孫金標(biāo)
(遼寧省盤錦市大洼區(qū)水利服務(wù)中心,遼寧 盤錦 124200)
目前,以政府主導(dǎo)為主的農(nóng)村河道長(zhǎng)效管理機(jī)制屬于常規(guī)和典型的方式,如江蘇省制定了嚴(yán)格的考核機(jī)制與管理標(biāo)準(zhǔn),明確了財(cái)政資金來(lái)源、河道管護(hù)機(jī)構(gòu)和管護(hù)主體,吸引社會(huì)力量參與的管護(hù)模式越來(lái)越成為新時(shí)期“兩手發(fā)力”治水方略的重要體現(xiàn)[1-3]。結(jié)合實(shí)際情況,政府投入規(guī)模有限而長(zhǎng)效管護(hù)投入需求大,大多數(shù)地區(qū)的資金短缺,十分薄弱的村集體經(jīng)濟(jì)又無(wú)力承擔(dān)。因此,運(yùn)用市場(chǎng)化方式開闊與創(chuàng)新管理思路,在河道管護(hù)中引入社會(huì)力量參與的模式必將成為未來(lái)發(fā)展方向。這種方法已成功應(yīng)用于我國(guó)許多地區(qū)[4-5],并且應(yīng)用成效良好。本文以遼寧盤錦為案例,實(shí)證分析了社會(huì)力量參與的管護(hù)模式和“以河護(hù)河”的共贏機(jī)制,以期為實(shí)施“以河護(hù)河”的長(zhǎng)效管理機(jī)制以及社會(huì)力量參與農(nóng)村河道管護(hù)提供實(shí)踐借鑒和指導(dǎo)依據(jù)。
“以河護(hù)河”模式就是將河道管理范圍內(nèi)和河道區(qū)域內(nèi)的自身資源充分的利用、挖掘,增強(qiáng)和發(fā)揮河道兩岸種植、采砂、養(yǎng)殖等功能效益,承包河段的劃分可以考慮河道自然條件、小流域和行政區(qū)為單元,結(jié)合河流自然條件、長(zhǎng)短、資源效益等合理計(jì)算經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出,采用合理低價(jià)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,吸引社會(huì)力量參與。通過(guò)招投標(biāo)方式河流使用權(quán)人把河道資源經(jīng)營(yíng)權(quán),承包給法人或者自然人的參與者,各方的權(quán)責(zé)利則利用合同的方式明晰,河道兩側(cè)土地或河道特定范圍的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)權(quán)在約定時(shí)間內(nèi)歸承包者所有,在獲取收益的同時(shí)也承擔(dān)著河道日常管理、維護(hù)、保潔等工作,政府發(fā)揮監(jiān)管與服務(wù)功能,從而建立農(nóng)村居民參與、政府監(jiān)管與服務(wù)、河道保潔養(yǎng)護(hù)、河道資源利用的管護(hù)機(jī)制,在降低管護(hù)成本的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理、清水長(zhǎng)流的目標(biāo)。
根據(jù)不同的收益來(lái)源和河道資源情況,將“以河護(hù)河”模式進(jìn)一步分為“以地養(yǎng)河”、“以林養(yǎng)河”、“以漁養(yǎng)河”等類型[9],如山東臺(tái)安、江蘇高郵和浙江麗水等地區(qū),詳見表1。
表1 “以河護(hù)河”基本類型
實(shí)施“以河護(hù)河”模式的制度支撐包括河道綜合管理制度、巡查制度、村規(guī)民約、承包方案和承包合同等,其中綜合管理制度明確了各承包河段的承包金額、承包人、養(yǎng)殖品種、河道條數(shù)、地理位置、河流長(zhǎng)度等基本情況,以及林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等行業(yè)管理和參與的綜合要求;巡查制度明確山塘、河道等水域的巡查內(nèi)容和方式,監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)依規(guī)依法開展;依據(jù)地方和國(guó)家的有關(guān)政策規(guī)定、法律法規(guī)和要求建立村民代表大會(huì)會(huì)議通過(guò)且經(jīng)村委會(huì)研究的村規(guī)民約,對(duì)各類屬于禁止或鼓勵(lì)的行為給予明確;承包方案應(yīng)獲取利益相關(guān)方的認(rèn)可,滿足持續(xù)性、合理性、可行性的要求;承包合同明確了各方違約責(zé)任、權(quán)責(zé)利、付款方式、租金、年限及承包范圍等關(guān)鍵內(nèi)容。
雖然具備清晰的“以河護(hù)河”理論體系,但在資金支持、政策規(guī)定、法律法規(guī)依據(jù)等還不健全的情況下,社會(huì)參與農(nóng)村河道管理模式的實(shí)施勢(shì)必會(huì)約到各種各樣的問(wèn)題,尤其是影響經(jīng)營(yíng)持續(xù)性以及參與積極性的問(wèn)題,如他人私自撈魚捕魚偷魚、爭(zhēng)搶河段引起確權(quán)化界新糾紛等,以及受各種因素影響出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)經(jīng)營(yíng)、因過(guò)度經(jīng)營(yíng)投料太多、承包人經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中嚴(yán)重受損等影響社會(huì)和諧、水環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)收入的問(wèn)題,要充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)和支持作用,政府解決問(wèn)題的能力和積極性非常重要。所以,“以河護(hù)河”模式的實(shí)施不僅要界定清產(chǎn)權(quán)邊界、調(diào)查效益與資源情況等,還要充分了解傳統(tǒng)利用習(xí)慣及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)心理,各方責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利等邊界條件要在承包合同中給予明確,為消除不利因素影響保證模式的穩(wěn)定推進(jìn)發(fā)展,對(duì)于各種已預(yù)見的問(wèn)題事先制定有效的解決方案。
總體上可以將“以河護(hù)河”模式操作過(guò)程分為社會(huì)力量、使用權(quán)人、所有權(quán)3個(gè)層次的7個(gè)流程,即與發(fā)標(biāo)方簽訂合同、依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定中標(biāo)人、發(fā)布公告廣泛吸引社會(huì)力量參與、普查與定價(jià)資源、委托形成共識(shí)性方案、明確管理體制和設(shè)計(jì)方案模板等,以村為單位的實(shí)施流程如圖1。
圖1 “以河護(hù)河”模式操作流程
近年來(lái),盤錦地區(qū)實(shí)施了一系列的水生態(tài)治理、水環(huán)境修復(fù)、河道加固整治等項(xiàng)目,顯著提升了全市水質(zhì)狀況,過(guò)去的垃圾河、黑臭河基本上被消滅。為維持農(nóng)村河道來(lái)之不易的治理成果,成效管護(hù)機(jī)制的建立勢(shì)在必行。然而,農(nóng)村河道管護(hù)受到管理經(jīng)費(fèi)不足等水利行業(yè)普遍存在的問(wèn)題限制。對(duì)此,提出的改變河流管理模式得到各級(jí)政府的大力支持,打破了以往的管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的瓶頸。政府利用“河權(quán)到戶”的流程,借鑒土地、林地承包制等方法按一定的價(jià)格和時(shí)段發(fā)包經(jīng)營(yíng)權(quán),在享受河道經(jīng)營(yíng)收益的同時(shí)承包者承擔(dān)維護(hù)保潔的義務(wù),由此達(dá)到以河護(hù)河的最終目標(biāo)。該地區(qū)取得試驗(yàn)成功后,可以將這一模式逐漸推廣應(yīng)用至盤錦全域。
“河權(quán)到護(hù)”模式的實(shí)施大大提高了河道資源利用效率和周邊村民的福利,可以有效解決資金短缺問(wèn)題以及降低政府監(jiān)督成本,對(duì)拓展河道治理內(nèi)容與美化河流生態(tài)環(huán)境發(fā)揮著積極作用。
“河權(quán)到護(hù)”模式明確村集體擁有河道使用權(quán),按照劃定的河段村集體采用公開招投標(biāo)的方式將經(jīng)營(yíng)權(quán)分區(qū)域或全部承包給各種愿意參與的社會(huì)力量,包括外地和本地的法人、自然人,承包收入歸村集體所有。通過(guò)承包養(yǎng)殖特有魚類獲取一定的收益并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù),針對(duì)承包人的利益村民在監(jiān)督他人、自身行為上給予保障,通過(guò)問(wèn)題協(xié)調(diào)、政策鼓勵(lì)、工程建設(shè)等方式政府給予支持,明晰各利益方邊界條件,形成村集體、村民、政府、承包者共贏共享的“以河護(hù)河”管護(hù)模式。
一般地,社會(huì)力量參與“河權(quán)到護(hù)”的方式主要有3種。(1)農(nóng)戶合作或合體方式:目前最主要的承包方式是積極性較高的幾個(gè)人合伙或農(nóng)戶個(gè)人參與,承包的河段有條件差、村集體意愿不強(qiáng)、河道分散的河段以及河道資源最豐富的地段。(2)股份制形式:村集體注冊(cè)合作社而每戶村民入股,這種方式能夠使得農(nóng)村按出資比例獲取相應(yīng)的紅利以及解決河道進(jìn)一步開發(fā)、管護(hù)的資金問(wèn)題,一般適用于較好資源的河道地段。(3)企業(yè)法人方式:這種方式能夠獲得更高的綜合效益,但其實(shí)現(xiàn)方式較少;對(duì)于河道的管理和經(jīng)營(yíng)承包者通常以公司的模式實(shí)現(xiàn),企業(yè)在村民入股后籌得資金并建設(shè)民宿+生態(tài)垂釣+親水游等相關(guān)設(shè)施,進(jìn)一步打造休閑旅游業(yè)提升收益空間和村民入股紅利,這種方式適用于易開發(fā)鄉(xiāng)村旅游且河道資源較好的地段。
(1)以村為單元發(fā)揮集體優(yōu)勢(shì)。對(duì)于居民公約或村規(guī)民約的制定可以由村(居)民會(huì)議實(shí)現(xiàn),并且河道管理?xiàng)l理明確提出要積極引導(dǎo)村(居)維護(hù)河道整潔,河道管護(hù)具有充足的政策依據(jù)。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),河道(水庫(kù))管理村規(guī)民約的制訂有利于形成個(gè)個(gè)都是責(zé)任主體、村民人人參與的機(jī)制。以村為單元的承包機(jī)制有利于獲得村民和村集體的支持,與農(nóng)村管理和特有習(xí)俗更加相符。
(2)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制合理估算標(biāo)的。保持項(xiàng)目可持續(xù)性以及吸引社會(huì)力量參與的重要因素是河段的發(fā)報(bào)價(jià),所以發(fā)報(bào)價(jià)的合理確定非常關(guān)鍵。通過(guò)調(diào)研魚類市場(chǎng)價(jià)格、繁衍情況以及科學(xué)評(píng)估資源條件,準(zhǔn)確估算河段收益并以低于估算價(jià)格,合理設(shè)定標(biāo)的對(duì)外承包。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以低價(jià)或降價(jià)、一定的溢價(jià)拍出資源條件差和好的河段,針對(duì)海拔較高的荒溝等較差資源條件的河段引導(dǎo)支持較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的天然養(yǎng)殖項(xiàng)目,而對(duì)幾乎無(wú)收益的河段象征性的收取承包費(fèi),為保障收益政府還要采取其他有效措施。由此以來(lái),基本上可以保證縣內(nèi)河流均有收益主體。
(3)明晰邊界條件發(fā)揮市場(chǎng)力量。市場(chǎng)機(jī)制的介入常源自民間的自發(fā)行為,對(duì)于這一模式政府的支持和肯定發(fā)揮著決定性推動(dòng)作用,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較好的驗(yàn)證了此特點(diǎn)。社會(huì)力量參與河道管護(hù)就是在利益監(jiān)管、公共服務(wù)、政策支持上充分發(fā)揮政府的作用和優(yōu)勢(shì),承包者的經(jīng)營(yíng)潛力通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)充分發(fā)揮。
(4)聯(lián)系切身利益實(shí)現(xiàn)共建共享。許多河流繞村穿村而過(guò),農(nóng)村河道成為組成村落和居民生活的重要部分,若承包出去將對(duì)農(nóng)村居民的使用習(xí)慣、休閑空間產(chǎn)生改變或限制,若村民不支持則很難持續(xù)承包下去。社會(huì)力量參與方式應(yīng)盡量將農(nóng)村居民與承包收益捆綁一起,從而在真正意義上實(shí)現(xiàn)河權(quán)到戶。換而言之,“以河護(hù)河”模式在依河共享受益的條件下才能走的更遠(yuǎn)、更加順利。
實(shí)質(zhì)上“以河護(hù)河”模式就是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,在充分發(fā)揮政府職能的同時(shí)把河道管護(hù)責(zé)任與資源經(jīng)營(yíng)權(quán)綁在一起,明晰產(chǎn)權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán))激活和激發(fā)社會(huì)力量,由此提高治水成效以及更好的管好河道,充分體現(xiàn)新時(shí)期“兩手發(fā)力”的治水方略。其中,河道資源的風(fēng)險(xiǎn)情況和盈利水平為成功實(shí)施這一模式的關(guān)鍵,只有低風(fēng)險(xiǎn)、高盈利水平才能調(diào)動(dòng)參與者的積極性,有效吸收社會(huì)力量護(hù)好、管好河道,確保模式長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的發(fā)揮。
灌溉、排澇、防洪、排污等功能為河道水利工程的基本要求,并且硬質(zhì)化設(shè)計(jì)方案在河道工程中較為常見,通過(guò)實(shí)行順直、規(guī)整的河道斷面形態(tài)以強(qiáng)調(diào)其防洪功能效應(yīng),但河道的經(jīng)濟(jì)功能、美化功能和自然景觀效益不斷下降。從資產(chǎn)可經(jīng)營(yíng)性和管護(hù)長(zhǎng)效性的層面,農(nóng)村河道治理工程必須綜合考慮生態(tài)功能、直接經(jīng)濟(jì)功能、防洪排澇與灌溉功能等,同時(shí)考慮與傳承、歷史、美化、景觀的融合,突出鄉(xiāng)村特色,盡量拓展價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式提升河道資源經(jīng)濟(jì)性。河道資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高為實(shí)施“以河護(hù)河”模式創(chuàng)造了可能性,也為社會(huì)力量的主動(dòng)參與奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村河道管理存在不同程度“無(wú)法管、無(wú)錢管、無(wú)人管”現(xiàn)象,河流污水匯聚、河道成為垃圾的原因與“大家都有份、大家都不管”的現(xiàn)象密切相關(guān)??紤]實(shí)際情況,河道管理級(jí)別越低則界限劃清越困難,同時(shí)農(nóng)村河道開發(fā)利用程度受各種因素影響往往較低,與科學(xué)管理、農(nóng)村水利現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的長(zhǎng)效模式比較缺乏。明晰河道使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)為“以河護(hù)河”模式的基礎(chǔ),產(chǎn)權(quán)的明晰可以實(shí)行貸款、低壓、產(chǎn)權(quán)交易等活動(dòng),以往被閑置的地、林、田、河等農(nóng)村資源得以盤活;這種模式的實(shí)施也進(jìn)一步厘清了農(nóng)村河道治理相關(guān)部門、縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府部門的分工和責(zé)任邊界,在村、鄉(xiāng)、縣、市、省五級(jí)河長(zhǎng)制支持下解決了有規(guī)則、有錢用、有人管的關(guān)鍵問(wèn)題,各方參與共管的模式得到有效的激勵(lì)。
目前,“以河護(hù)河”模式的實(shí)施還缺乏各類保障社會(huì)力量權(quán)益的法規(guī)政策,對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生制約。對(duì)于這一模式的實(shí)施要提出政策依據(jù),制定“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”等保障相關(guān)權(quán)益的政策,明確稅收、投資、激勵(lì)、監(jiān)管等政策,采用有力的政策吸引社會(huì)力量更大范圍的參與;此外,結(jié)合農(nóng)村河道治理現(xiàn)狀建立綜合管理制度,通過(guò)對(duì)各項(xiàng)資源的整合增強(qiáng)河流經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能,完善監(jiān)管與實(shí)施機(jī)制保障參與者合法權(quán)益,保護(hù)公眾對(duì)水環(huán)境、良好水質(zhì)的需求,嚴(yán)禁偷魚、炸魚、電魚、毒魚等養(yǎng)殖過(guò)程中的非法行為。
在農(nóng)村河道“以河護(hù)河”長(zhǎng)效管護(hù)模式中比較缺乏。
“以河護(hù)河”模式就是要充分發(fā)揮農(nóng)村居民的自治力量和社會(huì)各界力量,在村規(guī)民約中納入河流保護(hù)體系,合理修訂其相關(guān)內(nèi)容,保證其操作性、可實(shí)現(xiàn)性,如加大舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)力度、以懲戒效應(yīng)的管理費(fèi)約束違背村規(guī)的行為等;另外,將農(nóng)村居民與承包者利益采用入股的方式緊密相連,在長(zhǎng)效管護(hù)組織實(shí)施、制度制定中積極引導(dǎo)農(nóng)民參與,將承包利益實(shí)現(xiàn)捆綁營(yíng)造合作管護(hù)的氛圍,由此可以發(fā)揮重要的監(jiān)督作用和充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的主動(dòng)性,達(dá)到河道治理的成效化、不反彈目標(biāo)。
在人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及自然條件方面全國(guó)各地存在一定差異,必須因地制宜的實(shí)施河道管護(hù)模式,在有效完善機(jī)制、共享利益、保障政策、明晰產(chǎn)權(quán)、評(píng)估效益等情況下,要鼓勵(lì)探索可持續(xù)性、有效性、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的管護(hù)方法。