王偉玲

我國數(shù)字政府發(fā)展空間巨大，認真研判目前面臨的形勢，提出建設的關鍵點、著力點和突破點，對于引導地方穩(wěn)妥推進數(shù)字政府建設具有重要的理論價值和實踐意義

德勤對70多個國家1200多名政府官員工作方式進行調查后得出結論：目前全球絕大多數(shù)國家政府都處于數(shù)字化轉型的萌芽期或發(fā)展期。為順應時代發(fā)展趨勢，我國各地政府也在積極探索，并開啟了新一輪數(shù)字政府建設熱潮。賽迪研究院信息化與軟件產業(yè)研究所認為，我國數(shù)字政府發(fā)展空間巨大，認真研判目前面臨的形勢，提出建設的關鍵點、著力點和突破點，對于引導地方穩(wěn)妥推進數(shù)字政府建設具有重要的理論價值和實踐意義。

新一輪數(shù)字政府的發(fā)展特征

數(shù)字政府是信息技術革命的產物，是工業(yè)時代傳統(tǒng)政府向信息時代演變產生的一種政府形態(tài)，本質上并非要取代傳統(tǒng)政府、電子政府，而是在原有政府形態(tài)基礎上的再創(chuàng)新。數(shù)字政府經(jīng)過近40年的發(fā)展，正由部門分散建設向整體化發(fā)展躍遷，這也成為新一輪數(shù)字政府建設的主要特征，并將在連接范圍、作業(yè)方式、治理手段、服務模式等方面產生一系列變革。

新技術驅動使數(shù)字政府網(wǎng)絡基礎設施由“人人互聯(lián)”逐步轉向“萬物智聯(lián)”。5G、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息通信技術為數(shù)字政府生態(tài)圈加速賦能，成為推動新一輪數(shù)字政府發(fā)展的新引擎。當前，通過計算機、手機等終端可以實現(xiàn)政民互動，但道路、橋梁、路燈、排污、排水等市政基礎設施大多還處于一種“啞狀態(tài)”，這些基礎設施沒有入網(wǎng)、不能自動匯報、不能透明化管理，無法實現(xiàn)與外界的信息交換、資源共享、能力協(xié)同。在數(shù)字政府時代，所有終端都將實現(xiàn)全域數(shù)據(jù)采集，更廣泛的新數(shù)據(jù)源將通過極速泛在的城市信息網(wǎng)絡直達云端，加速創(chuàng)新能力與政務流程的深度融合，催化人工智能在政府領域的應用創(chuàng)新，通過開放高效的智能應用系統(tǒng)為萬物賦能?；?G的云邊協(xié)同將點亮邊緣智能、激活政務數(shù)據(jù)價值、拓展服務邊界，并將打通城市治理屏障，推動城市實現(xiàn)智能運行和自我完善。

數(shù)字政府建設將推動政府運作由分散作業(yè)逐步走向整體化、智能化。相對于傳統(tǒng)的政府運行方式，數(shù)字政府運作在空間分布、工作方式等方面發(fā)生了深刻變化。線下的實體政府機構碎片化分散在不同的地理區(qū)域，工作人員大多采用手工方式處理業(yè)務，企業(yè)、老百姓到政府機構辦事不得不跑多個地方。推動數(shù)字政府建設，以信息技術在政府機構的深度應用為抓手，推動政府實現(xiàn)線上線下深度融合、有效銜接、互為補充，在網(wǎng)絡空間以整體形象向公眾統(tǒng)一提供服務，可有效提升政府服務的效益、效能和效率。比如，為方便公眾辦事，澳大利亞的一體化在線服務平臺已在線下設立實體服務機構。目前，一些地方也開始積極探索通過系統(tǒng)實時自動處理政府業(yè)務，并將處理結果及時告知相關方，從而將行政人員從繁重的手工作業(yè)中解放出來。深圳市通過打通部門數(shù)據(jù)，形成業(yè)務審批閉環(huán)，實現(xiàn)了網(wǎng)上全流程自動化審批。截至2019年7月，深圳市已有104個高頻事項實現(xiàn)“秒批”。

數(shù)字政府建設將推動政府治理由部門封閉化、單一化逐步走向開放化、協(xié)同化。數(shù)字政府融合多種技術，對政府治理理念、治理方式、治理流程進行優(yōu)化重構，客觀上提升了政府治理的技術水準。在傳統(tǒng)的政府治理活動中，大多由一個部門開展社會公共事務治理，這種方式信息透明度不高，容易滋生暗箱操作、權錢交易等腐敗現(xiàn)象。通過數(shù)據(jù)賦能，由數(shù)據(jù)驅動決策，而不再是數(shù)據(jù)輔助決策，是數(shù)字政府相對傳統(tǒng)政府質的飛躍。數(shù)字政府治理是依托大數(shù)據(jù)開展的精準治理，離不開政府大數(shù)據(jù)的有效運用，需要對政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)安全等底層技術進行整合和集成。通過數(shù)字政府建設，提高政府組織的數(shù)據(jù)運用能力，打通政府、社會、市場等不同主體間的治理數(shù)據(jù)，優(yōu)化社會治理資源的網(wǎng)絡化配置，發(fā)揮多元主體協(xié)同共治的功能優(yōu)勢，協(xié)調多種資源協(xié)同創(chuàng)造社會治理新篇章。

數(shù)字政府建設將推動公共服務供給從以機構為中心逐步走向以市民為中心。在數(shù)字政府時代，公共服務的供給主體、供給模式、供給渠道將發(fā)生深刻變革。公共服務由過去的公共部門提供將轉向政府、企業(yè)、社會組織和居民共同提供，過去以部門為中心的供給模式將轉向以市民為中心，過去線下分散辦理將轉向線上線下相融合的統(tǒng)一集中辦理，公共服務效率將得到全面提升。比如，上海市政務服務“一網(wǎng)通辦”已接入1300多個服務事項，90%以上的審批及服務事項“只跑一次、一次辦成”。貴州省通過政務數(shù)據(jù)共享交換調度平臺實現(xiàn)了“最多跑一次”“一次也不跑”，貴州省級網(wǎng)上服務事項可辦率達92.6%，貴陽市行政審批時限壓縮60%以上。

我國數(shù)字政府建設的現(xiàn)實困境

數(shù)字政府建設的組織瓶頸：體制機制運行有待疏通。一是有力有序的統(tǒng)籌協(xié)調成為做好數(shù)字政府建設工作的前提。“各打各的鑼、各唱各的戲”是信息孤島、重復建設問題突出的重要原因。目前國家電子政務統(tǒng)籌協(xié)調機制已經(jīng)建立，厘清了中央有關部門在電子政務建設、管理、運行和標準化方面的職能職責，也避免了部門之間職責的交叉重疊。但是，由于國家電子政務統(tǒng)籌協(xié)調工作職能進行了多次調整，各地數(shù)字政府建設水平參差不齊，地方數(shù)字政府建設統(tǒng)籌工作情況復雜，各地做法也不盡相同。但從整體看，還存在地方統(tǒng)籌協(xié)調不暢，網(wǎng)絡、平臺、應用等資源建設管理缺乏有效配合等問題，有的地方矛盾還比較尖銳。二是目前仍有部分地方數(shù)字政府建設機制不健全，有的即使建立了機制也存在職責不清、交叉管理的情況，并沒能實現(xiàn)項目、資金的歸口管理，部門間爭功諉過的“踢皮球”現(xiàn)象時有發(fā)生。機制不順、部門間政策不銜接，導致政策碎片化，難以形成共籌共建合力，阻礙了數(shù)字政府建設進程。如果繼續(xù)放任自流，對于地方數(shù)字政府的健康發(fā)展十分不利。

數(shù)字政府建設的制度瓶頸：法律固化藩籬。當前我國正處于數(shù)字政府建設的攻堅期，制度更新明顯滯后于技術創(chuàng)新，客觀上阻礙了數(shù)字政府向縱深發(fā)展。一是規(guī)章程序的合理性有待提升。比如，建設工程不僅要注重設計的科學性，更要注重施工質量。在具體實踐中，建設工程勘察設計管理條例等規(guī)定，房屋建設、市政基礎設施工程一律要經(jīng)過事前施工圖審查，審查周期長、修改次數(shù)多，使得不少設計單位過度依賴施工圖審查，弱化了內部質量管理。二是電子文檔執(zhí)行過程面臨制度沖突。比如，《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》（國令第716號），明確提出符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力，會計檔案管理辦法關于“會計憑證、會計賬簿必須紙質存檔”等規(guī)定。這種政策交叉的現(xiàn)象，給行政人員留有一定的自由裁量權，阻礙了電子檔案的普及。三是政府數(shù)據(jù)開放制度缺失。目前，政府數(shù)據(jù)開放的規(guī)章制度不健全，很多部門對數(shù)據(jù)開放標準和內容不清楚，導致不敢、不愿、不會開放的想法較為普遍，這也是很多地方雖然建設了政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站但開放數(shù)據(jù)質量普遍不高的原因所在。

數(shù)字政府建設的關鍵瓶頸：數(shù)據(jù)聯(lián)通應用有待提升。一是信息孤島和信息壁壘是數(shù)字政府建設過程中的必然產物，任何國家都難以避免，我國也不例外。近年來，黨中央、國務院高度重視打破信息壁壘，積極推進政務信息系統(tǒng)整合共享、公共信息資源開放，政府數(shù)據(jù)開放共享取得積極進展，但同時也存在一些亟待解決的問題。一是條塊分割導致地方與中央部門數(shù)據(jù)聯(lián)通困難。目前地方各級政府建立了本級政務數(shù)據(jù)共享機制，可最大限度地整合本級權限內的地方平臺、部門專網(wǎng)、獨立信息系統(tǒng)，其余無法納入的基本都是國家各部門的專屬垂直管理系統(tǒng)。據(jù)某省反映，目前部門數(shù)據(jù)共享需求滿足率僅為42%，65個國家垂直管理系統(tǒng)、64個省級垂直管理系統(tǒng)仍未實現(xiàn)與各級政務服務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換。二是數(shù)據(jù)開放范圍有待拓展，開放數(shù)據(jù)更新頻率有待提高、質量有待提升。比如，對教育、健康醫(yī)療等社會需求迫切的信息資源開放力度不大，部分部門仍以靜態(tài)數(shù)據(jù)表格為開放數(shù)據(jù)的主要方式，以API接口方式開放實時、動態(tài)信息資源的比例較低。

數(shù)字政府建設的合作瓶頸：政企責任邊界模糊。當前有不少企業(yè)已深度參與數(shù)字政府建設，比如廣東省的數(shù)字廣東公司、貴州省的云上貴州公司、陜西省的陜數(shù)集團等。這種政企聯(lián)合進行數(shù)字政府建設的方式，促使政府和企業(yè)在公共領域的邊界越發(fā)模糊交錯，衍生出一系列的合作難題。一是政企利益差異明顯。政府自身的社會性質決定了其在數(shù)字政府建設中需優(yōu)先考慮公益屬性，但企業(yè)的逐利性決定了它參與數(shù)字政府建設的優(yōu)先價值追求是盈利，政企的合作基礎因此在一定程度上受到影響。二是政企權責界定難。有些地方政府對BOT、PPP等政企合作模式的認知實施能力有限，在政企合作協(xié)議中對各方責權利界定不清，導致合作企業(yè)在未經(jīng)政府同意的情況下，就擅自對政府數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用。雖然數(shù)據(jù)權屬目前尚無定論，但政府數(shù)據(jù)是政府在履職過程中產生的，相關部門對政府數(shù)據(jù)具有義不容辭的管理責任。一旦造成安全事故，權責不清將導致無法追責。如何合理切分政企合作邊界、形成政企發(fā)展合力，已成為業(yè)界必須解決的一大難題。

加快數(shù)字政府建設的路徑選擇

夯實數(shù)字政府建設的組織基礎。只有建立有力的統(tǒng)籌協(xié)調機制，才能使數(shù)字政府建設健康有序。一是推動地方政府加強部門間的溝通銜接，確保政策法規(guī)的統(tǒng)一性，杜絕政出多門現(xiàn)象。二是明確相關部門的職責分工，實現(xiàn)地方數(shù)字政府建設的統(tǒng)籌發(fā)展。對于已建立統(tǒng)籌協(xié)調機制的地方，應進一步發(fā)揮牽頭單位的統(tǒng)籌作用，引導地方數(shù)字政府實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一預算、統(tǒng)一建設;對于尚未建立統(tǒng)籌協(xié)調機制的地方，應積極推動相關部門加快完善體制機制建設。

強化數(shù)字政府建設的制度保障。制度是實現(xiàn)數(shù)字政府規(guī)范發(fā)展的前提。一是按照《關于做好證明事項清理工作的通知》（國務院辦公廳發(fā)〔2018〕47號）等文件要求，對現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章中制約信息共享、政務服務網(wǎng)上辦理等數(shù)字政府建設的關鍵問題進行梳理，及時清理和修訂不適應共享要求的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。二是積極發(fā)揮試點的探路作用，在市場準入、投資審批、國際貿易、電子商務等營商環(huán)境重點領域先行先試，暫時調整和實施部分法律法規(guī)條款，為下一步法律法規(guī)“立改廢”積累經(jīng)驗。三是建立健全公共信息資源開放利用的相關法律法規(guī)和配套標準體系，推動數(shù)據(jù)開發(fā)利用早日走上法治化、規(guī)范化軌道。

加快提升政府數(shù)據(jù)開放共享效能。數(shù)據(jù)無障礙流通是數(shù)字政府建設的必要條件。這不僅意味著數(shù)據(jù)在政府間的流通，更意味著政府數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合互通。一是要加快推進政務信息系統(tǒng)的整合共享，推動數(shù)據(jù)供需部門切實做好需求調查，加強協(xié)同配合，確保共享數(shù)據(jù)精準對接，提高應用效果。二是大力推進公共信息資源開放，推動政府數(shù)據(jù)有序向社會流通，釋放數(shù)字紅利，繁榮數(shù)字經(jīng)濟。三是支持開展數(shù)據(jù)權屬、數(shù)據(jù)安全保護技術等方面的理論研究，探索政府數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的互通機制，進一步打破數(shù)據(jù)割據(jù)，加速構建全社會數(shù)據(jù)開放共享體系。

吸引社會力量參與數(shù)字政府建設。吸引企業(yè)、市民、社會組織參與數(shù)字政府建設是大勢所趨。一是支持各類社會主體參與數(shù)字政府建設，探索政企合作的有效機制，充分結合政府在數(shù)字政府建設中的規(guī)劃管理優(yōu)勢與企業(yè)在先進理念、資金投入、技術創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，提高數(shù)字政府運行效率，降低運營成本。二是明確各參與方的責權利，有效規(guī)避數(shù)字政府建設的風險，并實現(xiàn)規(guī)范有序發(fā)展。

（作者單位：賽迪智庫信息化與軟件產業(yè)研究所）