戴賢榮

摘要：在政府債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)的背景下，政府類(lèi)項(xiàng)目融資面臨不少挑戰(zhàn)，亟需轉(zhuǎn)型發(fā)展。本文在梳理政府類(lèi)項(xiàng)目融資發(fā)展新趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，探析了其存在償債風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保鏈風(fēng)險(xiǎn)以及政策風(fēng)險(xiǎn)等潛在風(fēng)險(xiǎn)。在基于穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)的大形勢(shì)下，提出規(guī)范發(fā)展政府類(lèi)項(xiàng)目融資以及有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府類(lèi)項(xiàng)目融資? 新趨勢(shì)? 潛在風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

多年來(lái)，政府類(lèi)項(xiàng)目投融資發(fā)展在緩解地方政府資金缺口、助力地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、助推經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)等方面發(fā)揮著重要的作用，但也因其存在不規(guī)范的發(fā)展暴露出一些問(wèn)題和隱患，導(dǎo)致潛在金融風(fēng)險(xiǎn)累積。為防范政府類(lèi)融資項(xiàng)目違規(guī)舉債產(chǎn)生債務(wù)問(wèn)題、引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，2017年以來(lái)財(cái)政部等監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)了一系列規(guī)范性政策應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)安全可控，這些政策對(duì)政府類(lèi)項(xiàng)目融資發(fā)展影響深遠(yuǎn)。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大以及債務(wù)監(jiān)管不斷升級(jí)的形勢(shì)下，如何有效發(fā)揮政府類(lèi)項(xiàng)目穩(wěn)投資作用以及防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是地方政府迫切需要解決的問(wèn)題。為此，政府類(lèi)項(xiàng)目融資轉(zhuǎn)型發(fā)展刻不容緩，存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)值得探析，并值得加以有效防范和化解。

二、政府類(lèi)項(xiàng)目融資發(fā)展新趨勢(shì)

（一）銀行融資規(guī)模增速放緩，占全部貸款比重有所下降

Wind數(shù)據(jù)顯示，2018年末全國(guó)政府類(lèi)貸款（包括電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)等行業(yè)貸款）余額37.6萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)10.0%，繼上年持續(xù)上升后回落10.7個(gè)百分點(diǎn);占全部本外幣貸款余額比重為27.4%，繼上年持續(xù)上升后回落0.9個(gè)百分點(diǎn)，見(jiàn)圖1。

（二）償債資金來(lái)源注重項(xiàng)目現(xiàn)金流

從融資主體看，目前主要支持未納入銀保監(jiān)會(huì)政府融資平臺(tái)名單客戶，以及曾納入政府融資平臺(tái)名單但已整改為一般公司類(lèi)，層級(jí)在地市級(jí)及以上的融資主體，重點(diǎn)支持自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流充足，主要從事水、電、氣、旅游、高速公路等項(xiàng)目建設(shè)的融資主體。對(duì)政府類(lèi)的一般項(xiàng)目貸款要求融資項(xiàng)目能實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流充足、不依賴(lài)政府及相關(guān)部門(mén)出具擔(dān)保、承諾。

（三）以國(guó)企保證擔(dān)保為主，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)抵押為輔

目前，政府類(lèi)項(xiàng)目融資方式主要采取國(guó)有企業(yè)提供保證擔(dān)保，同時(shí)輔助采取以融資項(xiàng)目名下的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)作抵押。對(duì)于少數(shù)資產(chǎn)實(shí)力強(qiáng)、現(xiàn)金流充足、符合授信銀行信用貸款條件的政府類(lèi)融資項(xiàng)目，可提供信用貸款。

（四）融資風(fēng)控趨嚴(yán)，授信趨于謹(jǐn)慎

一方面，嚴(yán)控新增。金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照商業(yè)化原則重點(diǎn)支持現(xiàn)金流全覆蓋、核心資產(chǎn)具有良好變現(xiàn)能力，且已形成穩(wěn)定的債務(wù)自?xún)敊C(jī)制的政府類(lèi)融資項(xiàng)目;堅(jiān)持不新增地方政府隱性債務(wù)為底線，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策和監(jiān)管規(guī)定，主要基于融資項(xiàng)目自身現(xiàn)金流而非政府信用提供融資。另一方面，優(yōu)化調(diào)整存量。通過(guò)將政府類(lèi)存量項(xiàng)目劃分為穩(wěn)定合作、整改和壓縮退出等三大類(lèi)，調(diào)整一批、壓縮一批、退出一批。

三、存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)

（一）部分地方政府債務(wù)率高企，潛在償債風(fēng)險(xiǎn)較大

目前，多數(shù)地方融資平臺(tái)為功能性企業(yè)，并非市場(chǎng)化主體，地方政府財(cái)力是決定后期債務(wù)到期能否償還的關(guān)鍵因素。從棚改融資項(xiàng)目看，其償債來(lái)源是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)收入，能否按時(shí)足額支付取決于政府綜合財(cái)力與信用保障。從PPP融資項(xiàng)目看，由于PPP項(xiàng)目融資額大、時(shí)間長(zhǎng)，當(dāng)年預(yù)算資金能否足額按時(shí)撥付將直接影響項(xiàng)目?jī)攤绕涫歉顿M(fèi)機(jī)制高度依賴(lài)政府補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目。2019年末，全國(guó)地方政府限額內(nèi)債務(wù)余額213072億元，債務(wù)率①為77.5%，低于100%的警戒線22.4個(gè)百分點(diǎn)，政府負(fù)債率②為21.5%，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但部分地市或縣市區(qū)政府債務(wù)率超100%的警戒線，甚至達(dá)到200%以上。需注意的是，地方政府實(shí)際債務(wù)還包含平臺(tái)融資、棚改項(xiàng)目融資、PPP項(xiàng)目融資等隱性債務(wù)，地方政府實(shí)際債務(wù)率遠(yuǎn)高于賬面值，且地方政府財(cái)力對(duì)土地依賴(lài)性較大。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，土地出讓金占財(cái)政收入比重超30%的省、直轄市有14個(gè)，土地出讓金占比超過(guò)50%的省、直轄市有6個(gè)。若房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)較大的下行波動(dòng)，土地出讓金減收明顯，將直接影響地方政府財(cái)力，進(jìn)而或?qū)⒁l(fā)政府類(lèi)融資項(xiàng)目?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)。

（二）融資平臺(tái)盈利弱，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不容小覷

在政府融資舉債趨于規(guī)范形勢(shì)下，政府類(lèi)項(xiàng)目舉借新債難度明顯上升，融資平臺(tái)剛性債務(wù)重、盈利能力弱，潛在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)防控壓力較大，尤其是縣域融資平臺(tái)。Wind數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)抽取的1100多家樣本融資平臺(tái)2019年末帶息債務(wù)為18.5萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)12.4%，占總債務(wù)比重達(dá)65.4%;但經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流凈額合計(jì)為-250.6億元，超四成（43.1%）融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流凈額為負(fù)值，平均總資產(chǎn)報(bào)酬率僅為1.56%，明顯低于一般企業(yè)。其中，600多家縣域?qū)蛹?jí)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流凈額為-1946.9億元。若按年均6%綜合利率水平測(cè)算，樣本融資平臺(tái)帶息債務(wù)年需償付利息約11100億元左右，明顯高于主營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)（4130.1億元）。在保障滿足投資資金需求的同時(shí)，融資平臺(tái)需依賴(lài)“借新還舊”方式來(lái)維持存量債務(wù)滾動(dòng)，抽取的1100多家樣本融資平臺(tái)2019年籌資活動(dòng)現(xiàn)金流凈額高達(dá)18799.0億元。同時(shí)應(yīng)注意的是，由于地方政府隱性債務(wù)有關(guān)信息共享范圍有限，作為地方政府隱性債務(wù)主要債權(quán)人的商業(yè)銀行難以獲取隱性債務(wù)相關(guān)信息，對(duì)隱性債務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、化解方案等信息均不掌握，較難精準(zhǔn)評(píng)估和化解風(fēng)險(xiǎn)，從而影響流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)防控。

（三）政府投資任務(wù)重，融資合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⑸仙?/p>

在政府債務(wù)監(jiān)管不斷升級(jí)以及金融機(jī)構(gòu)政府類(lèi)項(xiàng)目融資監(jiān)管趨于規(guī)范的形勢(shì)下，金融機(jī)構(gòu)政府類(lèi)項(xiàng)目融資審批趨嚴(yán)，基本僅能為經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流全覆蓋項(xiàng)目、存量棚改項(xiàng)目以及PPP項(xiàng)目提供融資，一般政府類(lèi)項(xiàng)目尤其是純公益性項(xiàng)目新增融資難度明顯加大。在地方政府投資任務(wù)繁重、考核力度加大、存量債務(wù)較大的情況下，或存在違規(guī)挪用資金、過(guò)度包裝項(xiàng)目現(xiàn)金流、繞道其他模式等導(dǎo)致合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⑸仙?。如，部分地方?guó)有企業(yè)存有多達(dá)十多家關(guān)聯(lián)子公司，之間資金往來(lái)頻繁，或面臨項(xiàng)目融資資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流不足但涉及財(cái)政資金安排主要源于財(cái)政補(bǔ)貼的政府類(lèi)融資項(xiàng)目，或存在地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性問(wèn)題。部分融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型以媒體公告形式開(kāi)展，但尚未與作為債權(quán)方的商業(yè)銀行確認(rèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，或?qū)⒆璧K商業(yè)銀行未來(lái)按市場(chǎng)化原則合規(guī)開(kāi)展融資業(yè)務(wù)。

（四）融資平臺(tái)普遍存在互聯(lián)互保，易引發(fā)擔(dān)保鏈風(fēng)險(xiǎn)

在地方政府撤擔(dān)保函、撤承諾函且缺少足值有效資產(chǎn)抵押的情況下，商業(yè)銀行多數(shù)要求政府類(lèi)項(xiàng)目融資主體采取區(qū)域融資平臺(tái)提供擔(dān)保保證方式進(jìn)行增信措施，導(dǎo)致融資平臺(tái)整體或有債務(wù)增長(zhǎng)較快，部分平臺(tái)對(duì)外擔(dān)保額度大、集中度高，一旦發(fā)生代償，易引發(fā)擔(dān)保鏈風(fēng)險(xiǎn)，影響區(qū)域金融穩(wěn)定及金融生態(tài)環(huán)境。Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6月末，從東部沿海A省抽取的100多家融資平臺(tái)對(duì)外擔(dān)保余額為4518億元，比2017年初明顯增長(zhǎng)46.3%，高于同期融資平臺(tái)貸款余額同比增速10.4個(gè)百分點(diǎn)，高于同期A省企業(yè)保證貸款余額同比增速27.3個(gè)百分點(diǎn)，占融資平臺(tái)貸款余額的比例達(dá)89.1%，比2017年初提高6.4個(gè)百分點(diǎn)。

（五）政策風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

一是宏觀政策調(diào)整影響。如依托土地經(jīng)營(yíng)收益的非盈利政府類(lèi)融資項(xiàng)目的平衡資金來(lái)源易受?chē)?guó)家宏觀調(diào)控政策、土地政策、收入分配政策、政府融資平臺(tái)信貸政策等政策因素以及房地產(chǎn)市場(chǎng)變化影響。二是產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整影響。由于土地出讓易受政策影響，若出讓土地資產(chǎn)時(shí)恰逢產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整變化導(dǎo)致土地出讓價(jià)格下降，可能導(dǎo)致償債資金主要源于土地出讓收入的政府類(lèi)融資項(xiàng)目資金流入減少，從而影響償債能力。三是規(guī)范性政策要求提高的影響。如近年來(lái)為規(guī)范PPP項(xiàng)目操作，先后出臺(tái)一系列規(guī)范性政策，如財(cái)金〔2018〕54號(hào)、財(cái)金〔2019〕10號(hào)等。部分PPP項(xiàng)目雖報(bào)批流程合規(guī)，但涉及建設(shè)項(xiàng)目較多、運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng)，是否完全符合最新政策的規(guī)范性要求尚存在一定不確定性。

四、對(duì)策建議

（一）堵疏結(jié)合，避免出現(xiàn)區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)

一是堵“后門(mén)”與開(kāi)“前門(mén)”相結(jié)合。在遏制隱性債務(wù)增量的同時(shí)，適當(dāng)增加地方專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額度，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，拓寬合法合規(guī)的政府融資渠道。二是地方政府要和金融監(jiān)管部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)做好溝通銜接，在確保信息安全的前提下，加強(qiáng)隱性債務(wù)的信息共享、處置共商，共同形成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)合力，以便金融機(jī)構(gòu)有針對(duì)性地防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)推出相關(guān)融資產(chǎn)品，置換部分成本高、期限短的隱性債務(wù)，緩釋短期債務(wù)償還壓力，避免出現(xiàn)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。四是督促金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則開(kāi)展政府類(lèi)項(xiàng)目融資授信評(píng)估，不斷健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制來(lái)防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏止金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向政府類(lèi)項(xiàng)目融資，特別是在開(kāi)展創(chuàng)新融資模式時(shí)要杜絕形成新增隱性債務(wù)。

（二）多措并舉，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)

一是整合優(yōu)化融資平臺(tái)。合并現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模小、業(yè)務(wù)性質(zhì)類(lèi)似的小平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)向大平臺(tái)、大集團(tuán)企業(yè)轉(zhuǎn)變;整合現(xiàn)金流充足與不足的平臺(tái)，以提高融資償還能力。二是做實(shí)有效資產(chǎn)，重構(gòu)平臺(tái)業(yè)務(wù)體系。部分融資平臺(tái)總資產(chǎn)規(guī)模很大，但真正有效的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重較低，地方政府部門(mén)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)資源劃撥進(jìn)入融資平臺(tái)，充實(shí)資本實(shí)力，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)營(yíng)與盈利能力;并通過(guò)財(cái)政資金補(bǔ)充、國(guó)有資產(chǎn)注入等形式，建立持續(xù)的資產(chǎn)與資源注入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的自我造血功能。三是高起點(diǎn)培養(yǎng)和引進(jìn)高素質(zhì)管理人才。融資平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作是項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的工作，必須加大人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度，探索建立健全職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營(yíng)制度，參照不同項(xiàng)目類(lèi)型進(jìn)行考核，選好隊(duì)伍，讓懂經(jīng)營(yíng)、善管理、會(huì)運(yùn)作的人來(lái)做專(zhuān)業(yè)的事，切實(shí)做到防范投資、債務(wù)、市場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提升企業(yè)內(nèi)部管理水平。

（三）積極鼓勵(lì)引導(dǎo)，充分挖掘和發(fā)揮民間資本潛力

地方政府在提供基本公共服務(wù)、建設(shè)公益性基礎(chǔ)項(xiàng)目外，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目，原則上都應(yīng)由市場(chǎng)化主體即企業(yè)去運(yùn)作。一是要明確國(guó)有資本的職能定位是實(shí)現(xiàn)政府政策意圖，平衡好保值增值的要求與服務(wù)于公益的定位，不應(yīng)過(guò)多地進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，防止對(duì)民營(yíng)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。二是要積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)投向資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障性住房等重點(diǎn)領(lǐng)域，鼓勵(lì)用其掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，適當(dāng)滿足民間資本的投資盈利目標(biāo)，以便更有效率地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（四）創(chuàng)新融資模式，多層次、多元化拓展資金來(lái)源渠道

在銀行間接融資的基礎(chǔ)上，要?jiǎng)?chuàng)新融資模式，拓展資金渠道：一是大力發(fā)展資本市場(chǎng)融資，加大公司債、企業(yè)債、中期票據(jù)等債券發(fā)行融資力度，構(gòu)建多樣化融資方式相結(jié)合的資金來(lái)源體系。二是加強(qiáng)PPP等融資模式的創(chuàng)新，積極主動(dòng)探索引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)服務(wù)。三是加強(qiáng)同業(yè)合作，探索創(chuàng)新合作模式支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，包括間接銀團(tuán)、直接銀團(tuán)、債權(quán)投資計(jì)劃、設(shè)立城鎮(zhèn)化基金以及融資租賃等方式，合力支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（五）進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制

一是強(qiáng)化地方政府對(duì)政府類(lèi)項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)的主體責(zé)任，堅(jiān)持誰(shuí)舉債、誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)，建立健全政府類(lèi)項(xiàng)目融資查處、問(wèn)責(zé)和追責(zé)機(jī)制，特別強(qiáng)化對(duì)新增政府類(lèi)項(xiàng)目融資的主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人的問(wèn)責(zé)力度。二是嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資行為，對(duì)虛構(gòu)項(xiàng)目、包裝融資項(xiàng)目、監(jiān)管不力不到位的，問(wèn)責(zé)主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人，督促金融機(jī)構(gòu)健全內(nèi)控、考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制。三是加強(qiáng)重點(diǎn)督查，堅(jiān)決查處問(wèn)責(zé)違法違規(guī)行為。

注釋?zhuān)?/p>

①債務(wù)率=限額內(nèi)債務(wù)余額/政府綜合財(cái)力?？紤]數(shù)據(jù)可得性，設(shè)定政府綜合財(cái)力=一般預(yù)算收入+政府基金收入。

②負(fù)債率=限額內(nèi)債務(wù)余額/GDP。

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作者單位：中國(guó)人民銀行杭州中心支行