng)該立足市場經(jīng)濟的大環(huán)境，不斷強化自我造血能力，以此來保證債務(wù)償還的效果，對債務(wù)風(fēng)險進行有效處理。具體來講，一是應(yīng)該對承建項目進行全面分析，將其中可經(jīng)營的商業(yè)部分如食堂、超市等交給平臺公司進行經(jīng)營。二是可以將一些可經(jīng)營性資產(chǎn)如店鋪等劃撥到公司名下，通過自主經(jīng)營或者融資抵押的方式，對公司可經(jīng)營資產(chǎn)不足的問題進行解決。通過商業(yè)移交的方式，不僅能夠擴大公司的資產(chǎn)規(guī)模，也可以提高經(jīng)營性現(xiàn)金流量，更好地滿足融資需求。三是根據(jù)地方政府的相關(guān)文件和精神，實施代建制，將建設(shè)項目周邊一定范圍內(nèi)的土地全部納入到項目建設(shè)和管理的范圍，確保平臺公司在完成項目后，能夠?qū)χ苓呁恋剡M行商業(yè)開發(fā)，借助項目經(jīng)營收益實現(xiàn)對于公益性項目還本付息的覆蓋，確保單個公益性項目能夠?qū)崿F(xiàn)收益平衡，幫助平臺公司增加優(yōu)質(zhì)經(jīng)營資產(chǎn)和現(xiàn)金流量，對項目建設(shè)中的資金缺口進行彌補。

6.提高土地利用效率。一是地方政府應(yīng)該通過作價出資以及掛牌出讓的方式，注入公司土地資產(chǎn)，增加公司資產(chǎn)規(guī)模的同時，對融資抵押物問題進行解決。在這個過程中明確提出，此類資產(chǎn)不能用于開發(fā)，因此平臺公司實際上并不具備相應(yīng)土地的開發(fā)權(quán)利。而為了實現(xiàn)對于土地資產(chǎn)的充分利用，實現(xiàn)對債務(wù)的有效償還，解決土地閑置的問題，地方政府應(yīng)該允許平臺公司對一些符合開發(fā)利用條件的土地進行開發(fā)和利用，創(chuàng)造出更多的價值，對債務(wù)償還資金進行補充。同時，因為金融機構(gòu)不再接受作價出資土地的抵押，地方政府可以將土地出讓給平臺公司，滿足融資增信的要求。二是土地儲備中心部分需要償還的債務(wù)，可以有地方政府將其所收儲的具備商住性質(zhì)的土地，借助招拍掛的方式，注入到平臺公司，公司可以對相應(yīng)的土地進行融資抵押，也可以實施自主經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)項目的開發(fā)。三是可以通過注入新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的形式，代替政府每年應(yīng)支付的代建收入和購買服務(wù)收入，平臺公司可以與地方政府部門簽訂相應(yīng)的代建協(xié)議和購買服務(wù)協(xié)議，依照協(xié)議約定的時間和金額，將一些價值相當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)資產(chǎn)撥付給平臺公司。

四、結(jié)語

新的發(fā)展環(huán)境下，地方政府國有融資平臺公司發(fā)展迅速，其在地方社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮出了積極作用，為政府投資項目建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，不過在進行融資的過程中，依然存在相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險，需要政府部門和平臺公司加強債務(wù)風(fēng)險管理，采取切實可行的措施和方法，將債務(wù)風(fēng)險控制在可以預(yù)防的狀態(tài)下，有效降低風(fēng)險帶來的損失。而結(jié)合實際情況分析，地方政府國有融資平臺公司想要完全化解債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)自身的市場化轉(zhuǎn)型，依然有很長的路要走。

（作者單位：龍南經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)投資有限公司）