李 先

吉林省國土資源調(diào)查規(guī)劃研究院，吉林 長春 130061

0 引言

耕地后備資源是耕地的重要儲備，全面查清耕地后備資源，可以摸清家底，對于糧食生產(chǎn)、耕地保護、生態(tài)文明建設(shè)，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1 耕地后備資源現(xiàn)狀

我國未利用地資源豐富，但作為耕地后備資源，適宜開發(fā)的土地卻非常稀少。在土地很少的開發(fā)過程中，由于缺乏相應(yīng)的保護措施，生態(tài)環(huán)境保護意識薄弱，部分未利用地土地資源被大量盲目開發(fā)利用、過度開發(fā)，導致生態(tài)環(huán)境遭到破壞，嚴重影響土地可持續(xù)利用,耕地后備資源開發(fā)壓力很大。

2 耕地后備資源調(diào)查評價的原則

耕地后備資源調(diào)查評價對象不是區(qū)域內(nèi)所有土地，只是研究區(qū)域內(nèi)的耕地后備資源，然后依據(jù)原則進行宜耕土地等級劃分。

為科學、準確地評價耕地后備資源，應(yīng)遵循以下三條原則：

第一限制性：根據(jù)《全國耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)方案》，結(jié)合本地區(qū)耕地資源基本情況，從生態(tài)環(huán)境、立地條件、氣候條件、區(qū)位指標等4個方面選擇評價指標，具體11項評價指標。詳見表1。

采取此種方法進行評價，11項參評指標中有任一指標項不滿足宜耕條件，將該單元劃分為不宜耕的耕地后備資源。參評指標都適宜耕種，劃分為耕地后備資源。

第二適宜性：在保護和改善環(huán)境的前提下，充分考慮適宜性，注重生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，根據(jù)區(qū)域特點，有針對性地選擇開發(fā)和利用，滿足生產(chǎn)建設(shè)和國家級耕地后備資源開發(fā)的需要。

第三便利性：應(yīng)該考慮目前開墾技術(shù)條件下是否具有經(jīng)濟可行性，開發(fā)中水源狀況、地質(zhì)狀況、改造難易程度、水源情況等，均對開墾及建成后的耕地產(chǎn)生影響。

3 耕地后備資源調(diào)查評價的技術(shù)方法

按照自然資源部《全國耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)規(guī)定》、《全國耕地后備資源調(diào)查評價工作方案》、《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》和《全國耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)方案》和各地區(qū)具體實施細則(吉林省自然資源廳《吉林省土地資源調(diào)查評價實施細則》)要求，根據(jù)已掌握的土地資源利用狀況和水資源供給的情況，內(nèi)外業(yè)結(jié)合，以年度土地變更調(diào)查后數(shù)據(jù)庫中的土地利用現(xiàn)狀圖為工作底圖，先在室內(nèi)根據(jù)土地詳查及土地變更調(diào)查資料在工作底圖上勾繪圖斑并填寫可開墾土地和可復墾土地調(diào)查表格，再進行實地調(diào)查，最后將調(diào)查表的內(nèi)容輸入計算機并進行匯總。調(diào)查的同時，根據(jù)耕地后備資源所處位置和環(huán)境狀況、供水情況及土壤條件等因素，進行土地適宜性綜合評價。耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)路線見圖1。

圖1 耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)路線圖Fig.1 Technical roadmap for investigation and evaluation of cultivated land reserve resources

4 耕地后備資源開發(fā)利用的思路

4.1 梯次開發(fā)，系統(tǒng)規(guī)劃

應(yīng)站在國家糧食安全、生態(tài)安全和生產(chǎn)安全的角度，依據(jù)耕地后備資源的質(zhì)量、開發(fā)的難易程度和開發(fā)的經(jīng)濟、技術(shù)投入和成本回收的年限及基層的參與積極性，梯性、有序開發(fā)，在土地利用總體規(guī)劃中明確土地開發(fā)的目標和項目區(qū)，編制土地整治規(guī)劃，詳細設(shè)計項目區(qū)、開發(fā)的重點工程及生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益分析，科學引導耕地后備資源的開發(fā) 。

4.2 立足地方，分而治之

耕地后備資源開發(fā)應(yīng)因地制宜。

耕地后備資源重點開發(fā)區(qū)應(yīng)是區(qū)域內(nèi)部最適宜進行耕地后備資源開發(fā)的重點區(qū)域，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀良好，開發(fā)基礎(chǔ)與開發(fā)條件好，開發(fā)優(yōu)勢度好，開發(fā)強度高，耕地后備資源的開發(fā)不影響區(qū)域生態(tài)功能與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

耕地后備資源允許開發(fā)區(qū)是區(qū)域內(nèi)部較適宜進行耕地后備資源開發(fā)的區(qū)域，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀穩(wěn)定，沒有明顯的生態(tài)環(huán)境問題，開發(fā)基礎(chǔ)與開發(fā)條件較好，開發(fā)優(yōu)勢度相對較好，開發(fā)強度適中，耕地后備資源的開發(fā)對區(qū)域主體生態(tài)功能的發(fā)揮沒有明顯的負面影響。

耕地后備資源限制開發(fā)區(qū)是區(qū)域內(nèi)部勉強可以進行耕地后備資源開發(fā)的區(qū)域，具備必要的開發(fā)基礎(chǔ)與開發(fā)條件，但是這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有一定的敏感性與脆弱性，其開發(fā)易導致生態(tài)環(huán)境退化。因此這類地區(qū)可以進行耕地后備資源的開發(fā)，但是需要對開發(fā)方向和開發(fā)強度進行限制，以防出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境退化問題。

耕地后備資源禁止開發(fā)區(qū)是區(qū)域內(nèi)部不適宜進行耕地后備資源開發(fā)的區(qū)域，主要包括具有重要生態(tài)功能的區(qū)域、對區(qū)域生態(tài)安全格局具有關(guān)鍵作用的區(qū)域、生態(tài)環(huán)境非常敏感或脆弱的區(qū)域等。

4.3 適時監(jiān)測，信息管理

為適時適地對耕地后備資源進行監(jiān)管，應(yīng)建立定點采樣監(jiān)測制度，監(jiān)測耕地后備資源的質(zhì)量變化，落實到具體地塊和圖斑上，對已開發(fā)、已復墾和待開發(fā)、待復墾的土地建立空間數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建耕地后備資源管理數(shù)據(jù)庫，利用數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)，分析其質(zhì)量變化、對周邊生態(tài)環(huán)境的影響、土地經(jīng)營規(guī)模、對糧食產(chǎn)量的影響、不同經(jīng)營規(guī)模對土地整治的要求和不同土地流轉(zhuǎn)對耕地經(jīng)營模式的影響，進而提出適合區(qū)域耕地后備資源管理的模式。

4.4 適時監(jiān)測，信息管理

一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對脆弱，年際降雨分配不均，水土流失仍是威脅耕地后備資源開發(fā)的主要限制因素。為適時適地對耕地后備資源進行監(jiān)管，應(yīng)建立定點采樣監(jiān)測制度，監(jiān)測耕地后備資源的質(zhì)量變化，落實到具體地塊和圖斑上，對已開發(fā)、已復墾和待開發(fā)、待復墾的土地建立空間數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建耕地后備資源管理數(shù)據(jù)庫，利用數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)，分析其質(zhì)量變化、對周邊生態(tài)環(huán)境的影響、土地經(jīng)營規(guī)模、對糧食產(chǎn)量的影響、不同經(jīng)營規(guī)模對土地整治的要求和不同土地流轉(zhuǎn)對耕地經(jīng)營模式的影響，進而提出適合區(qū)域耕地后備資源管理的模式。

4.5 創(chuàng)新模式，提高質(zhì)量

耕地后備資源的開發(fā)是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的一項重要措施，根據(jù)縣域內(nèi)的地域差異，存在限制因素的差異，研發(fā)、創(chuàng)新開發(fā)模式，比如經(jīng)濟相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)屬于“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與扶貧開發(fā)”區(qū)域，申報重大項目區(qū)，爭取國家資金、地方配套和民間投資共同開發(fā)，研創(chuàng)耕地后備資源開發(fā)的新模式，實現(xiàn)生態(tài)安全和生產(chǎn)安全。在經(jīng)濟相對發(fā)達、耕地后備資源類型開發(fā)難度相對小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開發(fā)的主要任務(wù)是建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田，確保糧食安全，提高縣域糧食主產(chǎn)區(qū)的質(zhì)量，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和城鎮(zhèn)化水平。