[內(nèi)容提要]

當(dāng)前，我國國企混合所有制改革呈現(xiàn)“提效率”“擴(kuò)范圍”“深融合”的發(fā)展態(tài)勢，在改革實(shí)際操作層面上還存在諸多的難點(diǎn)、困惑和體制機(jī)制層面上的障礙和問題，例如實(shí)施規(guī)則不明確、執(zhí)行無依據(jù)，混改程序規(guī)范性不強(qiáng)，對于戰(zhàn)略投資者如何選擇缺乏原則和標(biāo)準(zhǔn)，如何設(shè)置股權(quán)比例不清晰，員工持股、市場化用人激勵(lì)約束機(jī)制不健全、改革容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制等配套制度和市場化經(jīng)營機(jī)制未能有效建立等。本課題研究以需求為依據(jù)，以目標(biāo)為導(dǎo)向，圍繞破解混改實(shí)踐中面臨的突出問題，深入分析論證并提出應(yīng)對之策，為推進(jìn)國企混改向縱深發(fā)展提供借鑒參考。

[關(guān)鍵詞]

國企改革 混合所有制改革 實(shí)踐問題 對策建議

混合所有制改革對于提升國企市場競爭力具有重要價(jià)值。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種如期而至和不期而至的因素相互疊加，呈現(xiàn)出復(fù)雜而又多變的特征。外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境總體趨緊，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)存在下行壓力，與此同時(shí)，宏觀貨幣政策和財(cái)政政策的邊際效用不斷下降，國際市場競爭形勢越來越緊迫，在此基礎(chǔ)上逐步提高全要素生產(chǎn)率提升國有企業(yè)運(yùn)行效率，充分發(fā)揮以國有企業(yè)為載體的國有資本對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型破局的關(guān)鍵所在。[1]通常來說，提高全要素生產(chǎn)率有兩條路徑，其一是通過技術(shù)，其二是通過改革，而技術(shù)囿于研發(fā)周期長和市場轉(zhuǎn)化期不可控等因素限制，短期內(nèi)改革的有效性顯而易見。因此，在當(dāng)前從黨中央到地方各層面高度重視混合所有制改革，全面深入推進(jìn)混合所有制改革意義深遠(yuǎn)。[2]在進(jìn)一步推進(jìn)國企混改過程中，諸如與誰混、怎么混、如何合等問題的解決將有助于改革實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破。

1 ?十八大以來國企混合所有制改革進(jìn)展情況

混合所有制思想的提出始于十四屆三中全會(huì)。2003年以來，以發(fā)展混合所有制推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，強(qiáng)調(diào)對部分國有資本的絕對控制 ，改革節(jié)奏逐步放緩。2007年，黨的十七大提出了以深化壟斷行業(yè)改革推進(jìn)混合所有制改革的理論，要求深化水、電、氣、煤炭、石油、銀行、保險(xiǎn)等壟斷行業(yè)的改革，即允許私人資本等社會(huì)資本進(jìn)入這些行業(yè)，打破國有資本獨(dú)霸天下的利益格局，以避免國有資本壟斷資源、壟斷價(jià)格、壟斷利潤，損害其他經(jīng)濟(jì)主體和人民群眾的利益。[3]黨的十六大提出發(fā)展混合所有制改革的目標(biāo)，黨的十七大提出以產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)，以建立現(xiàn)代化企業(yè)為目標(biāo)，推進(jìn)國有企業(yè)股份制改造和股權(quán)分置改革。

黨的十八大以來，我國啟動(dòng)了新一輪的混合所有制改革，改革的內(nèi)容和政策更加務(wù)實(shí)和注重實(shí)效。以往的國企混合所有制改革中，強(qiáng)調(diào)以絕對控股保證改革的平穩(wěn)、資產(chǎn)的安全和資本各方的地位。但在實(shí)際改革推進(jìn)過程中，國有企業(yè)資源充足、企業(yè)資金雄厚，非國有資本一般很難獲得較大的控股權(quán)，話語權(quán)地位不高，決策參與度不強(qiáng)，因而也很難以對企業(yè)整體經(jīng)營狀況進(jìn)行有效監(jiān)管。為促進(jìn)非國有資本有效進(jìn)入國有企業(yè)，促進(jìn)各類資本全方位的有效融合，當(dāng)前混合所有制改革的思路已由重視“控股權(quán)”向 “控制權(quán)”方向轉(zhuǎn)變。

1.1 ?從中央到地方積極推進(jìn)混改的力度較大

通過持續(xù)深化國有企業(yè)改革，我國國有企業(yè)主要優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)均已實(shí)現(xiàn)混合，改革的力度和范圍在持續(xù)加大。從數(shù)量上看，目前中央企業(yè)混改占比為70%，其中商業(yè)一類占73.6%，中央企業(yè)到四級(jí)及以下企業(yè)超過90%，有些省市在企業(yè)集團(tuán)層面也開展了有效的混合所有制改革。[4]少數(shù)股東權(quán)益實(shí)際上大部分是混合所有制改革的其他投資者的權(quán)益，占到36%。十八大以來，中央企業(yè)通過證券市場吸引的資本超過一萬億。

1.2 ?已混改企業(yè)實(shí)現(xiàn)了均衡合理的股比架構(gòu)

已混改企業(yè)普遍科學(xué)設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)，積極吸收非國有股東和中小股東參與公司治理，為公司治理有效制衡、經(jīng)營決策科學(xué)高效創(chuàng)造了條件。通過引入戰(zhàn)略投資者、產(chǎn)業(yè)投資者、開展員工持股等方式，試點(diǎn)企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性調(diào)整，有效解決了過去國有股“一股獨(dú)大”的問題。[5]

比如，中國聯(lián)通在集團(tuán)董事會(huì)設(shè)1名小股東董事，在A股上市公司董事會(huì)給予5家新股東各1名董事席位，優(yōu)化了董事會(huì)成員結(jié)構(gòu);通過引入戰(zhàn)略投資者、產(chǎn)業(yè)投資者、開展員工持股等方式，試點(diǎn)企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性調(diào)整，有效解決了過去國有股“一股獨(dú)大”的問題。再例如，中金珠寶混改前，中國黃金集團(tuán)對其持有超過83%股份，混改后股權(quán)結(jié)構(gòu)得到顯著優(yōu)化，夯實(shí)了股東相互制衡、充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。

1.3 ?企業(yè)市場化的激勵(lì)約束機(jī)制進(jìn)一步健全

完善市場化選人用人制度。按照市場化、專業(yè)化要求公開競聘、擇優(yōu)錄用，同時(shí)對企業(yè)員工進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換，按照勞動(dòng)合同管理。例如，中核集團(tuán)的4家二級(jí)子公司總經(jīng)理實(shí)現(xiàn)了市場化招聘;長電聯(lián)合的高管人員全部通過社會(huì)化選聘，股東不派高管。通過建立有效激勵(lì)約束機(jī)制、彈性績效薪酬分配機(jī)制、動(dòng)態(tài)股權(quán)調(diào)整機(jī)制等，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力。例如，前海供電公司對部分重點(diǎn)業(yè)務(wù)崗位實(shí)行崗位加績效薪酬，對市場化程度高的業(yè)務(wù)崗位實(shí)行更有彈性的薪酬制度。

1.4 ?核心主業(yè)更加突出及生產(chǎn)效率顯著改善

實(shí)施混合所有制國有企業(yè)在價(jià)值鏈關(guān)鍵業(yè)務(wù)的重組整合，實(shí)現(xiàn)了主業(yè)突出和核心競爭力提升。例如，中國聯(lián)通通過混改引入多元化業(yè)務(wù)領(lǐng)域，開展了廣泛深入的業(yè)務(wù)合作，下屬的省、市分公司利用戰(zhàn)略投資者的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)優(yōu)勢，相繼推出冰激凌套餐、騰訊網(wǎng)卡等一系列熱賣產(chǎn)品，在產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈等關(guān)鍵業(yè)務(wù)延伸整合上取得了階段性成效，有力改善了企業(yè)經(jīng)營績效。再例如，合肥江航飛機(jī)裝備有限公司在混改中開展體制機(jī)制改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排，使公司全級(jí)次從業(yè)人員由2238人減少至1876人，凈資產(chǎn)收益率提高6.29%，人均營業(yè)收入提高16.2%，公司核心業(yè)務(wù)較上年同期增長10.3%。

1.5 ?地方企業(yè)混改的成果呈現(xiàn)兩極分化趨勢

從當(dāng)前各地推進(jìn)混改的成效來看，各區(qū)域間混合所有制改革呈兩極分化趨勢。長三角地區(qū)國企改革政策步伐較快，同時(shí)北京、山東等地也成為混改重點(diǎn)區(qū)域，逐步形成較好的混合所有制改革示范效應(yīng)。一些行動(dòng)較早，改革力度較大的地方，如江西、河北、安徽等地，混合所有制改革企業(yè)占比接近40%。而與此同時(shí)，另外一些地區(qū)明顯改革滯后，如黑龍江、山東、甘肅、寧夏的混合所有制改革企業(yè)占比不到總數(shù)的20%。北京、天津、湖南、貴州、四川等地發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)都在國資國企改革方案中有所體現(xiàn)。

1.6 ?混改的范圍和改革力度尚需進(jìn)一步加強(qiáng)

2019年以來，混合所有制改革重點(diǎn)圍繞中央“鞏固、增強(qiáng)、提升、通暢”八字方針推進(jìn)落實(shí)。

在調(diào)查統(tǒng)計(jì)的8384戶地方國有企業(yè)中，二級(jí)以下公司層面開展混改的占到總量的73%，在地方政府出資的一級(jí)企業(yè)中，該比例高達(dá)87.4%?；旄牡姆秶土Χ蓉酱訌?qiáng)。已開展的地方國企需進(jìn)一步提升“改”的質(zhì)量，地方國企改革步伐較為緩慢。據(jù)了解，最主要的原因是相關(guān)頂層制度的設(shè)計(jì)不完善，按照現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理制度，責(zé)權(quán)利不清，國企的主管部門，尤其是授權(quán)經(jīng)營者擔(dān)心改革的風(fēng)險(xiǎn)，怕承擔(dān)國有資產(chǎn)流失的責(zé)任。例如，新疆國資委直屬國有企業(yè)近 20 家，除中泰集團(tuán)、雪峰科技、有色集團(tuán)作為上市公司已開展重組外，其他大中型國企依然裹足不前，主要是沒有明確的政策指導(dǎo)和操作思路以及經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)沒有積極性和意愿進(jìn)行 “混改”。

1.7 ?混改試點(diǎn)改革中暴露出的問題亟待破解

自2016年重點(diǎn)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)啟動(dòng)以來，第四批試點(diǎn)企業(yè)正在有序推進(jìn)，企業(yè)共計(jì)160家，其中中央企業(yè)系統(tǒng)107家，地方企業(yè)5家。[6]從實(shí)施的效果上看，已經(jīng)完成改革主體任務(wù)的企業(yè)經(jīng)營業(yè)績都得到了顯著改善，資產(chǎn)負(fù)債率平均下降了5.2個(gè)百分點(diǎn)，形成了中國聯(lián)通、東航物流、中金珠寶、內(nèi)蒙一機(jī)、合肥江航等一批具有標(biāo)桿示范意義的混改企業(yè)。不可回避的是，在推進(jìn)混合所有制改革試點(diǎn)中也暴露出一些問題亟需解決。大多地區(qū)存在改革“名義”重于實(shí)質(zhì)，改革不徹底，依然存在“一股獨(dú)大”的問題。即由于國企通過引進(jìn)民營資本入股，名義上設(shè)立了“三會(huì)”制度，但實(shí)際上并沒有形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)和決策、經(jīng)營體制，換湯不換藥，依然沿用老的思維和模式運(yùn)行企業(yè)。例如在企業(yè)重大決策時(shí)，缺乏多元股權(quán)

主體對國有資本股權(quán)代表的監(jiān)督和制約，民營資本很難參與企業(yè)治理，導(dǎo)致話語權(quán)缺失和合法權(quán)益被忽略。[7]一些國企經(jīng)過多年股份制改革，對其他資本的繼續(xù)進(jìn)入“混合”，只是抱著試試看的態(tài)度。有些國企雖然在機(jī)制、治理上存在缺陷，但規(guī)模和營收創(chuàng)利能力并不差，甚至還位居最賺錢企業(yè)之列。因此，他們對其他資本進(jìn)來瓜分市場并不樂意。還有些國企將虧損或沒有市場前景的領(lǐng)域讓給其他資本，這樣的做法等于向其他資本甩包袱，已偏離了混合所有制改革的方向。

2 ?新一輪混合所有制改革特點(diǎn)及趨勢判斷

2.1 ?從資本到運(yùn)營，從試點(diǎn)到全面“提效率”

通過混合所有制改革，有利于整合價(jià)值鏈的協(xié)同力量和升級(jí)要素，快速提升企業(yè)核心競爭能力級(jí)，有利于推動(dòng)國有資本從不符合區(qū)域功能定位、不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的領(lǐng)域退出。當(dāng)前，總體上看，各層級(jí)混合所有制改革進(jìn)程持續(xù)提速。從中央到地方混改的力度和深度將持續(xù)加大。一些重點(diǎn)省市混改力度空前，例如，深圳市計(jì)劃2019年基本完成商業(yè)類企業(yè)的混合所有制改革。

2.2 ?從行業(yè)到產(chǎn)業(yè)，從放權(quán)到授權(quán)“擴(kuò)范圍”

聚焦壟斷行業(yè)、突出主業(yè)，改革范圍持續(xù)擴(kuò)大。新一輪混改率先在壟斷行業(yè)開展試點(diǎn)，在國家深化壟斷行業(yè)改革的大背景下，混改將以“突出主業(yè)”為中心，注重產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動(dòng)改革將成為改革趨勢。從近年國家出臺(tái)的一系列混改指引文件，包括近日剛出臺(tái)的《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》看，加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性授權(quán)，給予更多的企業(yè)自主經(jīng)營決策權(quán)，與此同時(shí)，國資監(jiān)管模式相應(yīng)轉(zhuǎn)變，國資委的職能重點(diǎn)在于“管資本”“定規(guī)則”“監(jiān)督資本運(yùn)作”。國企混改在擴(kuò)數(shù)量、擴(kuò)領(lǐng)域的同時(shí)，資本開放、授權(quán)、放權(quán)力度不斷升級(jí)。例如，珠海國資委基于產(chǎn)業(yè)更新升級(jí)的需要，提出轉(zhuǎn)讓格力電器15%股份的計(jì)劃，放棄其絕對控股地位，意味著格力電器公司治理結(jié)構(gòu)將發(fā)生巨大變化。哈藥集團(tuán)混改按照增資擴(kuò)股方案，將由國有控股企業(yè)變?yōu)閲袇⒐善髽I(yè)。

3 ?我國國企混合所有制改革存在的問題

當(dāng)前，國企混合所有制改革還存在諸多實(shí)踐層面的難點(diǎn)和問題，包括戰(zhàn)略者選擇原則和標(biāo)準(zhǔn)無依據(jù)、股權(quán)比例結(jié)構(gòu)設(shè)置待優(yōu)化、流程規(guī)則不明和程序不規(guī)范、市場化經(jīng)營機(jī)制不健全、黨建工作在混改中的作用尚未充分發(fā)揮、國資監(jiān)管職能和權(quán)責(zé)邊界不清晰等，亟需對問題進(jìn)行深入剖析和提出針對性的舉措。

3.1 ?戰(zhàn)略投資者選擇原則和標(biāo)準(zhǔn)無依據(jù)

戰(zhàn)略投資者的選擇是國企混合所有制改革當(dāng)中的一個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，企業(yè)在戰(zhàn)略投資人引進(jìn)時(shí)，需要慎重考慮雙方是否能夠?qū)崿F(xiàn)資源整合對接。[8]當(dāng)前，我國混合所有制改革實(shí)踐中，在選取理想的戰(zhàn)略投資者方面存在困惑，由于缺乏統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)給混改造成了困境，例如有的投資者在混改后由于自身經(jīng)營的不規(guī)范和缺乏社會(huì)責(zé)任意識(shí)，對混改國有企業(yè)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

3.2 ?混改流程和程序規(guī)范性待完善

當(dāng)前，大多數(shù)地區(qū)混合所有制改革流程規(guī)則不明確，程序規(guī)范性需要進(jìn)一步提高。主要表現(xiàn)為：一是方案制定的系統(tǒng)性不足。一些地區(qū)國企混改方案制定中存在企業(yè)認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠，權(quán)責(zé)不明確，關(guān)系界定不清，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)性不夠，前瞻性和實(shí)際操作性不強(qiáng)，創(chuàng)新性缺乏等問題;二是追責(zé)監(jiān)管機(jī)制不健全。資產(chǎn)定價(jià)與追責(zé)進(jìn)行政策設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步細(xì)化。改革過程中的免責(zé)容錯(cuò)機(jī)制需要進(jìn)一步的完善和健全;三是履行決策缺乏實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。在國資改革法律層面，沒有可執(zhí)行的細(xì)分依據(jù)，審批程序復(fù)雜。國企混改涉及到較多的審批程序，且審批是國企混改的重要一環(huán)，沒有相關(guān)部門的批文，混改就無法實(shí)施，而審批往往成為實(shí)際操作中的攔路虎。審批難，既有部門之間的協(xié)調(diào)，也有面對新生事物的無法把握，還有怕?lián)?zé)任的不作為。

3.3 ?從形式到實(shí)質(zhì)，從混合到改革“深融合”

從政策推動(dòng)向規(guī)范化實(shí)質(zhì)融合。當(dāng)前的混合所有制改革，已經(jīng)從政策引導(dǎo)下的“混合”轉(zhuǎn)向了不同資本間的深度融合，從產(chǎn)業(yè)鏈的一般合作提升到價(jià)值鏈整合。以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶、縱向一體化管理，在產(chǎn)業(yè)鏈合作中交叉持股，利益讓渡、實(shí)現(xiàn)共進(jìn)共贏，成為企業(yè)提升資本集聚效應(yīng)的關(guān)鍵所在，也是國有企業(yè)改革的大勢所趨。不僅如此，以法治化、市場化的監(jiān)管方式推進(jìn)混合所有制改革，通過信息化、智能化、數(shù)字化、大數(shù)據(jù)分析等提升監(jiān)管效能。從追求控制權(quán)向均衡合理股比架構(gòu)變革，通過均衡合理的股比架構(gòu)最大限度發(fā)揮市場的決定性作用。實(shí)踐中，試點(diǎn)企業(yè)通過引入戰(zhàn)略投資者、產(chǎn)業(yè)投資者、開展員工持股等方式，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性調(diào)整。

3.4 ?審計(jì)評(píng)估規(guī)則不明確

盡管從技術(shù)上來說，國企混改的估值仰賴于審計(jì)和評(píng)估，有審計(jì)和評(píng)估把關(guān)，似乎估值問題可以迎刃而解，其實(shí)不然，因?yàn)閷徲?jì)和評(píng)估往往無法解決估值中的“市場化”問題。如審計(jì)和評(píng)估的資產(chǎn)中，存在有賬無物的問題、賬實(shí)不符的問題，存在無效資產(chǎn)問題（資產(chǎn)已失去實(shí)際使用效能和價(jià)值），存在資產(chǎn)無法實(shí)現(xiàn)的問題（如應(yīng)收賬款無法回收），這些都可能導(dǎo)致審計(jì)和評(píng)估的價(jià)值高于其真正的市場價(jià)值;對一些盈利較好的企業(yè)，尤其是技術(shù)性企業(yè)而言，僅以評(píng)估值作價(jià)又可能導(dǎo)致評(píng)估值低于其真實(shí)的市場價(jià)值。高估值價(jià)值因?yàn)闀?huì)計(jì)或評(píng)估政策的限制（無法剝離、無法做減值處理）而難以解決。

3.5 ?混改配套制度和市場化機(jī)制不健全

作為一項(xiàng)“系統(tǒng)性”工程，國企混改的推動(dòng)效果也與相關(guān)配套制度機(jī)制密切聯(lián)系。目前，我國國企混改市場經(jīng)濟(jì)體系還不完善，各種所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在差異。非公經(jīng)濟(jì)在資源使用成本、融資渠道及成本、行業(yè)保護(hù)、市場準(zhǔn)入門檻、危機(jī)救濟(jì)等方面有明顯的差別，一方面，各地的混改政策大多還是宏觀層面，更多的是原則性、方向性的內(nèi)容，缺乏清晰的實(shí)施細(xì)則和操作層面的內(nèi)容。[9]比如與改革有關(guān)的干部選用機(jī)制、容錯(cuò)機(jī)制、免責(zé)機(jī)制、政策環(huán)境機(jī)制、資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制以及內(nèi)部活力機(jī)制還有待完善。

國企一股獨(dú)大現(xiàn)象仍舊較為突出。國企混改目的之一是完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，但在國有股權(quán)占支配地位的情況下，企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和治理水平不可能真正得到改善。管理層仍由國有大股東委派的人員占據(jù)，小股東毫無話語權(quán)，無法起到真正的制衡作用。

與改革相適應(yīng)的配套管理體制未能有效建立。在混改后，國有股權(quán)仍居于控股地位，由于治理結(jié)構(gòu)無法改變，企業(yè)的薪酬制度無法改變，員工的國有企業(yè)身份無法改變，因此，市場化經(jīng)營機(jī)制也未能實(shí)質(zhì)性建立。法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)關(guān)系未理順。

員工持股制度規(guī)定模糊和操作難。員工持股制度設(shè)計(jì)層面缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，執(zhí)行層面缺乏可依據(jù)的操作細(xì)則和規(guī)范，配套的政策和協(xié)調(diào)機(jī)制也有待于完善，員工持股管理不明確。例如，一些地方國有企業(yè)只是要求員工持股，卻沒有給員工相應(yīng)的權(quán)利。

如何定價(jià)和合理流轉(zhuǎn)股權(quán)不明確。如何合理定價(jià)，確保既不存在國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)又不會(huì)定價(jià)過高，激勵(lì)性不足。如何合理定價(jià)，確保既不存在國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)又不會(huì)定價(jià)過高，激勵(lì)性不足，如何設(shè)計(jì)科學(xué)的內(nèi)部股權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保股權(quán)流轉(zhuǎn)有章可循。[10]改革實(shí)踐中，企業(yè)反映激勵(lì)作用稍顯不足，總體趨嚴(yán)，在適用企業(yè)范圍、條件、單一員工持股比例等方面限制過嚴(yán)，導(dǎo)致企業(yè)積極性不高。

職業(yè)經(jīng)理人制度機(jī)制有待完善。國有企業(yè)在引進(jìn)創(chuàng)新人才、留住創(chuàng)新人才、激發(fā)創(chuàng)新人才創(chuàng)造力方面，提供具有市場競爭力的薪酬及激勵(lì)還有很大的改善空間。

企業(yè)混改容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制不健全。無論是國企領(lǐng)導(dǎo)還是民營企業(yè)家都對改革心存擔(dān)憂，改革中企業(yè)家精神尚未有效發(fā)揮。在中央推進(jìn)反腐倡廉工作的背景下，企業(yè)負(fù)責(zé)人很容易選擇等待和觀望;從民營企業(yè)家層面來看，民營企業(yè)家在參與混合所有制改革過程中，需要考慮的不僅是商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，更加需要考慮法律風(fēng)險(xiǎn)，甚至需要重點(diǎn)考慮刑事風(fēng)險(xiǎn)。民營企業(yè)家在混合所有制企業(yè)中擔(dān)任高管的，極有可能被認(rèn)定為國家工作人員而出現(xiàn)身份混同情況，[11]而國家工作人員身份帶來的并非是國家干部的身份、崇高的地位與優(yōu)厚的待遇，而是潛在的刑事風(fēng)險(xiǎn)。

3.6 ?黨建工作在混改中作用未充分發(fā)揮

黨建在公司治理結(jié)構(gòu)中地位待明確、黨建在混改中的功能定位有待細(xì)化。黨的領(lǐng)導(dǎo)與混合所有制企業(yè)公司治理有機(jī)融合的具體措施及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確，黨組織作用發(fā)揮與混改企業(yè)公司治理二者權(quán)責(zé)邊界不清晰。

4 ?深化國企混合所有制改革對策建議

當(dāng)前我國國企混改進(jìn)入深水區(qū)，改革推進(jìn)中出現(xiàn)的諸多問題歸根結(jié)底是新舊體制機(jī)制之間的矛盾沖突，中央與地方、國家、企業(yè)和個(gè)人、國企與民企等利益之間的沖突與平衡，缺乏各相關(guān)利益主體共同了解、認(rèn)同、并無條件遵從的公認(rèn)的行為標(biāo)準(zhǔn)。在推進(jìn)混合所有制改革過程中，應(yīng)進(jìn)一步加大改革力度，通過引進(jìn)資本實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)制，避免國有資本散而不精、國有企業(yè)大而不強(qiáng)。國有資本與非國有資本的特性、訴求不同，不能停留在“混”的表象，要尋求最大公約數(shù)，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，把國有資本和民營資本統(tǒng)一聚合到解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力上來，充分整合、疊加國有和民營企業(yè)的各自優(yōu)勢，混出最大化學(xué)反應(yīng)，改出最大生機(jī)活力。[12]從戰(zhàn)略布局、股權(quán)架構(gòu)、投資者選擇、國資定價(jià)到核心層持股以及混合所有制管控，國有企業(yè)混改交易程序規(guī)范、混改案例經(jīng)驗(yàn)借鑒等層面，加快完善市場化配套體制機(jī)制，推進(jìn)國企混改取得更大成效。

4.1 ?明確投資戰(zhàn)略者選擇的原則和標(biāo)準(zhǔn)

混合所有制改革不僅僅是雙方企業(yè)的簡單合作，更多的是從治理結(jié)構(gòu)到體制機(jī)制全面的融合?；旄暮献饕p方優(yōu)勢的互補(bǔ)，突出雪中送炭需求，而非僅僅實(shí)現(xiàn)錦上添花的效果，混改的真實(shí)目的一定是希望國有企業(yè)的體制機(jī)制有所改變，提高運(yùn)營效率和企業(yè)競爭力。關(guān)于投資者選擇原則和標(biāo)準(zhǔn)可以包括以下幾條：

4.1.1 有較強(qiáng)的改革意愿，并就有關(guān)重大問題能達(dá)成共識(shí)。戰(zhàn)略投資者應(yīng)具有強(qiáng)烈改革意愿，通過雙方認(rèn)可的混改項(xiàng)目能夠在共同合作的基礎(chǔ)上分享利益，獲取雙贏。混合所有制改革第一難題是思想上的難題，是改革的決心和合作的意愿。關(guān)于雙方的利益保障可以通過產(chǎn)權(quán)制度和合同制度予以規(guī)制。通過雙方認(rèn)可的混改項(xiàng)目能夠在共同合作的基礎(chǔ)上分享利益，獲取雙贏。任何混改的合作有效進(jìn)行，一定是要建立在雙方自主自愿的基礎(chǔ)上，這是混合所有制改革所有進(jìn)程的前提基礎(chǔ)。[13]企業(yè)應(yīng)結(jié)合發(fā)展需要，選擇理念一致、有產(chǎn)業(yè)協(xié)同意識(shí)的積極股東，對自身進(jìn)行補(bǔ)短板或雙方強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。否則，股東之間發(fā)展目標(biāo)和理念不同，不同股東追求不同的長中短期利益，產(chǎn)業(yè)資源又互不相干，混改難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。戰(zhàn)略投資者能夠就混改戰(zhàn)略和有關(guān)合作重大問題達(dá)成共識(shí)。戰(zhàn)略投資者應(yīng)是資金、技術(shù)與人才等方面促進(jìn)混改后的企業(yè)產(chǎn)業(yè)的提升與市場競爭力的提高。國有資本與民營資本雙方存在相互的資源需求互補(bǔ)關(guān)系，合作雙方就戰(zhàn)略定位、方向、目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃等達(dá)成一致共識(shí)，這樣對混改后企業(yè)的經(jīng)營管理水平和市場競爭能力才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)提升。

4.1.2 依法誠信經(jīng)營，具有良好的市場聲譽(yù)。戰(zhàn)略投資者的選擇尤其關(guān)注企業(yè)經(jīng)營者的誠信問題，缺乏誠信的經(jīng)營者很難被選擇為戰(zhàn)略投資者。意向投資方應(yīng)是依法設(shè)立并正常經(jīng)營且有效存續(xù)3年以上的公司或投資機(jī)構(gòu)，近3年來連續(xù)盈利并無重大違法違規(guī)等不良記錄。通過企業(yè)在審計(jì)、稅收、法院、市場監(jiān)管部門有無不良記錄來判斷企業(yè)的誠信情況，例如，如果企業(yè)存在一些信用方面的法律糾紛或者訴訟，可以初步判斷此類企業(yè)可能對企業(yè)發(fā)展造成的影響，不宜作為最佳投資者予以考慮。

4.1.3 有技術(shù)或人才方面的戰(zhàn)略價(jià)值，契合企業(yè)發(fā)展需要。在引入投資者及資產(chǎn)評(píng)估過程中，需要特別關(guān)注投資人給企業(yè)未來發(fā)展帶來的價(jià)值以及加快國有資產(chǎn)增值的能力，選擇的投資者必須具備長期充足的資金保障，擁有專業(yè)的行業(yè)管理人才及能力，并能夠形成雙方業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展。意向投資方是否具有企業(yè)集團(tuán)所需要的技術(shù)、人才等戰(zhàn)略性資源，能夠通過資源整合、業(yè)務(wù)融合，實(shí)現(xiàn)資源配置、業(yè)務(wù)板塊的進(jìn)一步優(yōu)化。是否具有較強(qiáng)的規(guī)模、實(shí)力及知名度，能夠滿足混改的資金需求和長遠(yuǎn)快速發(fā)展的要求;是否具有市場化的體制機(jī)制，幫助企業(yè)解決制度動(dòng)力和體制機(jī)制動(dòng)能問題，使企業(yè)真正成為市場主體。

4.1.4 有資源或者要素優(yōu)勢，能助力混改企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展。目標(biāo)戰(zhàn)略投資者能給國有企業(yè)的發(fā)展帶來資源或者要素，能夠給企業(yè)未來發(fā)展帶來價(jià)值以及加快國有資產(chǎn)增值的能力，能夠助力企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展。一是產(chǎn)業(yè)資源。產(chǎn)業(yè)鏈上下游發(fā)展資源，能夠與行業(yè)的發(fā)展有效綁定;二是資本資源。未來會(huì)持續(xù)不斷帶來資金以及資本層面上的助力;三是管理和運(yùn)營機(jī)制要素。有利于國企管理上的監(jiān)督或者運(yùn)營效率的調(diào)整。

4.1.5 投資者對企業(yè)經(jīng)營管理的參與程度合理。混改后由于戰(zhàn)略投資者的加入，可能會(huì)與企業(yè)市場經(jīng)營盈利的目的有所出入和沖突，這就要求投資者對企業(yè)經(jīng)營管理的參與程度合理適度，既能夠充分發(fā)揮其靈活機(jī)制的作用，同時(shí)對混改企業(yè)重大決策進(jìn)行監(jiān)督，但同時(shí)不過分干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營管理，作出與企業(yè)定位發(fā)展相適合企業(yè)決策和實(shí)施有效的監(jiān)管行為。

4.2 ?差異化設(shè)置混改企業(yè)股權(quán)改革路徑

“怎么混”不宜搞股權(quán)比例設(shè)置一刀切。具體多少合適，因企制宜，進(jìn)行差異化設(shè)置和安排企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)比例。探索積極推進(jìn)“一股領(lǐng)先+高度分散+激勵(lì)”模式。一股領(lǐng)先，是指國有企業(yè)的大股東，仍要保持一個(gè)相對大的股權(quán)比例（即高于第二和第三大股東的股權(quán)比例之和），在不是絕對控股的企業(yè)，這一點(diǎn)也適用;高度分散，是指混合所有制的企業(yè)除主要股東外，都是高度分散的持股結(jié)構(gòu)。激勵(lì)股份，是指混合所有制的企業(yè)，需要同時(shí)考慮企業(yè)的經(jīng)營管理層的長期激勵(lì)問題，如果能夠通過股權(quán)、期權(quán)、分紅權(quán)等相關(guān)方式實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營層的激勵(lì)，將能夠更好地解決混合所有制以后的委托代理問題，防止內(nèi)部人控制風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 ?細(xì)化流程規(guī)則和強(qiáng)化程序的規(guī)范性

國企混改通過過程和規(guī)范透明，以確保程序公正。需要建立健康、透明的產(chǎn)權(quán)交易市場（體系），從定價(jià)、評(píng)估、流轉(zhuǎn)等方面規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行。[14]

4.3.1 穩(wěn)妥設(shè)計(jì)混改方案。混改是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、但又通過市場化手段實(shí)現(xiàn)的系統(tǒng)工程，混改要謀定而后動(dòng)，先頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃，后穩(wěn)妥實(shí)施。根據(jù)企業(yè)發(fā)展方向，立足企業(yè)改革需要，做好改革的必要性、可行性研究。[15]

4.3.2 建立科學(xué)決策程序。國企推進(jìn)混合所有制改革，應(yīng)嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)政策規(guī)定以及公司章程，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范內(nèi)部決策和上報(bào)程序。[16]如果企業(yè)混改涉及到管理者持股，混改總體方案應(yīng)由上級(jí)主管部門主持制定;混改總體方案的批準(zhǔn)，按照國有資產(chǎn)管理權(quán)限走流程。[17]在充分論證和對相關(guān)利益主體征求意見的前提下，完善改革方案通過。

4.3.3 完善審計(jì)評(píng)估機(jī)制。做好審計(jì)、評(píng)估、盡調(diào)、產(chǎn)權(quán)交易及變更登記工作。資產(chǎn)的科學(xué)定價(jià)與產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)。由于國有資產(chǎn)評(píng)估方法與市場化主體在投資時(shí)的評(píng)估方法不同，實(shí)務(wù)中會(huì)出現(xiàn)評(píng)估值彈性太大且由于追求免責(zé)而傾向于將國有資產(chǎn)過高估值的情況，在混改中要區(qū)分評(píng)估價(jià)格和交易價(jià)格，不能混為一談。[18]科學(xué)的評(píng)估值既要尊重存量的市場價(jià)值，更要看重如何共同做增量，不能違反很多行業(yè)正在調(diào)整變化的市場規(guī)律。在科學(xué)評(píng)估值的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)要通過公開透明平等的混改披露機(jī)制和談判交易機(jī)制，進(jìn)一步讓市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格。

4.3.4 ?強(qiáng)化監(jiān)督追責(zé)機(jī)制。從“管資本”角度和完善現(xiàn)代化企業(yè)制度的目標(biāo)出發(fā)，建立一套適合混改后新企業(yè)的科學(xué)監(jiān)管體系，針對諸如中國聯(lián)通這類在集團(tuán)層面已經(jīng)完成混改的企業(yè)，在投資決策、選人用人、薪酬管理方面向企業(yè)董事會(huì)充分放權(quán)，讓混改后建立起來的多元化專業(yè)背景、多方股權(quán)制衡的董事會(huì)能夠真正依據(jù)市場需求信息和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，自主高效地進(jìn)行公司經(jīng)營決策，持續(xù)釋放改革正效應(yīng)。[19]

4.4 ?落實(shí)配套政策和健全市場經(jīng)營機(jī)制

健全和完善混改公司法人治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化公司章程約束?；旄钠髽I(yè)要把混改章程當(dāng)作其根本大法來定位，凡涉及治理的問題，涉及沖突的問題，涉及發(fā)展的問題等等，都應(yīng)該在混改章程里得到最為明確的表達(dá)。[20]依法依規(guī)加強(qiáng)對經(jīng)營層的考核與約束，充分發(fā)揮經(jīng)營管理能動(dòng)性;強(qiáng)化董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)監(jiān)管職能，以外部人員為主組建董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，且公司經(jīng)營班子盡量不兼任董事長、監(jiān)事職務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)董監(jiān)事的監(jiān)管權(quán)利。

4.4.1 建立有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。相比國有獨(dú)資、全資企業(yè)，混改企業(yè)應(yīng)更加具有獨(dú)立性，國有股東主要通過公司治理機(jī)制行使權(quán)力。在有效的公司治理中，董事會(huì)是治理機(jī)構(gòu)的核心，董事會(huì)的人員構(gòu)成合理、人人負(fù)有勤勉和忠實(shí)義務(wù)，即使獨(dú)立董事和外部董事也要負(fù)責(zé)，在責(zé)權(quán)利對等情況下，董事會(huì)有決策權(quán)、用人權(quán)、分配權(quán)等，管理層和經(jīng)營層之間層層授權(quán)體系清晰。[21]如果仍然是大股東決策，董事會(huì)形同虛設(shè)，黨組織和公司治理結(jié)構(gòu)沒有很好融合，或決策效率低下，流程漫長，這些都會(huì)影響混改的效果。

4.4.2 探索和創(chuàng)新員工持股實(shí)施操作路徑。

通過混合所有制改革引進(jìn)投資者過程同時(shí)實(shí)施員工持股，破解內(nèi)在激勵(lì)約束難題。為了確?；旌纤兄聘母镯樌七M(jìn)以及員工持股工作的落地實(shí)施。設(shè)立激勵(lì)基金，使更多員工能夠享受到混改以及之后企業(yè)業(yè)績提升帶來的紅利。董事長以及總經(jīng)理的身份界定與監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持密切溝通，探討是否可以通過自主選擇以繼續(xù)保留體制內(nèi)身份或者選擇市場化身份，如果選擇市場化身份可以參與員工持股計(jì)劃。[22]混合所有制改革后的國企董事長可以由國資委提名，但最終由董事會(huì)決定、選舉產(chǎn)生，不屬于組織任命干部序列等路徑，實(shí)現(xiàn)參與持股的可能性。

4.4.3 建立和完善市場化職業(yè)經(jīng)理人制度?，F(xiàn)代化企業(yè)治理中，職業(yè)經(jīng)理人制度的建立，是對過去行政指令體系的大轉(zhuǎn)變，考驗(yàn)以總經(jīng)理為核心的經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)的能力與魄力。各地國有企業(yè)在混改中，對于職業(yè)經(jīng)理人制度的建立和完善做出了各種形式的探索。完善以董事會(huì)治理為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。創(chuàng)建和形成一個(gè)公平的市場競爭秩序，各種產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)益應(yīng)受到平等的尊重和保護(hù)，都能享有使用生產(chǎn)要素等權(quán)利，專業(yè)的人做專業(yè)的事情，提高國企運(yùn)營效率。

4.4.4 建立和完善混改企業(yè)市場退出機(jī)制。對企業(yè)而言，混改并不是一步到位，需要根據(jù)行業(yè)的變化、企業(yè)的變化及股東的想法進(jìn)行不斷調(diào)整，企業(yè)的管理層和員工也并非終身制，混合所有制改革過程中應(yīng)當(dāng)有股權(quán)、董事會(huì)等方面的調(diào)整機(jī)制，允許出現(xiàn)不和諧情況下的合理退出。[23]一是明確各所有制資本進(jìn)入的標(biāo)準(zhǔn)。二是應(yīng)強(qiáng)化協(xié)商合作意識(shí)，增加契約精神，尊重股東權(quán)利，尊重員工主體地位，靈活采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓、異議股東回購、減資退出、解散公司等股權(quán)退出方式。三是完善混改投資后考核與評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)投資后評(píng)價(jià)，定期不定期對投資項(xiàng)目進(jìn)行投資后評(píng)價(jià)（如財(cái)務(wù)收益、生產(chǎn)經(jīng)營等量化指標(biāo)，以及資源市場落實(shí)、戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等非量化指標(biāo)），并將評(píng)價(jià)結(jié)果與可研階段的投資預(yù)測進(jìn)行對比分析，找出主要差異的原因，據(jù)此調(diào)整參股公司投資管理的階段性重點(diǎn)和保障措施。[24]

4.5 ?充分發(fā)揮黨建在混改工作中的作用

相比傳統(tǒng)的國有企業(yè)，混合所有制企業(yè)的市場化程度往往更高，管理機(jī)制更加靈活;而相對非公有制企業(yè)，混合所有制企業(yè)的黨員比例往往更高，政治優(yōu)勢更加明顯。如果能夠把這兩種優(yōu)勢有機(jī)統(tǒng)一起來，混合所有制企業(yè)的競爭力將大大增強(qiáng)。通過制度機(jī)制的完善，進(jìn)一步加強(qiáng)黨建工作對混改企業(yè)的引領(lǐng)作用，要科學(xué)地將黨委會(huì)內(nèi)嵌到公司治理中，充分發(fā)揮黨委會(huì)的決策監(jiān)督職能。將完善黨建工作機(jī)制納入混改企業(yè)整體制度改革。建立健全黨管干部與職業(yè)經(jīng)理人的融合有效機(jī)制。

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[11]身份混同包括：民營企業(yè)家接受混合所有制企業(yè)股東之間有單位的聘任擔(dān)任混合所有制企業(yè)高管;民營企業(yè)家接受混合所有制企業(yè)董事會(huì)聘任，經(jīng)有關(guān)部門推薦、提名、委任、批準(zhǔn)擔(dān)任混合所有制企業(yè)高管;民營企業(yè)家接受混合所有制企業(yè)董事會(huì)聘任，擔(dān)任混合所有制企業(yè)高管。

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[18]周海晨，陳俊豪：《深入混改七件事——影響混合所有制改革質(zhì)量與效果的關(guān)鍵因素探討》，《企業(yè)管理》2019年第4期。

[19]李紅娟：《進(jìn)一步推動(dòng)混合所有制改革要重點(diǎn)解決七個(gè)問題》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》 2019年6月 24日。

[20]李紅娟：《進(jìn)一步推動(dòng)混合所有制改革要重點(diǎn)解決七個(gè)問題》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》 2019年6月 24日。

[21]周海晨，陳俊豪：《深入混改七件事——影響混合所有制改革質(zhì)量與效果的關(guān)鍵因素探討》，《企業(yè)管理》2019年第4期。

[22]德勤：《為什么企業(yè)最重視人才機(jī)制改革？五大難題怎么破？ 》，http：//www.360doc.co最后訪問日期2019年12月10日。

[23]周海晨，陳俊豪：《深入混改七件事——影響混合所有制改革質(zhì)量與效果的關(guān)鍵因素探討》，《企業(yè)管理》2019年第4期。

[24]李紅娟：《進(jìn)一步推動(dòng)混合所有制改革要重點(diǎn)解決七個(gè)問題》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》 2019年6月 24日。

（作者為國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所，副研究員）