文/蔡鵬 張韻

一、引言

東京、舊金山和紐約灣區(qū)并稱(chēng)為全球三大灣區(qū)。中國(guó)社科院與聯(lián)合國(guó)人居署共同發(fā)布的《全球城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告2018-2019》指出，目前平均經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力水平最高的是舊金山灣區(qū)，其次是東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)。如表1所示，三個(gè)灣區(qū)GDP占全國(guó)比重均超過(guò)5%，東京灣區(qū)甚至超過(guò)了三分之一。超高水平的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力促進(jìn)了人口的集聚，進(jìn)而帶來(lái)了住房供應(yīng)不足、高房?jī)r(jià)等一系列住房問(wèn)題。這些灣區(qū)針對(duì)各自的住房問(wèn)題采取了許多相關(guān)住房政策，對(duì)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展過(guò)程中住房問(wèn)題的解決具有借鑒意義。

表1 三大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模比較（2017年）

目前，對(duì)國(guó)際灣區(qū)的研究大多涉及灣區(qū)的特征分析、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、跨域治理模式等方面，針對(duì)灣區(qū)發(fā)展過(guò)程中住房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的文獻(xiàn)非常少。然而，住房發(fā)展關(guān)系到灣區(qū)人民的生活品質(zhì)，住房短缺、高房?jī)r(jià)、居住品質(zhì)差會(huì)大大削弱區(qū)域?qū)θ丝诘奈ΓM(jìn)而對(duì)灣區(qū)發(fā)展造成不利影響，因而住房發(fā)展是非常重要的議題。本文將著力于研究三大國(guó)際灣區(qū)的住房發(fā)展政策，并總結(jié)其給長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中住房政策制定帶來(lái)的啟示。

二、東京灣區(qū)——“多中心多圈層”發(fā)展模式與住宅郊外化

東京灣區(qū)由東京都和周邊的埼玉縣、神奈川縣、千葉縣組成，總面積13373平方公里，中心城區(qū)面積為619平方公里，占整個(gè)區(qū)域的4.56%，人口3629萬(wàn)(2016年)，是日本最大的金融、工業(yè)、商業(yè)、政治、文化中心，被認(rèn)為是集多種功能于一體的綜合性大都市圈。東京灣區(qū)的中心城區(qū)包括千代田區(qū)、中央?yún)^(qū)、港區(qū)、新宿等23個(gè)中心區(qū)，郊區(qū)包括東京的其他市町村和神奈川縣、千葉縣、埼玉縣。東京灣區(qū)曾經(jīng)歷了5次規(guī)劃，最后實(shí)現(xiàn)了由東京“一極集中”向多級(jí)、多圈層城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，各城市的分工非常明確(圖1)。

（一）東京灣區(qū)的規(guī)劃理念

圖1 東京灣區(qū)范圍示意圖

表2 東京灣區(qū)中心城區(qū)、東京都、毗鄰縣人口變化

表3 東京灣區(qū)及周邊市縣產(chǎn)業(yè)構(gòu)成比（2011年）

東京灣區(qū)的規(guī)劃經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是“中心城區(qū)-綠帶-衛(wèi)星城”式規(guī)劃，時(shí)間是20世紀(jì)40年代到50年代。此規(guī)劃的理念采用了當(dāng)時(shí)歐洲流行的城市規(guī)劃模型，整個(gè)城市從內(nèi)到外分別是中心城區(qū)、環(huán)城綠帶和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，中心城區(qū)與衛(wèi)星城鎮(zhèn)由放射狀城市軌道系統(tǒng)聯(lián)結(jié)，同一圈層的地區(qū)由環(huán)狀的城市軌道聯(lián)結(jié)。然而，東京的城市擴(kuò)張主要還是向中心城區(qū)集中，并沒(méi)有按照規(guī)劃進(jìn)行，環(huán)城綠帶的設(shè)計(jì)并不適應(yīng)整個(gè)城市化發(fā)展。于是，第二階段的城市規(guī)劃摒棄了綠帶的設(shè)計(jì)，重心放在了郊區(qū)的發(fā)展，可以稱(chēng)作“擴(kuò)張-分散”階段，時(shí)間是20世紀(jì)60年代到80年代。在這一階段，東京將建成區(qū)以外、東京站50公里半徑范圍以?xún)?nèi)的所有區(qū)域都定位為發(fā)展區(qū)域，同時(shí)在北部還有衛(wèi)星城，自此，東京的城市范圍不斷擴(kuò)張，中心城區(qū)的人口也得到了有效的分散。如表2所示，東京灣區(qū)城市核心區(qū)的人口不斷下降，中心城區(qū)的人口于20世紀(jì)60年代以后基本保持穩(wěn)定，而毗鄰縣的人口卻不斷增加，1980年比1960年增長(zhǎng)了1倍多。中心城市區(qū)域人口的不斷增加造成了交通、住宅、環(huán)境等一系列的城市問(wèn)題，于是東京灣區(qū)的規(guī)劃進(jìn)入了第三階段——“多中心”階段，時(shí)間是從20世紀(jì)90年代至今。在這一階段，東京灣區(qū)在《東京1992規(guī)劃》中提出了“多中心城市”的發(fā)展框架，將多摩地區(qū)以及周邊埼玉縣、千葉縣和神奈川縣的一些重要城市發(fā)展為主要的就業(yè)和服務(wù)副中心，構(gòu)建出一個(gè)多核的都市結(jié)構(gòu)，另外，將大批勞動(dòng)力密集型企業(yè)和東京原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開(kāi)發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開(kāi)始聚集。資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)代替勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)在東京高度聚集，增加了地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值。如表3所示，從第三產(chǎn)業(yè)占比情況來(lái)看，東京灣區(qū)一都三縣的占比均在70%以上，而周邊市縣與其有較大差距。

（二）東京灣區(qū)的發(fā)展對(duì)住房市場(chǎng)的影響

第一，隨著東京灣區(qū)的不斷擴(kuò)張，逐漸形成了住宅郊外化、收入?yún)^(qū)位層級(jí)化的居住模式（圖2）。起初，城市范圍較小，低收入租房者和高收入買(mǎi)房者混同居住；隨著收入的增長(zhǎng)，低收入者逐漸變?yōu)橹懈呤杖胝?，去郊外買(mǎi)房，新的低收入者流入市中心租房；隨著城市的擴(kuò)張和房?jī)r(jià)的提升，低收入者轉(zhuǎn)變?yōu)橹械仁杖胝呷ポ^遠(yuǎn)的郊外買(mǎi)房，高收入者和中高收入者維持原狀，新的低收入者繼續(xù)流入市中心；隨著城市“多中心、多圈層”發(fā)展，中低收入者去更遠(yuǎn)的郊外買(mǎi)房，城市圈層逐漸變?yōu)槭兄行臑樽夥康牡褪杖肴后w，再往外以高收入、中高收入、中等收入、中低收入的買(mǎi)房者為主。

圖2 東京灣區(qū)住宅郊外化示意圖

第二，適度緩解了房地產(chǎn)泡沫時(shí)期住宅價(jià)格過(guò)高情況，通過(guò)適當(dāng)提高容積率增加公寓住宅供給。房地產(chǎn)泡沫時(shí)期，市中心的公寓住宅價(jià)格不斷攀升，套均價(jià)格最高達(dá)8500萬(wàn)日元，但從圖3、圖4可以看出，周邊縣的房?jī)r(jià)漲幅并沒(méi)有像市中心那么大，特別是埼玉縣?？梢哉f(shuō)，東京灣區(qū)的多圈層多中心化在房地產(chǎn)泡沫時(shí)期拉低了整體房?jī)r(jià)的上漲幅度，適度緩解了居民的買(mǎi)房壓力。而且，當(dāng)時(shí)政府以放松容積率限制的方法，保證了公寓住宅的供給。房地產(chǎn)泡沫破滅后，市中心的地價(jià)不斷下降，市中心的公寓住宅供給開(kāi)始增加。近年來(lái)，由于市中心工作生活的便利性，更多的人選擇買(mǎi)公寓居住，而不是去郊區(qū)買(mǎi)獨(dú)棟住宅。隨著核心家庭的增多，以及老后醫(yī)療看護(hù)的需要，高齡者住宅的需求也在不斷升高。

圖3 東京灣區(qū)公寓價(jià)格推移

圖4 東京灣區(qū)公寓供給推移

第三，泡沫破滅后的人口回流，導(dǎo)致郊區(qū)住宅空置率提升以及人口老齡化。東京灣區(qū)通過(guò)多圈層多中心的發(fā)展，成功地使人口向郊區(qū)分散。然而房地產(chǎn)泡沫破滅后，市中心的地價(jià)不斷下降，市中心的公寓住宅供給開(kāi)始增加。近年來(lái)，由于市中心工作生活的便利性，更多的人選擇買(mǎi)公寓居住，而不是去郊區(qū)買(mǎi)獨(dú)棟住宅。從東京灣區(qū)租賃住宅空置率來(lái)看，東京都的空置率比較低，基本在10%以下，但郊外地區(qū)空置率較高，很多地區(qū)都達(dá)到了20%以上。無(wú)人管理的空置住宅的增加，會(huì)導(dǎo)致諸多問(wèn)題，比如建筑物老化、衛(wèi)生問(wèn)題、犯罪問(wèn)題、市容問(wèn)題等。而且，由于人口流入相對(duì)較少，郊外的人口老齡化也比市中心要嚴(yán)重得多。

（三）東京灣區(qū)住房政策的經(jīng)驗(yàn)

第一，通過(guò)“多圈層、多中心”的住房規(guī)劃，達(dá)到分散人口的效果。三個(gè)圈層：內(nèi)部圈層為都心居住功能推進(jìn)區(qū)，中部圈層為良好居住和生活環(huán)境形成區(qū)，外部圈層為環(huán)境友好型優(yōu)質(zhì)住宅促進(jìn)區(qū)。多中心：城市副中心分布較多商住混合用地與集合住宅用地，超高層住宅集中分布，并且新城配置大量住宅用地，吸納眾多人口居住；郊區(qū)住房用地軸向布置，沿軌道交通線(xiàn)向外擴(kuò)展，并依軌道交通線(xiàn)結(jié)點(diǎn)集中布局。

第二，通過(guò)促進(jìn)住宅建設(shè)的存量供地，增加住宅供應(yīng)。東京主要通過(guò)三條途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)住房建設(shè)的存量供地：1.實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)措施，提高土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。東京將地上建筑容積率分等定級(jí)，并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)策略以提升存量用地潛力，通過(guò)“用途容積率地區(qū)計(jì)劃”預(yù)留出只能用于住宅建設(shè)的新增容積率。2.通過(guò)土地用途變更，增加住宅用地供給。例如將廢棄的舊廠(chǎng)房等改為住宅用地等。3.采用“連鎖型再開(kāi)發(fā)”的土地置換方式，實(shí)現(xiàn)土地集約利用。在國(guó)有土地上建造多棟建筑，將待改建區(qū)域業(yè)主遷入其中，實(shí)現(xiàn)土地集約置換（第一次再開(kāi)發(fā)）；再將第一期改造時(shí)騰空的舊建筑物拆除重建，將兩側(cè)其他想重建的業(yè)主遷入，土地與第一次搬遷者集約置換（第二次再開(kāi)發(fā)），依此類(lèi)推。

第三，近期住房政策注重居住品質(zhì)，力求打造宜居城市。在城市發(fā)展的不同時(shí)期，住房政策的目標(biāo)也有所不同，大致可分為四個(gè)階段。第一階段（住房發(fā)展初期）：以解決居民住房短缺、提高住房建設(shè)效率為主。第二階段（住房短缺緩解后）：注重提升住房面積、質(zhì)量、性能和舒適度。第三階段（住房質(zhì)量得到保障后）：注重營(yíng)造宜居的居住環(huán)境和提升居住品質(zhì)。第四階段（住房環(huán)境品質(zhì)提升后）：增進(jìn)社區(qū)人文關(guān)懷，培養(yǎng)多樣性社區(qū)，滿(mǎn)足各類(lèi)人群的居住需求。1996—2000年住房發(fā)展規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，每戶(hù)住宅平均使用面積應(yīng)達(dá)到100平方米，并針對(duì)家庭人口數(shù)，規(guī)定最低居住標(biāo)準(zhǔn)與引導(dǎo)居住標(biāo)準(zhǔn)；在住房品質(zhì)與設(shè)施方面，要求形成安全有保障的住房和居住區(qū)，建造抗災(zāi)害的、能源自給的、低碳的住宅和住宅區(qū)，確保老年人的居住安全，支持養(yǎng)育子女家庭的居住，促進(jìn)空置住宅使用，激活郊區(qū)住宅區(qū)。

三、舊金山灣區(qū)——“核心集聚型經(jīng)濟(jì)圈”與聯(lián)動(dòng)型住宅供應(yīng)

舊金山灣區(qū)地處美國(guó)加利福尼亞州北部，位于沙加緬度河下游出?？诘呐f金山灣和圣帕布羅灣四周，包含西側(cè)的舊金山，南側(cè)的圣馬特奧縣、圣克拉拉谷地區(qū)，東側(cè)的阿拉米達(dá)縣、康特拉科斯塔縣、索拉諾縣，以及北側(cè)的馬林縣、納帕縣和索諾馬縣，共9個(gè)縣、101個(gè)城市，是全美第五大都會(huì)區(qū)。舊金山灣區(qū)的三大主要城市為舊金山、圣何塞和奧克蘭，這三市在灣區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)“金三角”形態(tài)，帶動(dòng)了整個(gè)灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。舊金山灣區(qū)的各城市間并不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而是呈現(xiàn)一種聯(lián)系緊密、分工協(xié)同狀態(tài)，舊金山以金融、旅游、生物制藥為主要產(chǎn)業(yè)，圣何塞依托硅谷地區(qū)優(yōu)勢(shì)重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，奧克蘭以制造業(yè)和港口運(yùn)輸業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更趨向于整體化。

圖5 舊金山灣區(qū)區(qū)域位置

（一）舊金山灣區(qū)的規(guī)劃理念

舊金山灣區(qū)規(guī)劃基本上是“順勢(shì)而為”的，由各種半官方的委員會(huì)對(duì)灣區(qū)各方面的發(fā)展進(jìn)行協(xié)調(diào)，主要是順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持共享理念下多部門(mén)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)化治理。最新的灣區(qū)規(guī)劃主要從人口、就業(yè)、住房、出行需求、交通、稅收等方面進(jìn)行預(yù)測(cè)，作為決策制定的參考，評(píng)估各個(gè)項(xiàng)目的可能績(jī)效，然后基于情境分析給出多種土地利用分布方案及對(duì)應(yīng)的交通投資策略，最終形成規(guī)劃決策方案。

表4 灣區(qū)人口、就業(yè)和住房預(yù)測(cè)（2010-2040年）

如表4所示，在2010至2040年之間，舊金山灣區(qū)的9個(gè)縣預(yù)計(jì)增加約112萬(wàn)就業(yè)崗位、214.8萬(wàn)人口和66萬(wàn)套住房，總量達(dá)到約450萬(wàn)就業(yè)崗位、930萬(wàn)人口和340萬(wàn)套住房。對(duì)于就業(yè)，灣區(qū)政府預(yù)測(cè)，隨著灣區(qū)逐步從大蕭條的后續(xù)影響中恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)或經(jīng)濟(jì)指標(biāo)很可能會(huì)出現(xiàn)反彈，增長(zhǎng)主要來(lái)源于專(zhuān)業(yè)化服務(wù)、醫(yī)療和教育、休閑和酒店經(jīng)濟(jì)部門(mén)，而零售和金融就業(yè)增長(zhǎng)放緩。對(duì)于人口和住房，灣區(qū)政府預(yù)測(cè)，隨著灣區(qū)人口老齡化（嬰兒潮一代步入老年）和多元化（拉丁裔和亞裔群體人數(shù)增加），靠近交通、商業(yè)設(shè)施的住宅和多戶(hù)住宅的需求將會(huì)顯著增加。

（二）舊金山灣區(qū)發(fā)展對(duì)住房市場(chǎng)的影響

第一，舊金山灣區(qū)的人口遷移與住房供應(yīng)呈“核心集聚”狀態(tài)。19世紀(jì)前后，舊金山灣區(qū)大量人口紅利為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力，也為商品銷(xiāo)售和產(chǎn)業(yè)集聚提供了源源不斷的市場(chǎng)和創(chuàng)新力，最終形成了以舊金山為核心的灣區(qū)城市群。其經(jīng)濟(jì)輻射非常典型，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)作為增長(zhǎng)極的推進(jìn)性產(chǎn)業(yè)，使舊金山自身實(shí)現(xiàn)了向服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的多元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。人口和住房都聚集于三個(gè)重要城市及其附近，形成了“核心集聚”的狀態(tài)。從表5可以看出，舊金山、圣何塞和奧克蘭所在縣或周邊縣——舊金山縣、圣克拉拉縣、阿拉米達(dá)縣和康特拉科斯塔縣，不管在人口數(shù)還是在增長(zhǎng)率方面都高于其他五縣和平均水平。從表6可以看出，三個(gè)重要城市的住房總數(shù)和2040年預(yù)測(cè)數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于灣區(qū)其他城市。

表5 舊金山灣區(qū)九縣市人口數(shù)據(jù)

表6 舊金山灣區(qū)住宅總數(shù)前15名

第二，房?jī)r(jià)不斷攀升，中低收入群體住房壓力不斷增加。如圖6所示，舊金山的房?jī)r(jià)指數(shù)從1987年到2020年上漲了5倍多。根據(jù)美國(guó)社區(qū)調(diào)查（2014）的數(shù)據(jù)，舊金山有37.3%的家庭住房負(fù)擔(dān)過(guò)重（租金或還貸額超過(guò)家庭收入的30%），如圖7所示，這些家庭以中產(chǎn)階級(jí)家庭和較低收入家庭為主（年收入10萬(wàn)美元以下）。住房負(fù)擔(dān)能力的缺乏導(dǎo)致很多低收入群體流離失所，很多人選擇離工作單位較遠(yuǎn)的可負(fù)擔(dān)性住房，通過(guò)延長(zhǎng)通勤時(shí)間緩解住房壓力，然而這種選擇加大了通勤成本，并對(duì)環(huán)境造成不利影響。

圖6 舊金山房?jī)r(jià)指數(shù)

圖7 按收入分的舊金山住房負(fù)擔(dān)重家庭占比

（三）舊金山灣區(qū)住房政策經(jīng)驗(yàn)

第一，鼓勵(lì)企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。舊金山委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究院的數(shù)據(jù)顯示，2017年，舊金山灣區(qū)投資額占美國(guó)所有風(fēng)險(xiǎn)投資的45%。隨著大量資本的涌入，硅谷成為初創(chuàng)企業(yè)茁壯成長(zhǎng)的沃土，提供了大量高科技產(chǎn)業(yè)的工作崗位，吸引了人才集聚，間接抬高了周邊地區(qū)的房?jī)r(jià)。為了解決大量人才居無(wú)定所的問(wèn)題，當(dāng)?shù)匾渤霈F(xiàn)了企業(yè)家（臉書(shū)、微軟等）投資經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目（Partnership for the Bay’s Future）,該項(xiàng)目投入數(shù)億美元加大舊金山灣區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)，來(lái)緩解灣區(qū)住房困難。舊金山政府也出臺(tái)經(jīng)濟(jì)適用住房計(jì)劃（San Francisco’s Below Market Ownership Programs），目的是幫助低收入或者中等收入的首次購(gòu)房者。

第二，結(jié)合多方面因素進(jìn)行新增住房分配。灣區(qū)新增住房的分配基于以下7個(gè)因素：交通服務(wù)等級(jí)、每戶(hù)家庭車(chē)輛行駛里程數(shù)、2040年的就業(yè)預(yù)測(cè)、進(jìn)入灣區(qū)務(wù)工的低收入工人、房屋估值、地方規(guī)劃預(yù)測(cè)、土地資源。出于地方對(duì)住房發(fā)展?jié)摿Φ木C合考慮，三分之二的新增住房將直接劃給新增就業(yè)排名前15的城市。這個(gè)模式提高了新增住房的精準(zhǔn)化供應(yīng)水平，能夠快速解決住房短缺問(wèn)題。

四、紐約灣區(qū)——資源要素高度集中的單極集聚核心大都市圈

紐約灣區(qū)是世界金融的核心中樞以及國(guó)際航運(yùn)中心，面積達(dá)2.15萬(wàn)平方公里，人口達(dá)到2370萬(wàn)，由紐約州、康涅狄格州、新澤西州等31個(gè)縣聯(lián)合組成。金融業(yè)可以說(shuō)是紐約灣區(qū)最主要的產(chǎn)業(yè)，在2016年的GDP中，來(lái)自金融、保險(xiǎn)、地產(chǎn)和租賃產(chǎn)業(yè)的GDP達(dá)5473.71億美元，占紐約灣區(qū)GDP總量的33%左右，高于同年舊金山灣區(qū)整體的GDP。紐約灣區(qū)從1920年發(fā)展至今，經(jīng)歷了四次重大的區(qū)域規(guī)劃變革，積極尋找一條共享繁榮、健康和宜居、彈性和高效管治的發(fā)展道路，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)。

圖8 紐約灣區(qū)區(qū)域范圍

（一）紐約灣區(qū)的規(guī)劃理念

紐約灣區(qū)經(jīng)歷了四輪規(guī)劃。第一輪在20世紀(jì)20年代，針對(duì)制造業(yè)和海運(yùn)業(yè)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后人口暴增的現(xiàn)狀，1922年，由紐約最著名的商業(yè)和專(zhuān)業(yè)人士組織調(diào)研、分析和制定規(guī)劃，形成了紐約第一個(gè)區(qū)域規(guī)劃——《1929年紐約及其周邊地區(qū)規(guī)劃》，包括對(duì)紐約經(jīng)濟(jì)、交通和公共空間的總體規(guī)劃。自此之后，紐約開(kāi)始大量建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)項(xiàng)目，促使其在20世紀(jì)中期就成為全球領(lǐng)先城市。第二輪區(qū)域規(guī)劃在20世紀(jì)60年代（1968年），此時(shí)第一版區(qū)域規(guī)劃大部分已實(shí)施，這一版規(guī)劃補(bǔ)充了城市擴(kuò)展后交通連通性的問(wèn)題，特別注重區(qū)域結(jié)構(gòu)以及汽車(chē)用量增加后環(huán)境惡化的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)利用軌道交通聯(lián)系新的發(fā)展區(qū)域，并且提出了公眾參與的制度，以應(yīng)對(duì)規(guī)劃中的難題和挑戰(zhàn)，同時(shí)提出核心區(qū)域的概念，把曼哈頓建成全國(guó)的金融、商業(yè)、文化中心，以及密集型的就業(yè)次中心。曼哈頓在1811年提出了委員計(jì)劃（Commissioners’Plan of 1811），由曼哈頓地區(qū)帶動(dòng)全紐約的發(fā)展。第三輪區(qū)域規(guī)劃是在20世紀(jì)90年代，通過(guò)投資和政策吸引周邊人才，重新建立經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、公平的多維度規(guī)劃，提出五項(xiàng)措施，強(qiáng)調(diào)形成高效的交通網(wǎng)絡(luò)的重要性以期重塑區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和活力。第四輪區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)生于21世紀(jì)，致力于把紐約灣區(qū)打造成一個(gè)擁有公平機(jī)會(huì)的地方，更加注重環(huán)保，利用廣闊的資源和創(chuàng)新能力打造灣區(qū)。為了更好地理解城市增長(zhǎng)的走向和趨勢(shì)，以及明確如何把第四次區(qū)域規(guī)劃落地實(shí)施，區(qū)域協(xié)會(huì)利用類(lèi)型法，把城市分為城市核心地區(qū)、市中心和地區(qū)中心、商業(yè)和工業(yè)區(qū)、主要居住區(qū)、鄉(xiāng)村和公共空間，根據(jù)功能和需求劃分不同的用地，提出要與生態(tài)系統(tǒng)緊密相連，應(yīng)對(duì)氣候變化，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊城改造鞏固市中心地位，緩解市中心的人口和就業(yè)壓力，重新激活郊區(qū)，使其在社會(huì)和環(huán)境上更加可持續(xù)發(fā)展。

（二）紐約灣區(qū)的發(fā)展對(duì)住房市場(chǎng)的影響

第一，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)于周邊地區(qū)的人口集聚效應(yīng)，造成房?jī)r(jià)持續(xù)性上漲。從圖9可以看出，除了金融危機(jī)期間有所回落，紐約灣區(qū)的房?jī)r(jià)一直保持總體上漲的趨勢(shì)。紐約高昂的土地價(jià)格也是間接造成房?jī)r(jià)居高不下的原因之一，這雖然對(duì)周邊人才遷入形成了一定的約束，但主要是對(duì)低收入人群造成不小的經(jīng)濟(jì)壓力，他們只能依賴(lài)政府的保障房勉強(qiáng)度日，這進(jìn)一步造成住房結(jié)構(gòu)分化，高收入人群仍然集聚在房?jī)r(jià)高企的區(qū)域，總體的房?jī)r(jià)居高不下，造成市中心貧富差距明顯。由于犯罪率提高，許多中產(chǎn)階級(jí)不得不選擇向郊區(qū)遷移。

圖9 紐約灣區(qū)1987-2020年房?jī)r(jià)指數(shù)趨勢(shì)

第二，由于人口的虹吸效應(yīng)和土地價(jià)格高昂造成階段性住房供應(yīng)短缺。紐約灣區(qū)的住房建設(shè)率在20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始衰落，整體住房建設(shè)水平較低，且在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)間內(nèi)，導(dǎo)致就業(yè)率增長(zhǎng)的年份各類(lèi)型住房供應(yīng)都明顯不足。自1990年以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)、人口不斷增長(zhǎng)，大都市房?jī)r(jià)明顯高于其他的灣區(qū)城市。灣區(qū)政策開(kāi)始重視核心城市住房供應(yīng)短缺問(wèn)題。

（三）紐約灣區(qū)住房政策的經(jīng)驗(yàn)

第一，為緩解低收入群體住房不足的狀況，紐約灣區(qū)出臺(tái)了一系列保障低收入家庭的住房政策。如2017年的保障房政策（表7）。紐約灣區(qū)將在2022年之前建造20萬(wàn)套保障房，另外10萬(wàn)套在2026年之前完成。這些保障房相當(dāng)于可以一次性滿(mǎn)足所有低收入人口的住房需求。住宅供應(yīng)明顯不足的地區(qū)在規(guī)劃建設(shè)用地時(shí)，必須考慮提供20%-30%的永久性經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目，并建設(shè)混合類(lèi)型的公寓項(xiàng)目以滿(mǎn)足不同收入人群的住房需要。

表7 2017年紐約灣區(qū)保障房政策一覽

第二，大力推行租購(gòu)并舉，采取“市場(chǎng)優(yōu)先”的住房政策。數(shù)據(jù)顯示，紐約灣區(qū)核心區(qū)的租房比例達(dá)到2/3，是全美租房政策實(shí)施最早最多的城市群。在快速城市化的階段，地方政府鼓勵(lì)提高中高收入家庭的住房自有率，然而次貸危機(jī)導(dǎo)致住房自有率在2006-2016年有所下降，租房比例上升。紐約大學(xué)弗曼中心（NYU Furman Center）對(duì)灣區(qū)的租房市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，同時(shí)聯(lián)邦政府下放權(quán)力給地方，采取多種措施鼓勵(lì)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展，并通過(guò)發(fā)放“租房券”，提高低收入家庭的住房可負(fù)擔(dān)水平。

第三，對(duì)于低效利用的土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)建設(shè)，集約資源降低成本。紐約的很多污染土地都位于低收入住宅區(qū)周邊，環(huán)境部門(mén)為了配合新住房計(jì)劃建立了30多個(gè)棕地清理議案，其中紐約棕地清理項(xiàng)目預(yù)計(jì)可提供3900套可負(fù)擔(dān)住宅的建設(shè)地塊，同時(shí)成立專(zhuān)項(xiàng)基金投資該類(lèi)地塊的開(kāi)發(fā)建設(shè)。另外，對(duì)歷史性建筑進(jìn)行適應(yīng)性改造。紐約城市規(guī)劃局負(fù)責(zé)對(duì)可負(fù)擔(dān)住房及其他公共產(chǎn)品潛力地塊進(jìn)行建筑功能轉(zhuǎn)換。如斯坦頓島燈塔港的前身是全國(guó)燈塔運(yùn)營(yíng)的技術(shù)支持及管理中心，于20世紀(jì)40年代停止使用后通過(guò)保護(hù)性改造進(jìn)行混合開(kāi)發(fā)，最終建成了包括酒店、商業(yè)、零售及可負(fù)擔(dān)住宅在內(nèi)的綜合體，在一定程度上緩解了周邊的住房供應(yīng)不足問(wèn)題。

五、國(guó)外灣區(qū)發(fā)展對(duì)長(zhǎng)三角一體化中住房供應(yīng)的啟示

1.通過(guò)多部門(mén)規(guī)劃協(xié)同，增強(qiáng)住房供應(yīng)的有效性，如：根據(jù)東京灣區(qū)“多圈層、多中心”的要求，住房用地軸向布置，沿軌道交通線(xiàn)向外擴(kuò)展并布局；舊金山灣區(qū)對(duì)2040年人口以及交通等方面進(jìn)行預(yù)測(cè)，基于情境分析給出多種土地利用分布方案及對(duì)應(yīng)的交通投資策略；紐約灣區(qū)通過(guò)發(fā)放“租房券”，輔助市場(chǎng)為低收入群體提供可負(fù)擔(dān)的住房。

2.通過(guò)提高土地容積率、盤(pán)活存量與建設(shè)保障房增加住房供應(yīng)。東京灣區(qū)通過(guò)適當(dāng)增強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、將廢棄舊廠(chǎng)房等改為住宅用地等方式，促進(jìn)住宅建設(shè)的存量供地；舊金山灣區(qū)通過(guò)提升企業(yè)在建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房中的作用，增強(qiáng)對(duì)相應(yīng)人才的吸引力；紐約灣區(qū)通過(guò)低效利用土地的再開(kāi)發(fā)，加大保障房建設(shè)力度，如為老人和低收入家庭提供平價(jià)公寓、資助非營(yíng)利機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)租金管制樓宇等，增加保障性住房的供應(yīng)。

3.通過(guò)制定目標(biāo)，提高灣區(qū)居住品質(zhì)，力求打造宜居城市。東京灣區(qū)在不同時(shí)期制定了不同的住房政策和目標(biāo)，在住房質(zhì)量和環(huán)境品質(zhì)提升后開(kāi)始增進(jìn)社區(qū)人文關(guān)懷、培養(yǎng)多樣性社區(qū)、滿(mǎn)足各類(lèi)人群的居住需求，建造抗災(zāi)害的、能源自給的、低碳的住宅和住宅區(qū)；紐約灣區(qū)對(duì)自然、生態(tài)、文化、社會(huì)環(huán)境以及土地資源的保護(hù)高度重視，善用灣區(qū)的自然景觀(guān)和空間特征尋找和探索灣區(qū)規(guī)劃的創(chuàng)新模式，協(xié)調(diào)不同部門(mén)的關(guān)系和需求。

4.灣區(qū)發(fā)展過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生很多住房問(wèn)題，值得注意與防范。東京灣區(qū)的發(fā)展雖然在房地產(chǎn)泡沫時(shí)期緩解了房?jī)r(jià)高騰，但泡沫破滅后的人口回流導(dǎo)致郊區(qū)住宅空置率的提升以及人口老齡化程度的加重；舊金山灣區(qū)以少數(shù)高度發(fā)展城市帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但同時(shí)也帶來(lái)了房?jī)r(jià)的迅速攀升，居住成本的居高不下，提高了勞動(dòng)力進(jìn)入灣區(qū)的壁壘。