周連義，鄧崇昉，裴兆斌

（大連海洋大學(xué) 海洋法律與人文學(xué)院，大連116023）

引 言

我國建設(shè)粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的實施，標志著我國灣區(qū)時代的正式來臨。在國際上灣區(qū)發(fā)展有許多成功經(jīng)驗，例如著名的國際三大灣區(qū)：美國舊金山灣區(qū)、美國紐約灣區(qū)和日本東京灣區(qū)。而我國遼寧沿海經(jīng)濟帶區(qū)域在地理位置上也是比較典型的灣區(qū)地帶，自2008年建設(shè)以來，雖取得了一定成績，但是在一些領(lǐng)域仍存在很多不足，例如區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、海洋綜合開發(fā)能力、區(qū)域資源、資金、技術(shù)、管理和人才等海洋經(jīng)濟發(fā)展要素的有效配置等方面。本文力求通過對國內(nèi)外典型灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗的介紹，結(jié)合遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的情況，對遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展建設(shè)提出政策建議，以期推動遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展，進而推動?xùn)|北振興，為有關(guān)部門提供基礎(chǔ)參考。

1 國際三大著名灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗

1.1 灣區(qū)基本情況

1.1.1 美國舊金山灣區(qū)

舊金山灣區(qū)是美國西海岸加利福尼亞州北部的一個大都會區(qū)，陸地面積17 900平方千米，人口超過760萬，城鎮(zhèn)多達101個。舊金山灣區(qū)的主要城市包括舊金山半島上的舊金山、東部的奧克蘭和南部的圣荷西等，世界著名的高科技研發(fā)基地硅谷坐落在灣區(qū)南部。

圖1 美國舊金山灣區(qū)范圍示意圖

盡管舊金山灣區(qū)總?cè)丝诓坏饺珖?%，但是卻貢獻了全國將近5%的GDP、吸引了全國超過40%的風(fēng)險投資。舊金山灣區(qū)集聚了蘋果、谷歌、英特爾、惠普等世界500強企業(yè)，以及加州大學(xué)伯克利分校、斯坦福大學(xué)、舊金山藝術(shù)大學(xué)等世界知名高校。

1.1.2 美國紐約灣區(qū)

位于美國東北部的紐約灣區(qū)又被稱為紐約大都市區(qū)，人口約占全美20%，面積達21 500平方千米，是國際灣區(qū)之首。從19世紀80年代發(fā)展至今，紐約灣區(qū)當前的對外周轉(zhuǎn)總額約占全美20%、制造業(yè)總產(chǎn)值約占全美33%。

圖2 美國紐約灣區(qū)范圍示意圖

紐約灣區(qū)以其發(fā)達的金融業(yè)、便利的交通和先進的教育水平吸引了全美1/3的500強企業(yè)總部，成為美國乃至全球頗具投資和人才吸引力的地區(qū)之一。由于灣區(qū)內(nèi)集聚了將近3 000家金融、證券、保險及期貨機構(gòu)，擁有全球市值排名前兩位的紐約交易所和納斯達克交易所，紐約灣區(qū)因此也享有“金融灣區(qū)”的美稱。紐約市的曼哈頓區(qū)是世界上最大的CBD，更被視為美國的經(jīng)濟和文化中心。

1.1.3 日本東京灣區(qū)

東京灣位于日本關(guān)東平原南部，毗鄰太平洋，是一個縱深80余千米的優(yōu)良港灣。東京灣區(qū)的發(fā)展得益于二戰(zhàn)后的自由貿(mào)易、經(jīng)濟全球化的進程和歐美轉(zhuǎn)移制造業(yè)，驅(qū)使東京灣中心和腹地之間的金融業(yè)和制造業(yè)迅速崛起。

圖3 東京灣區(qū)范圍示意圖

東京灣沿岸形成了由橫濱港、東京港、千葉港、川崎港、木更津港、橫須賀港六個港口首尾相連的馬蹄形港口群，年吞吐量超過5億噸。在優(yōu)良港口的帶動下，東京灣區(qū)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)和人口集聚，形成了京濱、京葉兩大工業(yè)帶，工業(yè)的年總產(chǎn)值占全國的40%左右。

表1 全球四大灣區(qū)2017年主要經(jīng)濟數(shù)據(jù)對比

1.2 灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗

1.2.1 建立綜合性的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，避免各自為政

國際著名灣區(qū)在設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)時，大都側(cè)重于構(gòu)建多元化和多主體、多部門和多行業(yè)參與的區(qū)域協(xié)調(diào)治理體系——東京灣區(qū)的做法是建立以政府為主導(dǎo)的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，例如跨區(qū)域政府聯(lián)合機構(gòu)，共同研究制定各地的發(fā)展規(guī)劃；舊金山灣區(qū)設(shè)立半官方性質(zhì)的跨區(qū)域政府協(xié)會，加強政府和社會各界的溝通聯(lián)系，便于政府把社會各階層的合理訴求反映到?jīng)Q策當中；紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)重視第三方咨詢機構(gòu)的培養(yǎng)，允許區(qū)域規(guī)劃協(xié)會和智庫加入?yún)^(qū)域規(guī)劃的行列當中，協(xié)助整合各級地方的發(fā)展規(guī)劃，既避免地方之間惡性競爭又保證地方和區(qū)域規(guī)劃之間的兼容性；由政府、企業(yè)和市民代表組成的舊金山灣區(qū)政府協(xié)會和紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會，在進行重大項目決策時往往可以提出不同的方案和建議[1]，這樣的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置可以在最大程度上保證區(qū)域規(guī)劃的公開、公平與公正，做到科學(xué)決策。

1.2.2 完善基礎(chǔ)設(shè)施，灣區(qū)內(nèi)各城市之間相互作用相互融合

紐約灣區(qū)以天然深水港為紐帶連接歐洲，港口貿(mào)易、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等支柱性產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，都因為完備的交通網(wǎng)絡(luò)和信息通信網(wǎng)絡(luò)而超越了傳統(tǒng)意義上的城市群地理空間限制。人才、資本、信息、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素不僅克服了行政區(qū)域限制的瓶頸，還使這些資源得以在世界范圍內(nèi)自由流動并實現(xiàn)完全的市場化。在日本諸島中，東京城市圈的航道、鐵路、公路和通信等網(wǎng)絡(luò)的密度高居首位，JR、新干線貫穿全境；舊金山灣區(qū)具備由三個國際機場組成的航空網(wǎng)絡(luò)，復(fù)雜的公路網(wǎng)絡(luò)則由州際公路、加州州道以及國道組成，輕軌系統(tǒng)（BART）和火車解決了郡與郡之間的出行問題。另外，三大國際灣區(qū)在醫(yī)療、教育、金融等關(guān)鍵的民生領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了融合對接，這種注重系統(tǒng)性和整體性的統(tǒng)籌發(fā)展思維助推了灣區(qū)一體化的范圍和水平，對灣區(qū)內(nèi)各個城市、各個行業(yè)的均衡發(fā)展都有著極其重要的意義。

1.2.3 區(qū)域分工高度協(xié)同，形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)體系布局

分析反思：整個區(qū)域活動中，程程都充當了攝影師的角色，孩子玩得很開心。材料的投放應(yīng)該是支持幼兒而不是限制幼兒的，我覺得尊重會讓幼兒把玩具利用的更充分，要做到尊重幼兒，教師一定要慢下來，去關(guān)注幼兒，去發(fā)現(xiàn)幼兒，進而對規(guī)則進行調(diào)整，使規(guī)則更有利于幼兒的活動和學(xué)習(xí)。

灣區(qū)經(jīng)濟一體化過程中，國際著名灣區(qū)提供的一條重要經(jīng)驗就是凸顯核心區(qū)和外圍區(qū)的比較優(yōu)勢，形成產(chǎn)業(yè)的雁陣分布的產(chǎn)業(yè)體系。在這樣的雁陣布局中，核心區(qū)是全區(qū)的增長極和動力點，集中了區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)的高端要素和高端產(chǎn)業(yè)，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中附加值最高的一環(huán)；外圍區(qū)布局的是與核心區(qū)關(guān)聯(lián)度較高的產(chǎn)業(yè)，承擔著接收核心區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和基礎(chǔ)設(shè)施配套的角色。雁陣布局的合理性在于核心區(qū)和外圍區(qū)協(xié)同演進，形成技術(shù)溢出效應(yīng)——以舊金山灣區(qū)為例，核心區(qū)是高新技術(shù)企業(yè)云集的硅谷，外圍區(qū)是圣何塞市和奧克蘭市。圣何塞市的支柱產(chǎn)業(yè)是風(fēng)險投資業(yè)和高等教育產(chǎn)業(yè)，可以為硅谷的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供所需的資金和人才；奧克蘭市制造業(yè)發(fā)達，交通運輸便利，可以為硅谷提供從原料到成品的運輸服務(wù)。另一個典型案例是東京灣區(qū)，日本政府早在20世紀60年代就提出了“工業(yè)分散”戰(zhàn)略以提高灣區(qū)的國際競爭力——東京作為核心區(qū)將被建設(shè)成對外貿(mào)易、金融服務(wù)和高科技產(chǎn)業(yè)的中心，附加值相對較低的一般工業(yè)部門則由鄰近的橫濱、川崎等城市來承接，最終形成了分工明確、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局體系。

1.2.4 出臺詳細的法律為生態(tài)環(huán)境保駕護航，提高違法成本

由于國土面積狹小，自然資源匱乏，工業(yè)發(fā)展所需要的能源、礦產(chǎn)等大多依賴進口，所以日本政府從很早以前開始就特別重視國土綜合規(guī)劃。從20世紀60年代起到21世紀初，日本政府先后頒布了5部與國土開發(fā)相關(guān)法令：1950年《國土綜合開發(fā)法》，1956年《首都圈整備法》，1968年《中部圈整備法》，1977年《第三次全國綜合開發(fā)計劃》，2000年《國土審議會令》[2]。這先后5次的國土規(guī)劃除了著眼于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等問題以外，用了更多的篇幅探究自然環(huán)境的保護問題以及如何正確引導(dǎo)企業(yè)的投資方向，避免重復(fù)建設(shè)和高污染生產(chǎn)。紐約灣區(qū)先后在1970和1975年頒布《國家環(huán)境政策法》和《州環(huán)境質(zhì)量審查法》，規(guī)定公共政策和城市建設(shè)中凡是涉及環(huán)境質(zhì)量的部分都要進行嚴格審議。此外，把自然環(huán)境保護列為灣區(qū)開發(fā)建設(shè)的原則之一，嚴厲處罰違法排污企業(yè)，在一定程度上改善了灣區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。

2 粵港澳大灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

粵港澳大灣區(qū)是由香港、澳門兩個特別行政區(qū)和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶等九市組成的城市群，是國家建設(shè)世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體，是繼美國紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)、日本東京灣區(qū)之后的世界第四大灣區(qū)。

圖4 粵港澳大灣區(qū)范圍示意圖

2017年，粵港澳大灣區(qū)人口達6 956.93萬，GDP突破10萬億元，約占全國經(jīng)濟總量的12.2%，在四大灣區(qū)中經(jīng)濟總量居第二位；人口、土地面積、港口和機場吞吐量均居四大灣區(qū)之首。

2017年3月，李克強總理在政府工作報告中提出“要推動內(nèi)地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃”，這是“粵港澳大灣區(qū)”這一概念首次在政府工作報告中出現(xiàn)，標志著珠三角區(qū)域經(jīng)濟整合進入新階段。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，該綱要給出了這樣的目標——到2022年，發(fā)展活力充沛，創(chuàng)新能力突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，要素流動順暢，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國際一流灣區(qū)和世界級城市群框架基本形成。到2035年，大灣區(qū)形成以創(chuàng)新為主要支撐的經(jīng)濟體系和發(fā)展模式，各類資源要素高效便捷流動；區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性顯著增強，對周邊地區(qū)的引領(lǐng)帶動能力進一步提升；社會文明程度達到新高度，文化軟實力顯著增強；資源節(jié)約集約利用水平顯著提高，生態(tài)環(huán)境得到有效保護，宜居宜業(yè)宜游的國際一流灣區(qū)全面建成[3]。

2.2 區(qū)域內(nèi)部城市經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

表2 2017年粵港澳大灣區(qū)各市主要經(jīng)濟指標

圖5 2017年粵港澳大灣區(qū)各市GDP比較

3 灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗對遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的啟示

遼寧沿海經(jīng)濟帶是經(jīng)國務(wù)院批準納入國家戰(zhàn)略的規(guī)劃發(fā)展區(qū)域，該區(qū)域是以遼寧“五點一線”為核心的發(fā)展戰(zhàn)略的升級版本，目的是從空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃，開放合作等各個方面描繪出遼寧發(fā)展的宏偉藍圖。

遼寧沿海經(jīng)濟帶恰似一個灣區(qū)形狀，該區(qū)域所含地區(qū)也是遼寧經(jīng)濟發(fā)展的先行地區(qū)，資源稟賦優(yōu)良，工業(yè)實力較強，交通運輸發(fā)達。遼寧沿海經(jīng)濟帶的快速發(fā)展對帶動環(huán)渤海地區(qū)和東北亞經(jīng)濟圈的發(fā)展都起到關(guān)鍵作用，具有重要的戰(zhàn)略意義。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的開局之際，借鑒其和國外的灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，對遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展，推動?xùn)|北亞經(jīng)濟圈建設(shè)都具有顯著的實際意義。

3.1 政府與市場通力合作，激發(fā)整體發(fā)展活力

國際著名灣區(qū)的發(fā)展歷程證明了市場機制的決定性作用，諸如紐約灣區(qū)的金融業(yè)和舊金山灣區(qū)的高新產(chǎn)業(yè)都是在市場作用下自發(fā)形成的，這些產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)又反過來強化了市場在整個經(jīng)濟體系中的作用。在這一過程中，行政手段所發(fā)揮的作用是基礎(chǔ)性的，即通過加強監(jiān)管以確保公開透明、法治自由的市場氛圍，為企業(yè)解決基礎(chǔ)設(shè)施配套問題，為高端要素集聚提供優(yōu)良的環(huán)境和服務(wù)。因此，市場機制與行政手段缺一不可，兩者既各司其職又相輔相成才能夠確保灣區(qū)經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。

3.2 建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，完善多中心治理下的組織模式

能否實現(xiàn)城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟政策的協(xié)同，是遼寧沿海經(jīng)濟帶協(xié)同體系能否發(fā)揮效用的重點所在。為此，要充分利用政策優(yōu)勢，尋求在服務(wù)貿(mào)易自由化、貿(mào)易投資便利化、人才交流、資質(zhì)互認、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，并且保證城市發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略的順利對接。同時，以大連和沈陽為雙核，以葫蘆島、錦州、盤錦、丹東、營口為紐帶，把遼西、遼中、遼東三個城市群作為發(fā)力點，以打造多中心、組團式的灣區(qū)經(jīng)濟新模式為最終目標，形成圈層聯(lián)系緊密、產(chǎn)業(yè)布局合理、功能定位清晰的灣區(qū)經(jīng)濟格局。

3.3 提升高校院所對全灣區(qū)發(fā)展的扶持作用

鼓勵和引導(dǎo)省內(nèi)高校在沿海經(jīng)濟帶范圍內(nèi)設(shè)立分校、附屬機構(gòu)、科研平臺等，同時努力尋求與省外院校合作共建科研平臺，形成以沿海城市為中軸的具有引領(lǐng)作用和輻射范圍的科研網(wǎng)絡(luò)。進一步加強產(chǎn)學(xué)研合作，引導(dǎo)企業(yè)與高校院所開展密切的聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)，保證高?？蒲谐晒狡髽I(yè)實際應(yīng)用的轉(zhuǎn)化通道足夠通暢，強化高校院所對企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的支撐作用；加強高校院所與孵化器的合作，并使這項合作進入孵化器建設(shè)發(fā)展的制度范疇，縮短科研項目從實驗室走向孵化器再實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的時間，推動高校院所成為孵化器健康可持續(xù)發(fā)展的動力之源。

3.4 建立企業(yè)準入“負面清單”，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生態(tài)化升級

列出嚴格的“負面清單”，提高行業(yè)準入門檻，關(guān)停能源消耗大的企業(yè)以及取締非法排污的企業(yè)。傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)要著重提升其研發(fā)和生產(chǎn)水平，提高附加值，延長產(chǎn)業(yè)鏈，最終實現(xiàn)向高端產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型；沿海各市要把握大數(shù)據(jù)、云計算等新科技革命帶來的發(fā)展機遇，推動建設(shè)智慧新城；在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、科技創(chuàng)新等方面擴大與外資企業(yè)的合作，加快建立有利于新興產(chǎn)業(yè)成長壯大的商業(yè)模式。

3.5 立體推進生態(tài)環(huán)境建設(shè)

在政府主導(dǎo)和支持下，以民間組織為基礎(chǔ)，建立水質(zhì)控制委員會、大氣污染防治委員會等環(huán)保組織，將城鄉(xiāng)污染防治及培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)列為重點工作，逐步減少工業(yè)生產(chǎn)過程中的污水和二氧化碳排放。組織開展沿海經(jīng)濟帶內(nèi)部綠色發(fā)展等級評定，加快區(qū)內(nèi)的自然保護區(qū)建設(shè)，提高和增強自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和服務(wù)性。各市根據(jù)自身的資源稟賦和城市發(fā)展水平，制定不同的發(fā)展策略，加強國土空間規(guī)劃，控制海岸帶的開發(fā)強度，完善海洋災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機制，提高海洋資源的開發(fā)利用水平。