呂成

摘要：生態(tài)環(huán)境損害政府民事索賠主要包括調查、磋商和訴訟三個環(huán)節(jié)。政府進行生態(tài)環(huán)境損害索賠是履行憲法、法律規(guī)定的職責，而非尋求普通的民事救濟，理應接受行政法的監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境損害政府索賠調查具有雙重屬性，應遵守環(huán)境行政執(zhí)法關于調查取證的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境損害磋商協議應定性為行政協議，遵守正當行政程序規(guī)定。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于環(huán)境行政執(zhí)法型訴訟，對于這一環(huán)節(jié)的監(jiān)督較為可行的辦法是對整個索賠行為進行流程再造，強化和規(guī)范政府行政權力的行使。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害;民事索賠;行政法監(jiān)督;政府

中圖分類號：D912.6? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）02-0131-008

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設計中，政府可作為自然資源國家所有權代表，以民事主體的身份向賠償義務人進行民事索賠。但政府的索賠動力遠不如自身權益受到損害的其他民事主體。為有效平衡環(huán)境公共利益、政府利益以及賠償義務人利益之間的關系，有必要針對政府的民事索賠行為建立一種不同于一般民事主體的特殊激勵和約束機制?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）提出，要“建立對生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的監(jiān)督機制”。本文認為，生態(tài)環(huán)境損害民事索賠是政府應當履行的法定職責，是一種特殊的行政行為，理應接受行政法的監(jiān)督。

一、生態(tài)環(huán)境損害政府民事索賠接受行政法

監(jiān)督的理論依據

生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的前提是存在生態(tài)環(huán)境損害。將“生態(tài)環(huán)境”作為一個固定術語使用，是我國獨特的現象?！啊鷳B(tài)環(huán)境這一漢語名詞出現的時間起碼可追溯至1953年?！盵1]生態(tài)環(huán)境對應的英語表述Ecological Environment更是一種典型的中式表達，在《布萊克法律詞典》中沒有發(fā)現對應的解釋。[2]按照漢語的表達習慣，結合通常的認識，生態(tài)環(huán)境可理解為具有生物因素的環(huán)境。在最寬泛的意義上，生態(tài)環(huán)境可指一種由所有環(huán)境要素和生態(tài)要素構成的系統。在自然層面，損害是指一種被破壞或改變的狀態(tài)。若被破壞或改變的標的是人身或其他具有經濟價值的事物，則該標的可以稱之為人身或財產。在規(guī)范層面，損害是一種違法行為造成的不利益狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境損害是一種自然事實上的狀態(tài)，用法律術語表述即生態(tài)環(huán)境法益受到侵害。這里的生態(tài)環(huán)境損害與一般環(huán)境侵權不同，一般環(huán)境侵權中受到損害的是人身或財產，而生態(tài)環(huán)境損害是指生態(tài)環(huán)境本身的損害。按照《改革方案》的界定，生態(tài)環(huán)境損害具體指環(huán)境要素和生物要素的不利改變以及上述要素構成的生態(tài)系統功能退化。生態(tài)環(huán)境損害政府索賠有一定范圍，引發(fā)索賠的原因主要是發(fā)生了一定級別的突發(fā)環(huán)境事件或在特定區(qū)域內發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件。

主流看法認為，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎是憲法規(guī)定的自然資源國家所有制。以此為基礎的制度設計邏輯是，當發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害賠償事件時，自然資源國家所有權受到侵害，經國務院授權的省級、市地級政府作為所有權人代表向賠償義務人提起民事損害賠償訴訟，正所謂“自然資源國家所有權的屬性使國家享有生態(tài)環(huán)境損害索賠權具有了正當性和合理性”[3]。但這一定位理論上和實踐中都遇到不少困境。[4]

在筆者看來，因不具有稀缺性和特定性特征，自然資源難以理解為民法上的物權。從稀缺性角度，有的自然資源很容易構成民法上的財產，如礦產資源等。但有些自然資源盡管重要卻因不具有稀缺性，難以成為民法上的財產，例如空氣。稀缺性僅僅解決何以成為“物”的問題，構成“物權”還需要物的特定化。正如有學者所言，“自然資源全民所有，也并不是民法上的所有權形式。作為民法的所有權，必須保證所有權主體的特定化、客體的特定化，并將具體主體的權利、義務和責任都特定化。”[5]全民所有或國家所有的事物，即便該事物可以構成民法上的“物”，但因缺乏明確的權利主體，也難以構成民法上的物權。

另外，將自然資源理解為民法上國家所有的物權也可能有違憲法本意。自然資源是一種客觀存在，人類自產生起就與自然資源相依相伴。中國地域范圍內的自然資源，屬于古代中國人，同樣也屬于現在和未來的中國人。自然資源屬于國家所有雖然規(guī)定于現行憲法中，但國家不能僅因憲法規(guī)定就當然成為自然資源的所有權人。憲法第9條關于“屬于國家所有”的規(guī)定不應理解為“已經屬于”，更不應理解為一種權利確認規(guī)范。相反，憲法第9條關于“屬于國家所有”的規(guī)定應理解為一種義務性規(guī)范，即自然資源“應當屬于國家所有”。這種解釋和城市土地屬于國家所有的憲法解釋也基本一致。[6]自然資源屬于國家所有，雖名義上明確權利主體為所謂的“國家”，但實質更是在表達一種“不屬于任何特定人”的理念，意在排除特定主體對自然資源的不當所有或占有。將國家所有理解為民法上的物權，實則把政治層面的全民或國家理解為一個法律層面的普通民事主體，與憲法本意不盡相符。

嚴格來說，全民所有也不等于國家所有，更不等于政府所有。按照公共選擇理論，政府也是一個追求自身利益最大化的主體。理論上可以說政府在行使自然資源所有權時是代表全民行使，但在缺乏有效監(jiān)督的情況下，政府往往會以所有者的身份行使權利，且很難保證政府對所有權的行使完全符合全民的利益。作為公法的憲法，其核心要旨不在于給政府賦權，而是通過限制政府權力以保障國民權利。憲法上關于自然資源國家所有的規(guī)定，一方面排除特定私人主體對自然資源的任意占有，另一方面也在為政府設置管理義務。

“總體來看，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償體系呈現從日本式的私法為主導的體系向德國式的公私法混合救濟體系過渡的趨勢?！盵7]從比較法上看，鮮有國家以私法意義上的自然資源國家所有作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎。即便是不強調公、私法劃分的英美法系國家，也依賴具有公法意義的公共信托原則。信托原是一種以信用為基礎的民事法律行為，意指委托人將自己的財產委托給其信任的受托人，由受托人按委托人的意愿對財產進行管理和處分。將這種私法上的制度移植到公法中就形成公共信托原則?！傲_馬法中有關共同物和公有物的規(guī)定是公共信托理論的最早表述?！盵8]“英美法學者通常將1821年的Arnold v.Mundy案視為有關公共信托原則司法適用的奠基性案件?！盵9]公共信托原則主要指政府接受全體人民的委托對屬于全體人民的財產，如森林、海洋、濕地等，進行管理和處分。與民事上信托的功能不同，公共信托的功能不是為了強化委托人的權利和收益，而是為了限制作為公共機構的受托人政府的權力。20世紀70年代，公共信托原則在環(huán)境保護領域又有新的發(fā)展，形成了所謂新公共信托原則?！芭c傳統的公共信托原則相比，新公共信托原則具有明顯的‘革命性，不僅范圍大為增加，而且其基本功能也從商業(yè)利用變?yōu)榄h(huán)境保護，限制政府和私人破壞或處分作為共同財產的自然資源?！盵10]公共信托原則是一種公法原則，其基本作用是有助于公用的發(fā)揮、支持政府維護公共福祉的行為、對抗征收請求、遏制國家行為的濫用、作為司法解釋的工具和嚴格審查的準則。[11]通過具有公法意義的公共信托原則，公共機構獲得了自然資源損害的索賠權，自然資源損害賠償制度也得以系統建立。當然，歸屬于普通法上的公共信托原則，其作用十分有限?！捌胀ǚ☉獙ψ匀毁Y源損害賠償的困難使得以制定法形式構建美國自然資源損害賠償制度成為必要。從20世紀70年代起，美國開始了在聯邦制定法中規(guī)范自然資源損害賠償的歷史?！盵12]這些制定法包括《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法》和《清潔水法》等，對索賠主體、索賠程序以及賠償范圍等進行了更為詳細的規(guī)定，由此自然資源損害賠償制度的公法色彩更加明顯。

行政法是憲法的具體化。[13]自然資源屬于國家所有的憲法規(guī)定為環(huán)境保護法上“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”提供了正當性依據。這里的“負責”顯然應屬管理性職責，如地方政府有義務組織協調相關部門采取措施保護和改善環(huán)境，防治各種污染和其他公害，加強環(huán)境損害行為的監(jiān)督管理等等。與其勉為其難地以民事屬性的自然資源所有權作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎，不如直接承認，政府進行生態(tài)環(huán)境損害索賠的實質是履行憲法與環(huán)境保護行政法律規(guī)定的職責。在此基礎上，為什么要進行生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的行政法監(jiān)督自然也就不難回答了。

二、遵守行政程序：調查行為的行政法監(jiān)督

在生態(tài)環(huán)境損害政府民事索賠流程中，調查是首要環(huán)節(jié)。事實上，生態(tài)環(huán)境損害政府索賠調查具有雙重屬性：一是作為行政執(zhí)法機構進行的調查。有觀點認為，“生態(tài)環(huán)境損害賠償的索賠主體與環(huán)境行政執(zhí)法主體是協作關系?！盵14]這種理解實則過于夸大作為賠償權利人的政府與作為執(zhí)法機構的環(huán)保管理部門之間的區(qū)別。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架下的賠償權利人并非實質意義上的賠償權利人，僅僅是為了滿足形式上符合原告資格要求而已?！董h(huán)境保護法》已明確規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。”在生態(tài)環(huán)境損害面前，政府是第一責任人。環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法，同時也是政府的執(zhí)法。二是作為民事索賠主體進行的調查?，F行制度設計遵循民事訴訟原理，認為既然政府作為賠償權利人是民事訴訟一方當事人，其在調查取證時應和相對方一樣享有平等的權利和義務，政府不應基于行政權力進行民事上的調查取證。這種看法過于強調生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的民事屬性，忽略了其執(zhí)法屬性。正如有學者將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟稱之為環(huán)境行政執(zhí)法訴訟[15]，就準確地把握住了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不同于一般民事訴訟的特質。為此，生態(tài)環(huán)境損害政府索賠調查既是具有行政屬性的行政執(zhí)法調查，也是具有民事屬性的民事訴訟調查。在調查階段政府取得的證據既可以作為行政執(zhí)法決定的證據，也可以作為民事訴訟的證據。

生態(tài)環(huán)境損害政府索賠調查既具有民事訴訟調查取證屬性，也具有行政執(zhí)法調查取證屬性。按照《突發(fā)事件應對法》和《環(huán)境保護法》等相關法律規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害行為同時也是一種行政違法行為。依據行政法之基本原理，行政執(zhí)法是行政主體的法定職責。當行政違法行為出現時，行政主體應啟動行政調查程序并作出相應行政處理決定。

鑒于調查的上述雙重屬性，通過行政執(zhí)法查明的證據理應可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的證據。若過于強調民事訴訟的調查取證屬性，一方面會影響訴訟的效果，另一方面也有行政不作為之嫌。以“江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”為例，在該案中因前期調查準備不足，原告江蘇省政府訴訟請求數額偏低，后經一審法院釋明后方予以調增。一審法院的釋明盡管獲得二審法院的認可，但卻有超越釋明邊界之疑。[16]若江蘇省政府前期調查準備充分，這一現象根本不應出現。另外，該案查明被告海德公司之行為違反《環(huán)境保護法》第42條、《水污染防治法》第29條以及《危險廢物轉移聯單管理辦法》第4條等規(guī)定，上述法律對被告行為應承擔的行政法律責任有明確規(guī)定，但綜觀本案似乎未見有執(zhí)法機構啟動行政調查和行政處理程序。

整體觀之，政府進行生態(tài)環(huán)境損害索賠，實則就是利用行政執(zhí)法權力調查取證，然后作出行政處罰或依據該證據提起民事訴訟。換言之，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的調查，其本質上更符合行政執(zhí)法調查特征。

作為行政執(zhí)法的生態(tài)環(huán)境損害索賠調查，毫無疑問，應當接受行政法的規(guī)制。目前，已有《行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》等對調查行為作出了詳盡的規(guī)定。對于生態(tài)環(huán)境損害索賠調查無須另行建立監(jiān)督機制，直接適用上述規(guī)定即可。

三、定性行政協議：磋商行為的行政法監(jiān)督

以和解方式解決行政執(zhí)法難題，是當今世界各國行政執(zhí)法的普遍趨勢?！靶姓徒馐且环N傳統行政行為之外的替代性執(zhí)法方式，率先在英美法國家發(fā)展起來，后來大陸法系國家和地區(qū)如德國、日本、我國臺灣地區(qū)在行政程序法上予以規(guī)定?！盵17]受嚴格依法行政思想的影響，一般認為行政處理是法定的，不存在與相對人“討價還價”問題。但在環(huán)境保護、反壟斷、金融監(jiān)管等科技性和專業(yè)性較強的領域，行政執(zhí)法能力極為有限，難以實現預期的監(jiān)管目標。為此，從執(zhí)法者角度，以和解協議方式進行監(jiān)管可以極大節(jié)約執(zhí)法成本，實現公共利益最大化。從相對人角度，選擇執(zhí)法和解可以避免更為嚴重的行政處罰或司法制裁，也實現了自身利益的最大化。2015年中國證監(jiān)會制定了《行政和解試點實施辦法》，探索在證券監(jiān)管領域進行行政執(zhí)法和解。在反壟斷等其他領域，中國也進行了類似規(guī)定和探索。在環(huán)境法領域，美國首先通過《超級基金法》授權執(zhí)法機構進行執(zhí)法和解。我國《環(huán)境保護法》等并未特別授權執(zhí)法機關執(zhí)法和解權，生態(tài)環(huán)境損害磋商可視作環(huán)境執(zhí)法引入和解制度的初步嘗試。磋商是生態(tài)環(huán)境損害賠償的一道前置程序。磋商有達成賠償協議或未達成賠償協議兩種結果，未達成賠償協議的賠償權利人應提起訴訟。設立磋商前置程序，是因為“從法律與經濟生態(tài)效益考慮，行政執(zhí)法資源有限需要通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，促進損害賠償的履行，環(huán)境修復工作的有效開展?！盵18]生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的意義毋庸諱言，且“同時具備穩(wěn)定生態(tài)秩序、提高救濟效率、實現利益衡平三大制度功能。”[19]從經濟學角度，執(zhí)法不可能是零成本的?；谏鐣＠畲蠡枨?，執(zhí)法者應選擇成本較小的執(zhí)法措施。在啟動生態(tài)環(huán)境損害違法行為的調查后，若能通過和解的方式與賠償義務人達成賠償協議，則無疑是最優(yōu)選擇。因為“公共利益與私人利益的妥協和交換可以達到社會利益的最大化?！盵20]

有學者認為：“磋商協議是當事人意思自治的結果，本質上屬于民事合同?！盵21]也即，賠償權利人和賠償義務人是平等民事主體，雙方自愿磋商并自愿簽署賠償協議。因屬民事行為，磋商協議非經司法確認不具有當然之強制執(zhí)行效力。最高人民法院《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第20條認可了這種觀點，并對司法確認程序作出了規(guī)定。

筆者認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟形式上使用了民事訴訟的程序機制，但通過這種訴訟追究的法律責任實質上仍屬于行政法律責任。為促使生態(tài)環(huán)境功能的恢復，客觀上需要設定預防性、修復性和賠償性三類法律責任。預防性責任主要適用于生態(tài)環(huán)境損害事件尚未發(fā)生或已經開始并仍可能持續(xù)進行情形。風險預防原則是環(huán)境法的一項基本原則[27]，“主要是一項公法原則”[28]，政府和賠償義務人均有義務預防生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生或阻止損害事件進一步擴大。在英美法系國家，預防性責任主要通過法院頒發(fā)預防性救濟令的形式予以實現，包括強制性救濟如禁令和宣告性救濟兩種。[29]我國《民事訴訟法》有限引入了禁令形式，但僅作為一種訴訟保障手段，而非最終的責任判定。我國生態(tài)環(huán)境損害預防性責任主要規(guī)定于環(huán)境行政法律中，具體行政行為形式是“責令”，包括責令停止違法行為、責令修復等。修復性責任主要適用于損害已經發(fā)生且有修復可能的情形。修復生態(tài)環(huán)境是建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所追求的最為核心的目標，修復自然也就是最重要的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任方式。不少學者將生態(tài)環(huán)境修復界定為一種民事責任，是“恢復原狀的生態(tài)化表達”[30]，屬于“救濟生態(tài)環(huán)境損害的民事法律責任體系”[31]。有人還試圖把生態(tài)環(huán)境修復定性為一種特殊民事法律責任規(guī)定在《民法總則》中，但最終并未獲得立法機關的認可。在現行自然資源法律規(guī)范中，幾乎都有關于修復的規(guī)定。在這些法律規(guī)范中，修復顯然是一種行政法律責任[32]，由行政主體予以實施和追究。作為行政法律責任的修復，行政機關可以自行修復、責令污染者修復或委托有資質的第三方代修復，相關費用由污染者承擔。賠償性責任主要適用于生態(tài)環(huán)境無法修復之情形。這種情形下，賠償義務人需要通過貨幣的方式予以“賠償”，從而貫徹“環(huán)境有價、損害擔責”原則。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“是一種特殊的民事訴訟制度類型”[33]，目的并非追求民事上的賠償，不能僅因使用“賠償”二字就認定這種責任系民事責任。當生態(tài)環(huán)境無法修復時，要求污染者承擔的所謂“賠償”責任實則是對污染者的一種懲罰，這種責任從性質上更貼近行政罰款。當然，現行法律關于罰款幅度的規(guī)定不一定足以彌補違法者造成的損害。但這一問題恰當的解決路徑是修改相關法律規(guī)定，而不是超越責任法定原則，創(chuàng)造一種新型民事法律責任。德國學者馮·巴爾教授就非常準確地闡述了上述觀念，“生態(tài)損害實質上涉及的是公法問題，只不過在這類公法中保留了一些私法概念，如因違反以環(huán)境保護為目的之法的賠償責任?！盵34]

通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟追究的法律責任和上述三種行政法律責任基本一致。作為實現行政法律責任的一種機制，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其說是民事訴訟，不如說是通過民事訴訟的行政處罰。放眼國外，通過民事訴訟程序進行行政處罰是普通法系國家的通行做法，并非我國獨創(chuàng)。以美國為例，在發(fā)現生態(tài)環(huán)境損害違法行為時，美國環(huán)境行政執(zhí)法機構首先進行行政調查和處理，具體形式有：1.違法告知書或繳納環(huán)保基金通知函;2.指示個人、企業(yè)或其他實體采取行動遵守有關環(huán)保法律或清理污染的行政命令;3.行政罰款;4.行政和解。[35]根據違法程度和違法者對行政執(zhí)法的配合程度，美國環(huán)境執(zhí)法機構可以選擇是否啟動司法程序。違法者“不遵守法律或法規(guī)要求、不遵守行政命令，或是沒有在違規(guī)通知規(guī)定時間內實現合規(guī)，都有可能會觸發(fā)司法行動?！盵36]美國環(huán)境行政執(zhí)法機構可以自行向法院提起訴訟，但更多的情況是通過司法部，由司法部向法院提起訴訟。美國不區(qū)分民事訴訟和行政訴訟，行政執(zhí)法機構和司法部提起的非刑事訴訟都屬于民事訴訟。在訴訟階段，環(huán)境行政執(zhí)法機構可以與違法者達成和解協議，法院也可能對違法者處以民事罰款或向其頒發(fā)禁制令（Injunctions）。美國環(huán)境執(zhí)法過程中還有一種柔性的措施，即補充環(huán)境項目（Supplemental Environmental Projects）。違法者可以通過實施該項目并以此作為交換，減少民事罰款。略加比較即可發(fā)現，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償流程和美國極為相似，大的方面均包括調查、磋商和訴訟三個環(huán)節(jié)。但需要注意的是，美國奉行“三權分立”原則，美國對違法者的懲罰屬于司法權范疇。另外，美國屬于普通法系國家，不強調公、私法的劃分，行政執(zhí)法機構欲追究違法者的法律責任，需和普通民事主體一樣向法院提起訴訟，由法院判決進行民事懲罰（civil penalty）。由美國行政執(zhí)法機構追究的違法者的所謂民事責任在我國相當于行政法律責任，通常情況下由行政執(zhí)法機構直接作出處罰決定，無須向法院提起訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雖使用民事訴訟形式，但因原告恒定為政府，不能和其他民事訴訟一樣無差別地適用處分原則。作為原告的政府既不能隨意處分訴訟權利，也不能隨意處分實體權利。申言之，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的政府行為需要進行公法上的監(jiān)督。

在整個訴訟環(huán)節(jié)中，最需要加強監(jiān)督的是起訴行為。對于是否起訴，政府并無處分權，一定程度上可以說起訴是政府的法定職責。對于政府起訴行為的監(jiān)督，又不能固守“司法中心主義”觀念，謀求建構一種不作為之訴，否則將會陷入一種惡性“訴訟循環(huán)”。除信息公開、檢察監(jiān)督等傳統機制外，較為可行的辦法是對政府索賠行為進行流程再造。

“從法治的基本邏輯來說，面對環(huán)境要素和自然資源受到普遍的侵害和破壞的情況，首要的解決措施和第一道防線并不應當是求助于司法機關的個案裁量，而是應當通過加強行政執(zhí)法以及行政法上的制度創(chuàng)新實現規(guī)則之治。”[37]生態(tài)環(huán)境損害賠償的制度設計應首先選擇成本較小的行政處理，而非一概借助司法力量。故為有效監(jiān)督政府怠于或濫用起訴權，應對政府索賠流程進行再造，在政府提起民事訴訟前應首先作出行政處理決定，實行行政處理前置。原生態(tài)環(huán)境損害政府索賠流程圖示如下：

行政處理前置流程圖示如下：

按照再造流程，當發(fā)生需要追究生態(tài)環(huán)境損害責任的情形時，政府應首先啟動調查程序。經調查發(fā)現生態(tài)環(huán)境損害需要修復或賠償的，政府應啟動磋商程序。若達不成磋商協議，政府應選擇及時作出行政處理。若行政處理后仍無法達到修復生態(tài)環(huán)境目的，政府應提起訴訟，通過民事訴訟程序追究污染者的相應法律責任。

環(huán)境問題具有高度的綜合性和復雜性，為解決作為公共問題的環(huán)境問題，應充分發(fā)揮行政權和司法權各自的專業(yè)優(yōu)勢。對于擅長法律適用但僅能從事個案裁量的司法權而言，環(huán)境行政權更加靈活、專業(yè)、富于效率。因此，再造流程凸顯了政府的行政管制職能，通過行政處理前置機制，一方面可以強化和規(guī)范政府行政權力的行使，另一方面也可充分發(fā)揮行政和司法的各自比較優(yōu)勢，有效防范或監(jiān)控政府公權的“私權化”。

五、結 語

為解決生態(tài)環(huán)境損害“公地悲劇”問題，民事化的制度設計難以實現預期目的。一個合理的反證是，我國憲法早已規(guī)定自然資源屬于全民所有，政府一直是全民所有權的代行者，生態(tài)環(huán)境損害也早已存在，為什么在《改革方案》出臺前政府不積極代行所有權人職責呢？即便沒有《改革方案》，在現行法律框架內，如果政府積極代行所有權人職責，生態(tài)環(huán)境損害賠償問題也并非無法可依?？梢姡鷳B(tài)環(huán)境損害“公地悲劇”問題并不會因賦予地方政府賠償權利人身份而輕易消失。根據經濟學常識，政府不可能像私人珍惜自己物權那樣珍惜全民所有的自然資源。從公法角度觀之，進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是政府的法定職責，不可推卸，也不可隨意轉讓。政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟愈多，愈是證明政府沒有履行好監(jiān)管職責。在沖突角色的選擇中，可以預見的是，政府無疑會越來越強化自身的監(jiān)管職責，而不會是全民所有權代行人職責。

探尋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的法律監(jiān)督機制是為了促進這一制度沿著正確的方向可持續(xù)發(fā)展。地方政府對轄區(qū)環(huán)境質量負責，這一公法上的強制性要求不能隨意私法化。地方政府更主要的使命在于用好法律賦予的公權力，而非以民事主體的身份追求所謂“國家環(huán)境利益”。[38]“如果行政機關只是因為罰款力度過低，或者是執(zhí)行力度不足，就轉換身份成為訴訟原告，不僅矮化了行政機關作為公益保障的直接責任者地位，也迫使法院承擔了原本應由行政機關承擔的監(jiān)管職責，從而導致‘行政職權民事化、審判職權行政化?！盵39]若真如此，政府則顯然是“種了別人的田，荒了自己的地”。

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（責任編輯 吳 楠）