徐緯地

（國防大學(xué)原戰(zhàn)略研究所，北京100091）

1 引言

太空安全，基本概念是指航天器系統(tǒng)及航天員的安全，涉及國際社會(huì)乃至全人類利益的安全問題。本文將太空安全定義為國家安全的戰(zhàn)略概念展開論述，研究太空交通管理，不能回避太空安全問題，需要將它放在太空安全的背景下加以考察，事實(shí)上，太空交通管理的推進(jìn)，必然在多方面和很大程度上與太空安全問題緊密交織。

“太空交通管理”（Space Traffic Management，STM）概念是西方航天大國提出來的。按照國際宇航科學(xué)院 （IAA）的定義，它是指 “促進(jìn)安全進(jìn)入外層空間、在外層空間操作和從外層空間返回地球而不受物理或無線電頻率干擾的一系列技術(shù)和管理規(guī)定”。嚴(yán)格地說，這一概念并不那么嚴(yán)謹(jǐn)妥當(dāng)，也許改用 “國際太空交通治理”（International Space Traffic Governance，ISTG）概念更為合適。其一，“管理”，應(yīng)該是指有明確的單一管理者的活動(dòng)，而 “治理”則是指有多個(gè)治理主體交互作用的情況；其二，“管理”主要是自上而下進(jìn)行的活動(dòng)，而 “治理”重在各治理主體之間的協(xié)調(diào)和妥協(xié)；最后，“管理”的對(duì)象和任務(wù)相對(duì)比較清晰簡(jiǎn)單，而 “治理”的對(duì)象則要復(fù)雜得多。太空交通活動(dòng)錯(cuò)綜復(fù)雜，也不存在 “明確、單一”的管理主體，實(shí)際上是各國航天大國與國際組織之間共同努力，來規(guī)范、協(xié)調(diào)國際社會(huì)的航天活動(dòng)。為了避免概念過多引起誤解，本文暫且繼續(xù)使用 “太空交通管理”概念。

中國作為新興航天大國，面臨著一系列來自太空和涉及航天的安全挑戰(zhàn)。首先，空間資源的惡性競(jìng)爭(zhēng)將對(duì)中國國家安全構(gòu)成嚴(yán)重影響。其次，中國在航天事務(wù)中發(fā)言權(quán)、影響力與中國能力地位不匹配的問題也更突出。最后，如何妥善處理太空中的大國關(guān)系，尤其是中美太空關(guān)系，是中國當(dāng)前和近期面臨的太空安全挑戰(zhàn)最突出、最緊迫和最核心問題。中國要反對(duì)美國的太空霸權(quán)，也要避免走上蘇聯(lián)冷戰(zhàn)對(duì)抗的老路。除此以外，中國還面臨著一些深層的太空安全挑戰(zhàn)。首先，太空的非主權(quán)化和航天的主權(quán)化，這是所有航天大國都無法回避的基本現(xiàn)實(shí)和基本矛盾。這一矛盾決定了任何航天大國都不能不發(fā)展和維護(hù)自己在太空的權(quán)益，同時(shí)也不能把自己的太空利益無限擴(kuò)張。這個(gè)基本矛盾也決定了太空交通管理的必要性和必然性。其次，航天應(yīng)用是中國航天能力建設(shè)的主要短板之一。這塊短板不補(bǔ)上，中國航天的長(zhǎng)遠(yuǎn)后勁就不足。第三，要在國際太空戰(zhàn)略博弈中保持不敗，中國要努力改善航天事業(yè)的成本效益。為此，需要加速航天基礎(chǔ)能力建設(shè)；堅(jiān)定不移推進(jìn)航天國際合作；積極參加國際航天法規(guī)建設(shè)，參與太空交通管理；加強(qiáng)中國太空資產(chǎn)保護(hù)。

2 當(dāng)前和近期太空安全態(tài)勢(shì)

當(dāng)前和近期太空安全，有以下幾個(gè)值得關(guān)注的問題和動(dòng)向。

2.1 太空國際競(jìng)爭(zhēng)加劇

太空國際競(jìng)爭(zhēng)加劇，首先表現(xiàn)在大型低軌小衛(wèi)星星座部署競(jìng)爭(zhēng)上。美國是這一動(dòng)向的挑頭者和領(lǐng)先者。2019年5月，美國SpaceX公司開始實(shí)施總體規(guī)模多達(dá)42000顆星的 “星鏈”組網(wǎng)計(jì)劃，截至2021年1月，已經(jīng)進(jìn)行了17次專項(xiàng)組網(wǎng)發(fā)射，將1015顆 “星鏈”衛(wèi)星送入550～1325km高度的軌道?！靶擎湣睂?duì)世界航天的各種影響也正在顯現(xiàn)。SpaceX的 “星鏈 “計(jì)劃，不僅是世界第一個(gè)超大型低軌小衛(wèi)星星座，也絕非是建立太空WIFI那么簡(jiǎn)單，該計(jì)劃的背后不僅有美國官方，還有美國軍方的支持［3］，它實(shí)際上是在近地軌道 “跑馬圈地”，是美國推進(jìn)其太空霸權(quán)的新的重大舉措。

在美國 “星鏈”計(jì)劃的影響下，歐洲、印度還有中國都在醞釀各自的低軌小衛(wèi)星星座計(jì)劃。畢竟，低軌太空資源有限，誰也不愿意看到被別人盡占的局面。低軌小衛(wèi)星星座競(jìng)爭(zhēng)還出現(xiàn)了向400km以下極低軌發(fā)展的趨勢(shì)［4］。

很快SpaceX所發(fā)射的星鏈衛(wèi)星的數(shù)量就將超過此前所有在軌航天器的總和。星鏈計(jì)劃實(shí)施的影響絕不僅是帶來低軌航天器數(shù)量的陡增，還將改變世界航天力量對(duì)比，甚至可能帶來世界航天格局的重大改變。

大型小衛(wèi)星星座部署和應(yīng)用有其必然性。各項(xiàng)相關(guān)技術(shù)成熟了，進(jìn)入大規(guī)模航天應(yīng)用的新階段，并推動(dòng)航天及其他領(lǐng)域相關(guān)技術(shù)進(jìn)一步發(fā)展。與此同時(shí)，這也成為世界各國太空競(jìng)爭(zhēng)的新領(lǐng)域?？赡芊_人類航天活動(dòng)與航天應(yīng)用的新篇章。雖然大型低軌小衛(wèi)星星座并不會(huì)完全取代大衛(wèi)星，但將大大拓展航天器應(yīng)用，更加充分、廣泛與信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)結(jié)合，將極大推進(jìn)人類社會(huì)生活進(jìn)步。

然而，大型低軌小衛(wèi)星星座競(jìng)爭(zhēng)，帶來一個(gè)嚴(yán)峻的問題：地球近地軌道航天器容量的門限是多少①國內(nèi)外基于在軌碰撞概率的理論計(jì)算顯示，近地軌道空間物體的容量大約為100000顆。隨著軌道確定精度和碰撞預(yù)警技術(shù)的提高，這個(gè)門限可能會(huì)稍微提高。？近地軌道空間廣袤，但并非無限。如果近地軌道資源被一兩個(gè)國家獨(dú)占，別的國家怎么辦？這就帶來低軌太空軌道和頻率資源的公平公正分配問題。大型低軌小衛(wèi)星星座競(jìng)爭(zhēng)帶來的各種現(xiàn)實(shí)和潛在的問題，也使交通管理問題變得困難、突出和緊迫。太空交通管理能否有效解決這個(gè)問題？目前尚看不到答案。

2.2 近地軌道空間碎片問題更趨嚴(yán)重

根據(jù)美國空間監(jiān)測(cè)網(wǎng) （SSN）顯示，截至2021年1月，在軌編目空間物體已經(jīng)超過28000個(gè)，質(zhì)量超過9200t，厘米級(jí)碎片多達(dá)90多萬個(gè)，毫米級(jí)碎片更是數(shù)以億計(jì)［5］。而近地軌道小衛(wèi)星星座競(jìng)爭(zhēng)，很可能將使太空碎片危機(jī)更加惡化。在SpaceX已經(jīng)發(fā)射的1015顆 “星鏈”衛(wèi)星中，已經(jīng)有64顆星失效或再入大氣［2］。筆者有一個(gè)關(guān)于 “太空碎片霧霾”的灰暗猜想。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，事物的發(fā)展變化，并不總是線性發(fā)展的。問題積累和發(fā)展到一定階段，往往會(huì)出現(xiàn)由量變到質(zhì)變，由漸變到突變，由可逆到不可逆的情況。空間碎片問題很可能也是這樣：冥冥之中有一個(gè)看不見的爆發(fā)門限［6］。一旦碎片數(shù)量超越了這個(gè)門限，就會(huì)發(fā)生近地軌道空間碎片的 “霧霾式”大爆發(fā)，并引發(fā)碎片損毀航天器，導(dǎo)致碎片越來越多的 “凱斯勒效應(yīng)”［7］。如果真的發(fā)生空間碎片 “霧霾式”大爆發(fā)，近地軌道的航天器可部署性肯定會(huì)大大下降，空間碎片危機(jī)惡化，最終會(huì)不會(huì)發(fā)展到近地軌道碎片滿天，誰也不能使用的局面？

如何控制和推遲低軌 “空間碎片霧霾”爆發(fā)？采取什么措施來治理近地軌道碎片霧霾？這將是太空交通管理突出而緊迫的任務(wù)。

2.3 國際太空軍備競(jìng)爭(zhēng)也在發(fā)展② 在這里，筆者的用詞是 “太空軍備競(jìng)爭(zhēng)”，而不是 “太空軍備競(jìng)賽”。兩者之間有聯(lián)系更有區(qū)別。需要說明的是，現(xiàn)在雖然太空軍備競(jìng)爭(zhēng)在發(fā)展，但還沒有走到軍備競(jìng)賽的程度。

美國是太空軍備競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)頭羊。早在2011年，美國國防部就公開宣布，太空環(huán)境發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為 “一個(gè)明確的對(duì)抗性作戰(zhàn)域”［8］，為準(zhǔn)備打太空戰(zhàn)，美國成立了太空軍、太空司令部和太空發(fā)展局①2018年3月，美國總統(tǒng)特朗普公開提出組建太空軍。2018年8月9日，美國國防部向美國副總統(tǒng)彭斯提交了 《關(guān)于國防部國家安全航天構(gòu)成的組織和管理結(jié)構(gòu)的最終報(bào)告》，報(bào)告介紹了2020年建成太空軍的兩階段實(shí)施計(jì)劃，第一階段將利用現(xiàn)有職權(quán)，組建太空軍的4個(gè)組成部門，即太空司令部、太空發(fā)展局、太空軍管理保障職能部門；第二階段經(jīng)過國會(huì)授權(quán)，將這些部門整合成獨(dú)立太空軍。2019年3月12日，美國代理國防部長(zhǎng)帕特里克·沙納漢簽署備忘錄，五角大樓正式設(shè)立太空發(fā)展局。當(dāng)年8月29日，美國太空司令部作為第11個(gè)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部成立。。客觀地說，航天技術(shù)很多都是基礎(chǔ)性、通用性技術(shù)，都是可以軍民兩用的?！靶擎湣庇?jì)劃中的軍事用途也正逐漸曝光。如果說，以往美國的太空軍事活動(dòng)和太空武器研發(fā)還經(jīng)常打著民用航天旗號(hào)來掩護(hù)的話，現(xiàn)在美國更傾向于直截了當(dāng)?shù)匕l(fā)展太空軍事作戰(zhàn)能力。這一傾向令人擔(dān)憂。

地緣戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)上天，太空可能出現(xiàn)聯(lián)盟化。在美國重新強(qiáng)調(diào)大國戰(zhàn)略的推動(dòng)下，中美和美俄戰(zhàn)略關(guān)系中競(jìng)爭(zhēng)的一面在上升，合作的一面下降。在這一背景下，地面的政治／軍事戰(zhàn)略聯(lián)盟對(duì)立也出現(xiàn)了向太空發(fā)展的趨勢(shì)。與地面上一樣，美國正在謀求建立太空組織軍事集團(tuán)。2020年8月，美軍太空司令部司令約翰·雷蒙德訪問日本，要將日本拉入太空軍事聯(lián)盟［9］。這將推動(dòng)日本的軍事大國化，并使東亞安全態(tài)勢(shì)更加敏感脆弱。

一個(gè)時(shí)期以來，各航天大國在登月、探火方面的計(jì)劃和工程實(shí)踐非?；钴S。這方面尤其引人關(guān)注的是美國正大力推進(jìn)的阿爾忒彌斯計(jì)劃。2020年5月15日，美國國家航空航天局公布了這一有關(guān)月球探索的計(jì)劃。美國打算在2024年再次登陸月球，然后在月球建立永久性基地，再以月球?yàn)榛叵蚋h(yuǎn)的天體進(jìn)軍［10］。這里就帶來一個(gè)問題：阿爾忒彌斯計(jì)劃是否意味著月球也要被主權(quán)化？圍繞著該計(jì)劃，美國提出了阿爾忒彌斯協(xié)定的10大原則，只有簽署該協(xié)定的國家才能參加阿爾忒彌斯計(jì)劃［11］。顯然，美國想要通過簽署阿爾忒彌斯協(xié)定，組織一個(gè)深空探測(cè) “志同道合者聯(lián)盟”，憑借其太空態(tài)勢(shì)感知技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過建立數(shù)據(jù)共享聯(lián)盟，建立標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則框架，并掌握太空活動(dòng)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。這里的要害在于，美國要簽訂的是多個(gè)雙邊伙伴關(guān)系協(xié)定，而不是一個(gè)多邊國際合作協(xié)定。美國要組建的實(shí)際是一個(gè)完全由自己說了算的太空 “戰(zhàn)略軸輻體系”②“軸輻體系”是美國冷戰(zhàn)后期在亞太地區(qū)搞的一個(gè)聯(lián)盟體系。本來美國是想仿照北約搞一個(gè)亞太地區(qū)的多邊聯(lián)盟體系的，但由于日本的侵略歷史，其他國家不愿意，后來就形成了美國分別與各盟國簽署雙邊聯(lián)盟關(guān)系的局面：每個(gè)雙邊關(guān)系就像車輪的 “輻條”，美國自己成為 “車軸”。，這里就有取代 《月球條約》和把地緣政治帶入將變太空探索的味道了。

太空安全與網(wǎng)絡(luò)安全正走向融合，航天安全與網(wǎng)絡(luò)安全結(jié)合日趨緊密。2020年9月4日，時(shí)任美國總統(tǒng)特朗普簽署了第SPD-5號(hào)總統(tǒng)令，就航天系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全提出要求［12］。這一趨勢(shì)有其客觀合理性，對(duì)人類來說，太空和網(wǎng)絡(luò)空間皆為數(shù)據(jù)貫通，是一對(duì)天然伙伴。無網(wǎng)絡(luò)不太空，無太空不網(wǎng)絡(luò)，可能是未來發(fā)展趨勢(shì)。但這里也不無令人擔(dān)憂的信號(hào)：如何防止針對(duì)航天系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)攻擊？防止太空變戰(zhàn)場(chǎng)，也是太空交通管理的重要任務(wù)?，F(xiàn)在，這個(gè)任務(wù)更重，難度也更大了。

2.4 國際太空法規(guī)建設(shè)高潮已不遙遠(yuǎn)

太空競(jìng)爭(zhēng)加劇，說到底還是地球上國際競(jìng)爭(zhēng)加劇的結(jié)果和衍生現(xiàn)象。太空問題歸根結(jié)底在地面而不在太空。因?yàn)榇髧P(guān)系中競(jìng)爭(zhēng)面上升，太空的安全競(jìng)爭(zhēng)也就上升了。太空軍備競(jìng)爭(zhēng)能走多遠(yuǎn)？能一直走下去么？答案是否定的。筆者曾與一位美國空軍上校討論太空安全，他說：“我們手里握著最大的石頭，但我們家的玻璃窗也比誰家都大?！碧哲妭涓?jìng)爭(zhēng)的路走不到底，太空戰(zhàn)打不得。如果航天大國放手打太空戰(zhàn)，最終結(jié)局一定是大家的 “玻璃窗”都碎成一片，誰也用不成太空。

太空國際競(jìng)爭(zhēng)加劇，還反映出一個(gè)值得重視的趨勢(shì)：太空作為 “全球公域”的屬性正趨弱化，航天活動(dòng)中的主權(quán)競(jìng)爭(zhēng)色彩更濃。太空的主權(quán)化，同樣是走不到底的。人類太空活動(dòng)始終存在著一個(gè)無法克服的基本矛盾，即太空的非主權(quán)和航天的有主權(quán)［6］。太空本身不能有主權(quán)，國際社會(huì)不應(yīng)也不能將軌道空間和頻率分割做主權(quán)歸屬。這樣做，無論在法理上還是在實(shí)際操作上都是行不通的。太空作為全球公域的屬性是不能否認(rèn)和抹殺的客觀現(xiàn)實(shí)。但是一方面，國家的存在仍是當(dāng)今人類在地球上的基本政治現(xiàn)實(shí)。迄今為止，人類的航天活動(dòng)都是由主權(quán)國家單獨(dú)或聯(lián)合實(shí)現(xiàn)的，航天器無疑是有主權(quán)的，而且是主權(quán)國家重要和高價(jià)值的空間資產(chǎn)。正是人類太空/航天活動(dòng)客觀存在無法擺脫的這一兩重性，決定了人類的太空/航天活動(dòng)既要相互競(jìng)爭(zhēng)，又必須相互合作。人類在太空的關(guān)系，正是人類地面關(guān)系的映射：在這里不能完全不講主權(quán)，又不能太講主權(quán)。人類在太空的關(guān)系，不應(yīng)該也不能是簡(jiǎn)單的零和關(guān)系。國際社會(huì)的太空競(jìng)爭(zhēng)不可避免，但也必須受到客觀規(guī)律和人類理性的抑制和規(guī)范。

太空競(jìng)爭(zhēng)，不僅是技術(shù)和工程能力競(jìng)爭(zhēng)，還是國際太空法規(guī)競(jìng)爭(zhēng)。2011年，美國在官方文件中抱怨：太空正變得越來越擁擠、存在爭(zhēng)議和競(jìng)爭(zhēng)性了［13］。隨著太空活動(dòng)的參與者越來越多，現(xiàn)有的太空法規(guī)已經(jīng)跟不上實(shí)踐的需求了。國際社會(huì)需要進(jìn)一步加強(qiáng)太空國際法規(guī)建設(shè)，越來越多的太空法規(guī)問題將提上相關(guān)日程。國際太空法規(guī)建設(shè)中國際太空法規(guī)競(jìng)爭(zhēng)的背后，則是各國太空利益的競(jìng)爭(zhēng)。太空交通管理，當(dāng)然要制定相關(guān)法規(guī)。

眼下，各國太空活動(dòng)頻繁積極，也暴露出需要推進(jìn)太空國際法規(guī)建設(shè)的各個(gè)方面。太空交通管理，本身就是國際太空法規(guī)建設(shè)的重要議程。目前看來，國際太空交通法規(guī)要應(yīng)對(duì)和解決的問題有很多，這里不僅有低軌巨型小衛(wèi)星星座部署帶來的太空資源的公平公正分配問題；還有面對(duì)越來越多的空間碎片，如何遏制和解決空間碎片激增的問題；各國在軌航天器越來越多，如何為航天器接近和交會(huì)制定規(guī)則和規(guī)范的問題；以及如何限制太空軍備競(jìng)爭(zhēng)的加劇，防止和避免太空成為戰(zhàn)場(chǎng)……這些也都是太空交通規(guī)則回避不開并密切相關(guān)的問題。

3 中國面臨的太空威脅與挑戰(zhàn)

中國作為一個(gè)新興的大國，獲得的太空利益正在不斷增長(zhǎng)，也不可避免地要面對(duì)來自不同方面的威脅和挑戰(zhàn)。

3.1 太空走向聯(lián)盟化，資源競(jìng)爭(zhēng)加劇，中國航天面臨歷史性關(guān)口

美國軍事安全重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大國競(jìng)爭(zhēng)，組織太空國際聯(lián)盟，要對(duì)中俄搞新冷戰(zhàn)。美國公開強(qiáng)調(diào)太空是其重要的軍事作戰(zhàn)域，那么誰是其眼中的作戰(zhàn)對(duì)手？一個(gè)是中國，一個(gè)是俄羅斯。這種矛頭指向?qū)χ袊绽娴陌l(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的潛在威脅，也給中國航天的國際合作造成了極大的障礙。

近期世界航天發(fā)展，特別是巨型低軌小衛(wèi)星星座的國際競(jìng)爭(zhēng)，是否預(yù)示著中國的航天發(fā)展，走到了一個(gè)重要的歷史性關(guān)口？所謂歷史性關(guān)口，是指在特定經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，由于國際安全環(huán)境和國際制度的作用，形成了一些國家在特定時(shí)期、特定領(lǐng)域發(fā)展某種特定能力的機(jī)會(huì)窗口。如果抓住機(jī)會(huì)，突破了關(guān)鍵技術(shù)，能力邁上一個(gè)新臺(tái)階，就會(huì)處于相對(duì)有利的國際地位；而一旦錯(cuò)過，就可能長(zhǎng)期處于非常不利的受制約狀態(tài)?？紤]到巨型小衛(wèi)星星座所帶來的巨大現(xiàn)實(shí)和潛在功能，近地軌道資源的有限性，以及低軌空間碎片激增的前景，大致可以說，低軌小衛(wèi)星星座的國際競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)中國來說，很可能就是一個(gè)不容錯(cuò)過的歷史性關(guān)口。

3.2 中國國際航天事務(wù)話語權(quán)與自身能力地位嚴(yán)重不匹配

現(xiàn)在的國際太空事務(wù)，基本上是美西方說了算，中國話語權(quán)很弱。國際航天西方主導(dǎo)，這種局面早已存在，有其客觀歷史原因，它們發(fā)展早，實(shí)力雄厚，制定國際航天法規(guī)的能力強(qiáng)。在這種情況下，中國航天的應(yīng)對(duì)策略，從理論上講只有四種：一是前面領(lǐng)，目前中國無論在技術(shù)能力和法規(guī)研究方面都還有差距，無法前面領(lǐng)；二是后面跟，即了解其他航天角色的立場(chǎng)和做法，學(xué)習(xí)謀變；三是旁邊看，即完全不參與國際航天領(lǐng)域相關(guān)合作，但這顯然不是中國的選擇；四是對(duì)面擋，即反對(duì)航天大國和國際航天領(lǐng)域的籌劃，這更不是中國的選擇。

在國際太空事務(wù)中的發(fā)言權(quán)，是要靠能力說話。經(jīng)過幾十年的不懈努力，中國航天的技術(shù)和工程能力已經(jīng)從 “后面跟”走向 “并肩跑”，正在努力爭(zhēng)取 “前面領(lǐng)”。但航天能力的發(fā)展并不自動(dòng)帶來話語權(quán)的增大。要將航天技術(shù)和工程能力轉(zhuǎn)化為國際太空事務(wù)發(fā)言權(quán)，還需要參與國際太空法規(guī)的制定，在這一斗爭(zhēng)與合作的過程中逐漸掌握更大的話語權(quán)。

太空交通管理，正是中國參與國際太空法規(guī)創(chuàng)建，爭(zhēng)取發(fā)言權(quán)的機(jī)會(huì)。在國際太空法規(guī)問題上，雖然存在著不合理、不公平的現(xiàn)象，但是應(yīng)該看到，在現(xiàn)行國際太空法規(guī)里，也有合情合理的成分。因此，中國在這里不能搞 “打土豪，分田地”，不能 “另起爐灶”，只能 “改灶 （造）”。這也是中國航天面臨的一大挑戰(zhàn)。

3.3 如何妥善處理中美太空關(guān)系，是中國太空安全的核心問題

中國不能不與美國太空霸權(quán)做斗爭(zhēng)，同時(shí)也必須努力與美航天合作。不斗爭(zhēng)，中國航天就會(huì)始終處于被動(dòng)局面，沒有未來。國際航天事務(wù)，中美不合作行不行？答案也是否定的。

與之相關(guān)的另一個(gè)問題是，在當(dāng)今中美關(guān)系如此低潮、緊張的情況下，并且在美國國會(huì)立法禁止美國國家航空航天局與中國航天合作的情況下［14］，中美航天合作還可能么？還有合作空間么？這個(gè)問題的答案，一方面在航天之外，另一方面也在航天之內(nèi)。就航天之外而言，中美太空關(guān)系，是中美大戰(zhàn)略關(guān)系的一部分。美國與中國脫鉤，對(duì)中國搞新冷戰(zhàn)的路肯定是走不到底的。2020年11月25日，在給美國當(dāng)選總統(tǒng)拜登的賀電中，中國領(lǐng)導(dǎo)人指出：推動(dòng)中美關(guān)系健康穩(wěn)定發(fā)展，不僅符合兩國人民根本利益，而且是國際社會(huì)的共同期待。希望雙方堅(jiān)持不沖突不對(duì)抗、相互尊重、合作共贏的精神，聚焦合作，管控分歧，推動(dòng)中美關(guān)系健康穩(wěn)定向前發(fā)展，同各國和國際社會(huì)攜手推進(jìn)世界和平與發(fā)展的崇高事業(yè)［15］。這些主張充分反映了中國對(duì)中美關(guān)系發(fā)展方向的基本看法。就航天而言，只要中國自己的航天不斷取得進(jìn)展，美國最終也不能不與中國合作。

如果把中美關(guān)系看作一個(gè)從完全對(duì)抗到無障礙合作的連續(xù)頻譜，那么既不應(yīng)該幻想中美能走到最右端 “無障礙合作”；也應(yīng)該有信心，在太空仍有很多重要共同利益的中美兩國也不會(huì)走到最左端 “完全對(duì)抗”，如圖1所示。中美航天合作的空間就在中間這一段調(diào)整擺動(dòng)，問題不過是在什么時(shí)間、什么問題上合作點(diǎn)在哪里而已。

圖1 中美合作范圍示意圖Fig.1 Cooperation Scope between China and the US

就太空交通管理而言，應(yīng)當(dāng)看到，中國若要參加太空交通管理談判，主要是對(duì)美國。這一過程，既是斗爭(zhēng)的過程，也是合作的過程。這個(gè)斗爭(zhēng)一要有力，二要有理，三要堅(jiān)持合作。談?shì)斄耍鞘。徽劚懒?，也是失敗。?dāng)然，這是指最終狀態(tài)，不是指階段性狀態(tài)。那究竟怎樣算是成功？要讓美國不得不與中國平等合作。

3.4 神仙爭(zhēng)斗，也有成本問題

國際航天競(jìng)爭(zhēng)，很重要的一個(gè)方面，就是表現(xiàn)為成本較量。今天SpaceX之所以能在低軌小衛(wèi)星星座上領(lǐng)先，形成較大優(yōu)勢(shì)，與其在批量化生產(chǎn)衛(wèi)星、批量化發(fā)射衛(wèi)星和一級(jí)火箭多次復(fù)用等一系列有效降低航天成本上率先取得重大突破有很大關(guān)系［16］。

航天競(jìng)爭(zhēng)無疑屬于戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。凡戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)都有成本競(jìng)爭(zhēng)的一面。如果一方在國際戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中無法保持戰(zhàn)略成本與戰(zhàn)略收益的基本平衡，那么它肯定無法在國際戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中長(zhǎng)期持續(xù)。在長(zhǎng)期的冷戰(zhàn)對(duì)抗中，蘇聯(lián)敗給了美國，表面上看是輸在軍備競(jìng)賽上，一個(gè)重要的深層原因是輸在經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性上。如果說，過去曾經(jīng)有過 “不計(jì)成本的航天時(shí)代”，那么這個(gè)時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返。在國際航天競(jìng)爭(zhēng)中，誰能實(shí)現(xiàn)低成本高效益，誰就能走得穩(wěn)，走得長(zhǎng)，走得遠(yuǎn)?？梢灶A(yù)見，在中國航天發(fā)展的道路上，如何降低成本的壓力會(huì)始終存在，而且可能越來越大。

當(dāng)然，航天的成本效益分析不可簡(jiǎn)單理解為商業(yè)利潤(rùn)統(tǒng)計(jì)，還包括國家安全效應(yīng)、社會(huì)政治效益，還有很多重要的非商業(yè)、非經(jīng)濟(jì)的直接和間接效益需要考慮。如何準(zhǔn)確地計(jì)算航天工程、航天事業(yè)的成本效益，這本身就是一個(gè)有待深入研究的大課題。

3.5 應(yīng)用不足，是中國航天主要短板之一

在當(dāng)今航天事業(yè)幾大重要領(lǐng)域中，中國在航天應(yīng)用上的落后越來越凸顯，可能成為影響中國航天發(fā)展的重大掣肘環(huán)節(jié)。當(dāng)然，中國航天應(yīng)用相對(duì)滯后，有其客觀歷史原因。從根本上講，航天應(yīng)用是信息應(yīng)用，如果整個(gè)社會(huì)的信息技術(shù)普及跟不上，航天應(yīng)用也必然滯后?，F(xiàn)在，中國大規(guī)模信息技術(shù)已經(jīng)普及，打通航天應(yīng)用 “最后一公里”的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟。中國的商業(yè)航天發(fā)展，應(yīng)該可以在這里找到大顯身手之地。

4 幾點(diǎn)對(duì)策思考

基于上述關(guān)于太空安全態(tài)勢(shì)和中國面臨的威脅與挑戰(zhàn)的分析，中國的對(duì)策思考應(yīng)注意把握以下幾點(diǎn)：

4.1 堅(jiān)定不移地推進(jìn)國際航天合作

航天活動(dòng) “有主權(quán)權(quán)利又不宜過分強(qiáng)調(diào)主權(quán)”的特殊性，決定了中國航天與外部世界的基本關(guān)系：堅(jiān)持國際合作，堅(jiān)持為自己的利益而斗爭(zhēng)。合作就是斗爭(zhēng)，為合作而斗爭(zhēng)。在世界航天的領(lǐng)先大國美國更多重視推動(dòng)太空向主權(quán)化發(fā)展的背景下，中國既要注意維護(hù)自己的太空利益，更要堅(jiān)定不移地高舉國際航天合作的旗幟。

國際航天合作，首先需要自己有力量。這里不僅需要硬實(shí)力，也需要軟實(shí)力。中國需要發(fā)展出一套既維護(hù)自身合法太空利益，又能最大限度維護(hù)人類太空共同利益，可有效推進(jìn)國際航天合作的政策和理論。

在推進(jìn)國際航天合作的過程中，中國不僅要跟航天大國，即有航天者合作，還要注意跟那些目前缺乏航天能力，甚至沒有能力開展航天活動(dòng)的國家合作。對(duì)中國來說，那些少航天和暫時(shí)無航天的伙伴也很重要，它們也有發(fā)展航天的強(qiáng)烈興趣和需求，可以成為航天建設(shè)和航天應(yīng)用的潛在市場(chǎng)和基地。在有關(guān)太空交通規(guī)則的談判中，它們可以成為中國的同盟軍。

4.2 積極參加國際太空法規(guī)建設(shè)

要作為國際太空交通管理規(guī)則建設(shè)的積極參與者，中國首先要加強(qiáng)國際太空法規(guī)的研究。在這方面，中國還有很多研究有待完成，包括研究國際太空法規(guī)發(fā)展演變的歷史，探索國際太空法規(guī)發(fā)展與太空技術(shù)與工程進(jìn)展之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，研究現(xiàn)有國際太空法規(guī)的前沿問題和爭(zhēng)論焦點(diǎn)，以及各主要角色在其中的立場(chǎng)，就國際太空法規(guī)的未來走向做出相對(duì)清晰的判斷，在此基礎(chǔ)上形成中國的利益判斷和政策主張。

在這里，還有一個(gè)需要注意的問題：“爭(zhēng)外必先安內(nèi)”。中國應(yīng)盡快完成國內(nèi)航天立法。當(dāng)下中國的國內(nèi)航天立法建設(shè)，已經(jīng)嚴(yán)重落后于世界主要航天國家。在國內(nèi)航天立法欠完善的情況下，參與國際航天法規(guī)建設(shè)必然會(huì)困難很大。

4.3 埋頭苦干，加速中國航天基礎(chǔ)能力建設(shè)

航天事業(yè)技術(shù)和資金門檻高，風(fēng)險(xiǎn)大，需要極大的戰(zhàn)略決心，嚴(yán)格冷靜的科學(xué)頭腦和長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的努力。無論是中國、美國還是俄羅斯，航天大國都是干出來的。國際航天法規(guī)建設(shè)中的發(fā)言權(quán)，主要來自相關(guān)國家的航天工程和技術(shù)實(shí)力。中國要繼續(xù)大力推進(jìn)航天技術(shù)工程，做好國家重大航天技術(shù)工程項(xiàng)目。與此同時(shí)，中國也要注意在不斷提高航天工程系統(tǒng)性能的同時(shí)，努力壓縮航天成本，不能在國際航天競(jìng)爭(zhēng)中輸在成本上。還要大力推進(jìn)全社會(huì)航天應(yīng)用，打通航天應(yīng)用的 “最后一公里”，這也是改善航天成本效益的重要環(huán)節(jié)。

加強(qiáng)航天基礎(chǔ)能力建設(shè)的另一個(gè)方面是加強(qiáng)航天戰(zhàn)略政策的研究、籌劃與組織協(xié)調(diào)。應(yīng)該承認(rèn)，目前中國在航天政策研究方面還有很多需要研究的課題，研究深度和廣度都還不夠，研究隊(duì)伍也比較薄弱。

加強(qiáng)航天專業(yè)人才隊(duì)伍培養(yǎng)也是一個(gè)重要的努力方向?？傮w上看，中國航天人才年輕、充滿活力，是政治合格、技術(shù)過硬的隊(duì)伍，但仍存在失衡的問題，尤其需要加強(qiáng)航天法律人才和航天應(yīng)用人才的培養(yǎng)。