（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

一、引言

倡議聯(lián)盟框架由薩巴蒂爾提出，這種框架比較適合于分析十年甚至是數(shù)十年間的政策變遷。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，倡議聯(lián)盟框架理論為了更好地適應(yīng)環(huán)境的變化而進(jìn)行不斷地修正，以更好地解釋一些傳統(tǒng)政策模型所不能解釋的因素。當(dāng)前倡議聯(lián)盟框架已進(jìn)行了四次修正，能夠應(yīng)用于各種公共政策問(wèn)題和領(lǐng)域[1]。該框架簡(jiǎn)單來(lái)看，是將政策變遷看作由兩組外生變量和政策子系統(tǒng)內(nèi)部多個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的倡議聯(lián)盟之間這三類力量共同作用的結(jié)果[2]。在各個(gè)倡議聯(lián)盟內(nèi)部的成員為了能夠?qū)ΜF(xiàn)狀進(jìn)行更好的理解和推動(dòng)政策朝著自己希望的方向發(fā)展而努力地促使政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者進(jìn)行適當(dāng)修正，這就使得不同聯(lián)盟之間存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，為了使自己的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)而盡可能地掌握更多的資源[3]。

我國(guó)從2008 年開始實(shí)施《中華人民共和國(guó)信息公開條例》以下簡(jiǎn)稱《條例》，為我國(guó)政府信息公開方面提供了基礎(chǔ)性法律依據(jù)。在眾多學(xué)者對(duì)于政府信息公開的研究中，都強(qiáng)調(diào)了公眾參與政府信息公開的重要性[4-7]。國(guó)內(nèi)雖有學(xué)者將倡議聯(lián)盟理論運(yùn)用于扶貧政策變遷的研究，但對(duì)于我國(guó)政府信息公開方面的政策變遷研究，運(yùn)用這一理論進(jìn)行研究的文獻(xiàn)極少。鑒于此，本文采用文獻(xiàn)法，基于倡議聯(lián)盟框架下，結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)關(guān)于政府信息公開的8 個(gè)相關(guān)政策文件進(jìn)行系統(tǒng)研究，以梳理出我國(guó)政府信息公開政策變遷的趨勢(shì)與特點(diǎn)，進(jìn)而厘清公眾參與對(duì)政府信息公開政策變遷的影響，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府治理水平提高和促進(jìn)政府信息公開政策的完善提供有效參考，同時(shí)也為后期學(xué)者們進(jìn)行深入研究起到“拋磚引玉”的作用。

二、倡議聯(lián)盟分析框架

（一）倡議聯(lián)盟的基本框架

倡議聯(lián)盟框架在政策過(guò)程研究領(lǐng)域中應(yīng)用廣泛，不僅可以用于政策、能源方面，還用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、健康等領(lǐng)域。其強(qiáng)調(diào)聯(lián)盟內(nèi)部高度的協(xié)調(diào)、共享以及成員具有深層次信仰體系，這也就使得一些學(xué)者對(duì)這一分析框架提出質(zhì)疑，所以在進(jìn)行具體研究時(shí)需要對(duì)這一框架進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?，以更好地解釋研究?duì)象而不能完全照搬。薩巴蒂爾認(rèn)為，外部因素是影響政策變遷的重要先決條件，系統(tǒng)內(nèi)部不同聯(lián)盟之間的博弈是影響政策變遷的重要因素，由不同成員組成的聯(lián)盟需要通過(guò)政策學(xué)習(xí)，盡可能利用一切資源學(xué)習(xí)宣傳、鞏固自己的信念體系[1]。

在信息公開過(guò)程中，由于不同的意見和利益，從而形成不同的聯(lián)盟，總體來(lái)看，主要分為支持政府信息公開的支持聯(lián)盟和反對(duì)政府信息公開的反對(duì)聯(lián)盟。支持聯(lián)盟主要是社會(huì)公眾、社會(huì)組織、專家學(xué)者、新媒體等，反對(duì)聯(lián)盟是那些反對(duì)政府信息公開的聯(lián)盟。我國(guó)政府信息公開政策在這十余年里變遷的過(guò)程，正是這兩大聯(lián)盟之間的競(jìng)爭(zhēng)，而支持政府信息公開的聯(lián)盟力量不斷增強(qiáng)，從而促使政府信息公開，信息公開的政策越來(lái)越系統(tǒng)科學(xué)。

（二）倡議聯(lián)盟框架下政府信息公開的不同聯(lián)盟

反對(duì)聯(lián)盟。政府機(jī)構(gòu)中一些不愿信息公開的聯(lián)盟作為信息公開的反對(duì)聯(lián)盟中的主要力量，究其原因在于政府內(nèi)部存在不同的看法以及對(duì)于政府內(nèi)部一些比較重要的信息對(duì)外公開可能存在泄密危險(xiǎn)的擔(dān)憂，因此不愿意公開政府信息。支持聯(lián)盟。以社會(huì)公眾、新媒體等成員為主的贊成政府信息公開的支持聯(lián)盟認(rèn)為政府進(jìn)行信息公開有利于保障公眾的知情權(quán)，這是政府的職責(zé)同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)公眾與政府之間的雙向溝通。因此，支持聯(lián)盟就會(huì)努力使自己堅(jiān)持的這種信念去影響更多的人，從而促進(jìn)政策朝著自己希望的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自己的政策目標(biāo)。

系統(tǒng)內(nèi)部處于主導(dǎo)地位聯(lián)盟的變化。基于李遞、王玉燕等人提出的修正后的倡議聯(lián)盟框架圖[8]，本研究進(jìn)行一定調(diào)整后用來(lái)分析我國(guó)政府在信息公開政策的變化過(guò)程，如圖1 所示。前期，外部因素中公眾參與的能力與素質(zhì)還有待提高，再加上人們通常認(rèn)為政府具有權(quán)威性、不可挑戰(zhàn)，公眾參與的作用難以發(fā)揮。從系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)看，反對(duì)聯(lián)盟所掌握的資源以及政策信念能夠?qū)φ邲Q策產(chǎn)生巨大影響且大于支持聯(lián)盟的影響，最終政策決策就會(huì)朝著不公開信息方向發(fā)展。到了后期，外部事件中社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、公眾的觀念與素質(zhì)發(fā)生了較大的變化，從而促使系統(tǒng)內(nèi)部的支持聯(lián)盟與反對(duì)聯(lián)盟所掌握的資源以及戰(zhàn)略工具等發(fā)生巨大變化，最終由于支持政府信息公開的聯(lián)盟力量大于反對(duì)聯(lián)盟，促使政府積極向公眾公開信息，特別是財(cái)務(wù)信息。

三、倡議聯(lián)盟框架下我國(guó)政府信息公開政策變遷分析

我國(guó)政府信息公開政策主要受外部因素與內(nèi)部系統(tǒng)因素共同作用下而引起政策的變遷。從圖1可以看出，相對(duì)穩(wěn)定的變量基本沒有發(fā)生變化，外部事件中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件以及人們的觀念和系統(tǒng)內(nèi)占統(tǒng)治地位的聯(lián)盟的變化這三個(gè)方面都發(fā)生了較大的變化，再加上政策子系統(tǒng)中，支持聯(lián)盟的力量越來(lái)越大，這一系列因素最終推動(dòng)了我國(guó)政府信息公開政策不斷地走向公開范圍越廣、政策體系越完善的方面發(fā)展?；趯?duì)表1 中政府信息公開的政策文件研究，可以看出在我國(guó)政府信息公開政策的變遷過(guò)程中，政府信息公開的主體比較穩(wěn)定、公開的內(nèi)容多樣且豐富、信息公開的渠道呈現(xiàn)開放而創(chuàng)新的特點(diǎn)，另外政府信息公開總體呈現(xiàn)出從最初的注重信息公開共享慢慢向注重信息公開的數(shù)據(jù)利用轉(zhuǎn)變[9]。

圖1 修正后的政府信息公開政策變遷的倡議聯(lián)盟框架①本研究的倡議聯(lián)盟框架參考了李遞，王燕楠，潘麗娟學(xué)者在《倡議聯(lián)盟框架視角下中國(guó)扶貧政策變遷研究》中修正后的倡議聯(lián)盟框架理論示意圖，并在此基礎(chǔ)上做出一定調(diào)整以適應(yīng)本研究中政府信息公開政策變遷的研究。

表1 政府信息公開政策文件②表1 中所有關(guān)于政府信息公開的政策文件均來(lái)自中華人民共和國(guó)政府官網(wǎng)。

（一）政府信息公開政策的內(nèi)容不斷豐富

基于表1 中的相關(guān)政策文件內(nèi)容可以明顯看出，我國(guó)政府信息公開的時(shí)期來(lái)看可以分為三個(gè)時(shí)期，每個(gè)時(shí)期都有不同的側(cè)重方面，總體來(lái)說(shuō)信息公開的內(nèi)容不斷地趨于細(xì)化與完善。從2008 年我國(guó)《條例》出臺(tái)一直到2013 年，最初主要是公布財(cái)政預(yù)決算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)公益事業(yè)等內(nèi)容，到后來(lái)又增加了行政審批、環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容。2014—2018 年這一階段，政府信息公開的政策文件逐漸走向細(xì)化，政策分類也開始變得清晰。政府信息公開分為行政權(quán)力運(yùn)行信息公開、公共資源配置信息公開和公共監(jiān)管信息公開三類，并對(duì)主動(dòng)公開的范圍和公開的目錄相關(guān)內(nèi)容作進(jìn)一步細(xì)化。前期側(cè)重于加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)公開、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革信息、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、培育新動(dòng)能工作信息以及征地拆遷等信息公開，到了后期則重點(diǎn)突出脫貧攻堅(jiān)、基本醫(yī)療衛(wèi)生以及災(zāi)害事故救援等方面的信息公開[9]。2019 年《條例》修訂至今，政府信息公開的范圍進(jìn)一步拓展，同時(shí)增加了進(jìn)一步規(guī)范政府信息公開的程序等內(nèi)容[10]。

（二）政府信息公開政策的主體態(tài)度

政府作為信息公開的主體，對(duì)于信息公開的態(tài)度在各個(gè)時(shí)期都在不斷發(fā)生著變化。以往傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)、政府官員更多地認(rèn)為政府所掌握的信息無(wú)需向公眾告知，這樣很多事情政府可以自行進(jìn)行決定，權(quán)力更不用受到監(jiān)督與制約，最終導(dǎo)致權(quán)力容易被濫用以及缺乏必要的監(jiān)督而滋生腐敗。在我國(guó)加入世貿(mào)組織后，對(duì)于政府信息公開就顯得尤為必要。直到2008 年我國(guó)出臺(tái)《條例》后，政府信息公開才有了正式的政策文件，進(jìn)一步規(guī)范政府信息公開的行為。政府由原來(lái)的不愿意、不主動(dòng)公開逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)公開信息、愿意公開，而且公開的范圍與內(nèi)容越來(lái)越廣。我國(guó)在政府信息公開方面做出了明確的規(guī)定，違背政策規(guī)定就會(huì)受到相應(yīng)的懲罰，再加上我國(guó)政府需要適應(yīng)復(fù)雜多變的環(huán)境變化，更需要不斷提高透明度，以保持與人民群眾的密切聯(lián)系。這一系列的因素共同作用下，促使政府的態(tài)度不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。

（三）信息公開過(guò)程的程序化、規(guī)范化

政府信息公開不僅有傳統(tǒng)的線下服務(wù)還有依托科技發(fā)展的微信、微博、電子政務(wù)等新的渠道。政府作為信息公開的主體，對(duì)于政府信息公開過(guò)程的監(jiān)督與管理趨于程序化和規(guī)范化。在以往政府信息公開的過(guò)程中，并沒有比較完備的法律法規(guī)對(duì)政府信息公開的依申請(qǐng)公開的程序、政府信息公開官方網(wǎng)站的管理等方面做出較為詳細(xì)的要求，很多地方政府網(wǎng)站設(shè)計(jì)與管理不規(guī)范，公眾想要在當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站查找關(guān)注的信息也不太容易找到。無(wú)論是2019年4 月份國(guó)務(wù)院發(fā)布的修訂《條例》還是當(dāng)年12 月份發(fā)布的關(guān)于規(guī)范政府信息公開平臺(tái)有關(guān)事項(xiàng)的通知，無(wú)不顯示出我國(guó)政府對(duì)于政府網(wǎng)站、微信等平臺(tái)的管理不斷地完善，對(duì)于政府信息公開過(guò)程的進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化，從而使得對(duì)政府信息公開過(guò)程的管理更加科學(xué)、規(guī)范。隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，未來(lái)政府信息公開會(huì)進(jìn)一步網(wǎng)絡(luò)化和智能化。

（四）媒體管理政策的不斷明細(xì)化

政府信息公開的渠道有傳統(tǒng)的線下服務(wù)、公報(bào)、宣傳欄等到現(xiàn)在的微信、微博、電子政務(wù)等新的渠道。隨著公開渠道的增加，政府對(duì)以前傳統(tǒng)媒體比如電視新聞、報(bào)紙的管理到現(xiàn)如今對(duì)新媒體的管理，其難度和管理的范圍都在不斷擴(kuò)大，因此對(duì)媒體管理的政策也發(fā)生了相應(yīng)的變化，對(duì)于媒體的資格、要求以及發(fā)布的內(nèi)容等都做出了明確的規(guī)定。從我國(guó)政府出臺(tái)的政策來(lái)看，對(duì)于媒體的管理相對(duì)而言較為詳細(xì)和完善，許多細(xì)節(jié)比如：版權(quán)、資格、質(zhì)量、發(fā)表的言論等規(guī)定出現(xiàn)在政策里，對(duì)媒體的管理進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范，再加上隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，政府對(duì)媒體的監(jiān)管更加便捷和廣泛，節(jié)省更多的人力、物力與財(cái)力。

四、公眾參與對(duì)政府信息公開政策變遷的主要影響

（一）公眾參與促進(jìn)政府信息公開領(lǐng)域的拓展

公眾與政府之間的關(guān)系，在《條例》未出臺(tái)之前是存在信息不對(duì)等的關(guān)系，公眾與政府之間信息流通存在阻礙也就使得公眾參與無(wú)法順暢。隨著2008年《條例》的出臺(tái)，為政府信息公開提供了基礎(chǔ)的法律依據(jù)，公眾的知情權(quán)得以保障，對(duì)于公眾關(guān)注的合理信息，政府需要公開。正是公眾關(guān)注的信息領(lǐng)域不斷拓寬，公眾渴望獲取更多的政府信息，進(jìn)而促進(jìn)政府信息公開政策的不斷完善。從2019 年《條例》的最新修訂，增加了政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息范圍、進(jìn)一步完善了依申請(qǐng)公開信息的程序等內(nèi)容便可看出，公眾參與政府信息公開能夠促進(jìn)政府信息公開的開放程度，拓展政府信息公開的領(lǐng)域[10]。正是因?yàn)樯鐣?huì)公眾有這種信息公開的訴求并積極參與政府信息公開，從而在一定程度上，推動(dòng)了政府信息公開政策的不斷完善。

（二）公眾參與促進(jìn)政府信息公開水平的提高

政府信息公開水平的提高主要體現(xiàn)在政府公開的內(nèi)容信息的質(zhì)量，根據(jù)公開信息的便捷性、可用性、及時(shí)性以及范圍回顧我國(guó)信息公開政策變遷的整個(gè)歷史進(jìn)程，我國(guó)信息公開的渠道一直在不斷增加，從最初的報(bào)刊、廣播等信息公開渠道到現(xiàn)在的微博、微信、手機(jī)網(wǎng)頁(yè)等創(chuàng)新渠道，政府信息公開的渠道處于不斷完善，渠道的更新，能夠進(jìn)一步方便人們獲取信息，同時(shí)也能促使人們及時(shí)的篩選并獲取他們認(rèn)為有用的信息。這反過(guò)來(lái)體現(xiàn)出了公眾參與政府信息公開，特別是參與那些比較關(guān)注的信息層面，能夠進(jìn)一步促進(jìn)這些層面的信息公開水平。從需求與供給角度來(lái)看，正是因?yàn)楣娢幕仞B(yǎng)的不斷提高，對(duì)政府信息公開的要求更高，需要政府公開的信息質(zhì)量更好，進(jìn)而促進(jìn)其公開水平不斷提高。

（三）公眾參與加速政府信息公開政策的演進(jìn)歷程

政府信息公開政策的不斷完善需要強(qiáng)大的推動(dòng)力，社會(huì)公眾作為信息公開的主要面向?qū)ο螅瑢?duì)于政府信息公開政策的反應(yīng)起著重要作用。社會(huì)公眾對(duì)于政府信息公開的關(guān)注度與參與性越高，越有利于政策的不斷完善。從表1 中國(guó)務(wù)院歷年發(fā)布的關(guān)于政府信息公開的政策文件可以看出，政府信息公開的政策文件不管是內(nèi)容、質(zhì)量還是管理上都在不斷完善。期間新增了社會(huì)公眾關(guān)注的公共資源配置、公益事業(yè)、住房保障等內(nèi)容的信息公開的政策文件，到2019 年最新修訂的《條例》新增了18 條內(nèi)容。值得注意的是，從2012 年開始，我國(guó)政府歷年發(fā)布的關(guān)于政府信息公開的政策文件數(shù)量相對(duì)于2008 年來(lái)說(shuō)，具有顯著的增加，新增的內(nèi)容也大多是公眾關(guān)注較高的方面，這也側(cè)面說(shuō)明了公眾參與加速了政府信息公開的歷程。公眾參與素質(zhì)越高，渠道越多，越有利于政府信息公開政策的不斷完善。

（四）公眾參與改變了政策系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)盟的力量對(duì)比

基于本研究的倡議聯(lián)盟分析框架下，政府信息公開政策系統(tǒng)內(nèi)部支持力量與反對(duì)力量之間的博弈中，政府信息公開政策在不斷完善、公開的范圍不斷拓展，進(jìn)而反映出政策系統(tǒng)內(nèi)部的支持力量不斷強(qiáng)大并不斷超越反對(duì)力量，促使那些不愿主動(dòng)公開的部門以及不愿意公開的內(nèi)容，隨著政府信息公開政策的出臺(tái)與完善，而不得不主動(dòng)公布這些方面的信息[11]。一方面，對(duì)政府部門信息公開情況的監(jiān)督與評(píng)估，作為對(duì)地方政府工作考評(píng)的一個(gè)重要依據(jù)，這也就促使政府更加注重信息公開，致使原先那些反對(duì)信息公開的力量不斷轉(zhuǎn)變?yōu)橹С中畔⒐_的力量，這是支持力量不斷強(qiáng)大的一個(gè)重要因素。另一方面，在外部影響因素中，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的改善進(jìn)一步促使社會(huì)公眾參與政府信息公開的觀念、素質(zhì)與能力不斷提高，借助于多渠道的參與最終實(shí)現(xiàn)公眾參與政府信息公開的過(guò)程，公眾將其訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N重要力量，促使政策系統(tǒng)內(nèi)部中支持政府信息公開的支持力量獲得強(qiáng)大的社會(huì)民情的支持，從而促使支持聯(lián)盟的力量不斷增強(qiáng)，最終使得政策系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)盟的力量發(fā)生變化。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)政府信息公開政策經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展趨于網(wǎng)絡(luò)化和系統(tǒng)化，呈現(xiàn)出參與主體多元化、公眾參與作用日益突出等特點(diǎn)。隨著信息公開渠道的不斷豐富，信息公開的內(nèi)容更加透明化、規(guī)范化、科學(xué)化，公眾參與的積極性得以不斷提高。運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架分析公眾參與對(duì)政府信息公開的影響，能夠從眾多影響因素中進(jìn)一步厘清公眾參與所具有的強(qiáng)大推動(dòng)力。政府信息公開離不開公眾參與，公眾參與促進(jìn)政府信息公開，未來(lái)只有不斷健全我國(guó)政府信息公開的相關(guān)政策法律，公眾參與的熱情與合法性才能進(jìn)一步得到保障。