姚佳瑩

即使嚴(yán)格控制生育的時(shí)代已然過去，但部分二孩們的落戶之路依然崎嶇。圖/法新

2021年中，于霖收到了兩個(gè)好消息。

其一是終于等來了北京戶口——7月，于霖的名字出現(xiàn)在2021年北京市積分落戶入圍名單中，北漂19年，他終于成功“上岸”。

另一個(gè)好消息是，隨著三孩放開，中央取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等生育制約措施，并宣布將入戶、入學(xué)、入職等與個(gè)人生育情況全面脫鉤。

于霖覺得自己趕上了好時(shí)候，在他看來，中央對人口政策的調(diào)整意味著，自己的兩個(gè)孩子此番也能隨他一起落戶北京。

然而，讓于霖始料未及的是，二娃的隨遷材料被拒收了。

北京市人社局經(jīng)辦人員的解釋是：按照現(xiàn)行政策，子女隨遷，需要提交戶籍地縣級計(jì)生行政部門出具的符合計(jì)劃生育政策憑證。

《北京市積分落戶操作管理細(xì)則》（下稱《細(xì)則》）于2020年發(fā)布，該文件第十一條第二款規(guī)定：隨遷未成年子女，需提交的材料包括戶籍地縣級計(jì)生行政部門出具的符合計(jì)劃生育政策憑證。

“個(gè)人生育情況已與入戶脫鉤，為何還需要提供符合計(jì)劃生育憑證？”于霖不解：“三孩都放開了，為何我的二孩仍無法隨遷落戶？”

為了不耽誤二娃落戶，于霖還是匆匆趕回老家，請當(dāng)?shù)赜?jì)生部門開具證明，然而他得到的回復(fù)是：目前入戶等已與個(gè)人生育情況全面脫鉤，計(jì)生部門不再出具此類證明。

相較之下，北京的積分落戶操作細(xì)則似乎顯得有些滯后。《財(cái)經(jīng)》記者就此問詢北京市積分落戶服務(wù)中心，一名工作人員回復(fù)稱：“按照當(dāng)下政策，隨遷子女要符合北京市計(jì)劃生育要求，至于接下來政策是否調(diào)整，暫不清楚?！?/p>

不少北京新市民與于霖有著相似遭遇。他們的共同點(diǎn)是，通過積分落戶制度幸運(yùn)地告別了北漂身份，卻都在辦理二孩隨遷落戶手續(xù)時(shí)碰了釘子。

三孩政策來了，二孩們卻還在為落戶煩惱。

沒有“準(zhǔn)生證”的二孩們

程靜小時(shí)候家里生活并不富裕，兄弟姐妹三人互幫互助著長大，相較于丈夫是獨(dú)生子，她覺得兄弟姐妹讓她的成長道路少了孤單。為了讓孩子有個(gè)玩伴，盡管當(dāng)時(shí)政策不允許，但夫妻倆仍在2012年生了第二個(gè)孩子。

由于違反了當(dāng)時(shí)的計(jì)生政策，程靜夫婦在天津交了十多萬元社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，接受了違反計(jì)劃生育的處理決定，二孩才得以順利落戶。

“超生二孩永遠(yuǎn)少一個(gè)證明，那就是準(zhǔn)生證。”程靜說。

準(zhǔn)生證，即計(jì)劃生育服務(wù)證，在正式全面放開二孩之前，夫妻生育均需辦理準(zhǔn)生證。持有該證意味著生育行為合法，可以說，準(zhǔn)生證是“一孩時(shí)代”的一大特色。在2016年全面二孩政策實(shí)施后，準(zhǔn)生證被廢除，轉(zhuǎn)而實(shí)行生育登記服務(wù)制度。

2020年，程靜的丈夫通過積分落戶成功“上岸”，一家人總算能真正在北京安定下來。然而，盡管交了超生罰款，程靜的二孩還是由于沒有準(zhǔn)生證被判定為“計(jì)劃外生育”，因此無法開具符合計(jì)生政策的憑證。

“我們按規(guī)定交了超生罰款，并且保存了所有處理憑證，但二孩最終沒辦法隨遷。我們也能理解，畢竟當(dāng)時(shí)人口政策基調(diào)并未改變?！背天o說。

時(shí)間來到2021年，三孩政策來臨，程靜看到了希望。

2021年5月11日第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)下中國人口形勢的復(fù)雜：出生人口下滑，總和生育率降至1.3的低水平，老齡化程度加深。此后不到一個(gè)月，中央便宣布全面放開三孩，實(shí)施相關(guān)配套支持措施，優(yōu)化生育政策。其中，一大舉措便是廢除社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約措施，將入戶、入學(xué)、入職等與個(gè)人生育情況全面脫鉤。

程靜再次到北京人社局詢問二孩的落戶事宜，令她意外的是，對方的答復(fù)并未改變：按照《細(xì)則》第十一條，程靜的第二個(gè)孩子沒有準(zhǔn)生證，戶籍地計(jì)生行政部門拒絕開具符合計(jì)生政策憑證，故而無法隨遷。

已經(jīng)被廢除的一紙證明，成了程靜無法解開的疑惑。

黃山的第二個(gè)孩子同樣因被判定為“計(jì)劃外生育”無法隨遷，但其實(shí)這個(gè)孩子并不屬于超生。盡管黃山的二孩出生于2016年1月1日前，但妻子持有安徽農(nóng)村戶口，當(dāng)?shù)貙?shí)行的政策是：生育的一孩若為女兒，夫妻可以再生育二孩，即所謂的“一孩半”政策。

事實(shí)上，中國于上世紀(jì)80年代實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，并非鐵板一塊地實(shí)行嚴(yán)格一孩政策。據(jù)復(fù)旦大學(xué)人口與發(fā)展政策研究中心特聘研究員顧寶昌調(diào)研統(tǒng)計(jì)，在城市地區(qū)和江蘇、四川、重慶的農(nóng)村地區(qū)，實(shí)行“一對夫婦生一個(gè)孩子”政策;而在大部分農(nóng)村地區(qū)，實(shí)行的為“一孩半”政策，即夫妻雙方或一方是農(nóng)村居民，且僅生育過一個(gè)女孩，則可以生二孩。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授曾毅曾統(tǒng)計(jì)，執(zhí)行“一孩半”政策的人口占53.6%。

“我們的一孩是女兒，按安徽老家的政策，生育二孩并不屬于超生，但在辦理二孩隨遷手續(xù)時(shí)，僅是根據(jù)出生時(shí)間是否在2016年1月1日來判斷是否為超生，這就是讓我很苦惱的地方。我們連材料都尚未提交，申請就被駁了回來?！秉S山對《財(cái)經(jīng)》記者說。

沒有準(zhǔn)生證、出生于2016年1月1日之前，二孩們的身上似乎帶著時(shí)代的烙印，即使入戶與個(gè)人生育情況全面脫鉤，嚴(yán)格控制生育的時(shí)代已然過去，但這個(gè)烙印依然讓二孩們的落戶變得復(fù)雜。

隨遷政策為何沒調(diào)整？

為何入戶與個(gè)人生育情況脫鉤后，通過積分落戶的北京新市民們?nèi)栽谵k理超生二孩隨遷手續(xù)時(shí)遇到難題？超生二孩隨遷政策為何沒調(diào)整？

北京市的積分落戶按照兩份文件執(zhí)行。

2020年7月14日，北京市政府辦公廳發(fā)布《北京市積分落戶管理辦法》（下稱《辦法》），次日，北京市人社局發(fā)布《細(xì)則》。

針對未成年子女隨遷落戶，《辦法》第九條規(guī)定，獲得積分落戶資格的申請人，其符合計(jì)劃生育政策的未成年子女可以隨遷落戶或投靠落戶。

《細(xì)則》第十一條則以2016年1月1日為界，對可不提交符合計(jì)生政策憑證的情形做了細(xì)致規(guī)定：“隨遷子女系2016年1月1日（不含）以前生育第一孩、2016年1月1日（含）以后生育第二孩，或2016年1月1日（含）以后生育兩孩以內(nèi)的，可不提交符合計(jì)劃生育政策憑證”，即符合計(jì)生政策生育的子女無需提供該憑證。

《細(xì)則》的發(fā)文信息顯示，這份文件由北京市多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布。此外，《細(xì)則》第二條提到了各部門的具體職責(zé)：北京市人社局負(fù)責(zé)積分落戶實(shí)施工作的組織管理，牽頭開展聯(lián)動(dòng)核查;市發(fā)改委負(fù)責(zé)本市積分落戶工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào);其他十個(gè)部門包括市教委、市規(guī)自委等，則負(fù)責(zé)積分落戶指標(biāo)審核、信訪及落戶辦理等工作。

那么，既然三孩子政策已經(jīng)來了，北京的《細(xì)則》為何未相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整？

北京市人社局宣傳中心人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示：“按現(xiàn)行規(guī)定，超生二孩可以隨遷，但需提交戶籍地縣級計(jì)生行政部門出具的符合計(jì)劃生育政策憑證，如果當(dāng)?shù)匦姓块T確實(shí)無法出具，那就要突破現(xiàn)行管理政策，需聯(lián)系北京市發(fā)改委。”

北京市發(fā)改委人口處一名工作人員則向《財(cái)經(jīng)》記者表示：“市發(fā)改委確實(shí)統(tǒng)籌制定了《辦法》，但其中會(huì)涉及多部門對積分指標(biāo)的規(guī)定?！都?xì)則》為市人社局出的部門文件?！薄皩τ陔S遷子女情況的審核和細(xì)則表述，由人社局具體規(guī)定?！?/p>

市人社局宣傳中心人士則回應(yīng)稱：“政策層面我們確實(shí)解釋不了，市發(fā)改委負(fù)責(zé)政策規(guī)范，我們?nèi)松缇謬?yán)格按照具體規(guī)定辦理。”

那么，不符合《細(xì)則》第十一條要求的孩子是否有其他渠道落戶？

按照《辦法》第九條規(guī)定，獲得積分落戶資格的申請人，其符合計(jì)生政策的未成年子女可以隨遷落戶或投靠落戶;其配偶、父母及其他未成年子女按照北京現(xiàn)行親屬投靠落戶政策辦理落戶。

北京市發(fā)改委人口處人士解釋稱：“按照積分落戶管理辦法，符合計(jì)生政策的孩子，可以直接隨遷。如果不符合當(dāng)時(shí)國家計(jì)生政策，可以通過親屬投靠渠道辦理落戶手續(xù)。”

看起來，落戶并非只有一條路，但為什么還是會(huì)讓程靜他們煩惱？

可能要等五年

程靜并非沒有考慮用過親屬投靠的方式解決問題，她曾向北京市公安局咨詢，得到回復(fù)是，她的二娃可以在五年后辦理單獨(dú)投靠落戶。

根據(jù)北京市公安局發(fā)布的投靠政策，相關(guān)文件并未對當(dāng)年的超生子女投靠落戶作出規(guī)定，接近的規(guī)定是，父、母進(jìn)京時(shí)隱瞞婚姻及子女情況，父、母戶口須進(jìn)京滿5年以上，未成年子女才可申請投靠落戶。

另一個(gè)方法是，在夫妻一方落戶北京后，未成年子女可等另一方滿足投靠條件后，一起辦理投靠手續(xù)。根據(jù)北京市公安局發(fā)布的投靠政策，夫妻投靠落戶的申請人需年滿45周歲，且結(jié)婚滿10年。

多名通過積分落戶的新市民向《財(cái)經(jīng)》記者提到，在辦理二孩落戶手續(xù)時(shí)，均被告知了上述兩個(gè)投靠落戶方式，“哪一個(gè)條件先符合，就依據(jù)哪一條規(guī)定來落戶”。然而，看似等待時(shí)間更短的第一個(gè)方法在投靠政策中并未明確規(guī)定，未來是否適用尚未可知。而且，積分落戶制度實(shí)施至今只有四年，尚未有人滿足條件，能否順利辦理未有案例，大家心里都七上八下，感覺充滿不確定性。

倒是有新市民先達(dá)到了夫妻投靠的條件。若陽達(dá)到了年齡滿45周歲、結(jié)婚滿10年的要求，近日正忙于準(zhǔn)備自己和二孩申請投靠落戶的材料，然而，她在具體辦理手續(xù)的時(shí)候，同樣碰到了計(jì)生證明的問題。

“子女投靠父親的申請材料中，有一項(xiàng)婚育情況說明，二孩戶籍地天津武清街道拒絕開具婚育證明，理由是我家二娃當(dāng)年屬于超生，沒有準(zhǔn)生證?！比絷栒f。

婚育證明一般需包括申請人夫婦個(gè)人身份證信息、結(jié)婚時(shí)間。同時(shí)，在生育孩子的身份信息后，需說明計(jì)生情況，如“無違反計(jì)劃生育政策情況”、或者違反計(jì)劃生育政策，是否接受過處理等。

反復(fù)交涉后，若陽得到了這樣一份證明，其中信息包括若陽夫婦的姓名、身份證號碼、居住地、結(jié)婚日期，此外，便是兩個(gè)孩子的出生日期和身份證號，并未有計(jì)生情況的說明。

“不知道這證明北京認(rèn)不認(rèn)?！比絷柹形刺岢龆⑼犊康纳暾?，但準(zhǔn)備材料的遭遇讓她心里沒底。

希彥是位三孩母親，二孩出生于2014年，三孩出生于2016年，今年積分落戶后，只有大孩順利辦了隨遷手續(xù)，二孩和三孩被告知不符合計(jì)生政策而無法隨遷，只能走投靠政策進(jìn)京。

眼看兩個(gè)孩子無法隨遷，希彥夫婦著急了。

為了避免不確定性，盡快解決孩子落戶的問題，希彥在今年積分落戶后，和丈夫商量著“鉆一下政策的空子”——決定離婚。

辦了離婚手續(xù)，希彥獲得大孩和三孩的撫養(yǎng)權(quán)?！斑@樣三孩就是我名義上的二孩，三孩是2016年出生的，理論上符合計(jì)生政策?！毕┳约哼@么理解。然而，等到辦落戶手續(xù)的時(shí)候，人社局經(jīng)辦人員只看了她的生育記錄和生育時(shí)間，便將申請材料退了回來，理由是，希彥事實(shí)上生育了三孩，并且有兩個(gè)孩子屬于計(jì)劃外生育。

因?yàn)殡x婚，希彥和丈夫滿足投靠條件的時(shí)間又增加了。希彥和丈夫均為41周歲，原本若按“申請人年滿45周歲，且結(jié)婚滿10年”的條件辦理投靠，需要等待四年，但一辦離婚手續(xù)，結(jié)婚年限便得重計(jì)?！叭缃裰荒苡梦迥旰笸犊柯鋺舻姆椒??！毕┱f。

五年時(shí)間，并不算長，但新市民父母們只盼著能盡快解決孩子的落戶問題。

都是為了孩子的教育

“其實(shí)我們那么努力地想在北京落戶，歸根結(jié)底是為了孩子們的教育，等幾年，就怕耽誤孩子升學(xué)，至于與戶口相關(guān)的其他福利，我們并不是很在意?！毙旎照f。

徐徽2005年便來到北京，第二年進(jìn)入一家通訊科技企業(yè)工作，至今已15年。如今這家企業(yè)已成為國內(nèi)智能終端領(lǐng)域的頭部企業(yè)，徐徽也成長到有能力在廣袤的北京城安下一個(gè)小小的家。

在北京實(shí)行積分落戶之前，隨著年歲漸長，孩子長大，徐徽身邊的同事感到扎根北京“沒有戲了”，先后離開，赴天津等地開始新的生活。天津素來被稱為“高考洼地”，教育資源豐富，且高考分?jǐn)?shù)線低于其他省份，成為很多無法落戶北京的家庭最終的選擇。徐徽也著手在天津南開區(qū)買了房，將一家人的戶口遷到天津。

幸運(yùn)的是，2019年，北京實(shí)行積分落戶制度的第二年，徐徽便拿到了落戶資格，家中的大孩順利隨遷。2020年，徐徽的妻子亦通過積分落戶“上了岸”。一家四口只剩下二孩的戶口尚留在天津。徐徽常以此調(diào)侃：“我家老二現(xiàn)在一個(gè)人在天津當(dāng)戶主呢。”

徐徽的二孩現(xiàn)在8歲，按照五年后可辦理投靠落戶的條件計(jì)算，恰好是孩子準(zhǔn)備小學(xué)升初中的窗口期。

“二孩在昌平就讀，但他所在學(xué)校比較特殊，他屬于西城區(qū)學(xué)籍，如果沒有戶口他便無法升學(xué)到西城區(qū)的初中，哪怕戶口在他讀初一時(shí)辦下來，他也沒辦法再回到西城區(qū)了?！毙旎諏Α敦?cái)經(jīng)》記者說。

按照北京市小升初政策，學(xué)生從其他行政區(qū)跨區(qū)到西城區(qū)初中就讀，法定監(jiān)護(hù)人需獨(dú)立擁有西城區(qū)產(chǎn)權(quán)房，或獨(dú)立承租西城區(qū)公房。

“西城區(qū)的房子動(dòng)輒千萬以上，我們肯定負(fù)擔(dān)不起，門檻太高了?！毙旎照f。如果不能如期落戶，孩子想要再回西城讀初中，幾乎不可能。

程靜的二娃還有兩年也要面臨小升初的關(guān)口。“名義上小升初現(xiàn)在是不讓擇校的，但海淀有很多優(yōu)質(zhì)初中還是會(huì)對學(xué)生提出要求，其中是否有戶籍是硬條件?！背天o說。

希彥則擔(dān)心三孩的幼升小問題?！拔覀兗胰蕃F(xiàn)在海淀的幼兒園，快要上小學(xué)了。雖然現(xiàn)在幼升小都采取搖號、就近入學(xué)的方式，但搖號也是有批次順序的，像我們父母一方有北京戶口，孩子沒有京籍的，肯定排在后邊，孩子很有可能就會(huì)被派位到較遠(yuǎn)的小學(xué)?！毕┱f。

二孩們何時(shí)能落戶尚未可知，而時(shí)代的雪花真實(shí)地落到這些新市民的肩上。

二孩沒辦法落戶，黃山暫時(shí)擱置了三孩的生育計(jì)劃。

“我們本來打算生育第三個(gè)孩子，但怎么跟二娃交代戶口的事呢？三孩符合生育政策，肯定能在北京這邊落戶，大孩也在今年隨遷落戶，一家三個(gè)孩子，只有二孩的戶口還在安徽老家，我們沒辦法跟老二交代?！秉S山說。

現(xiàn)在，希彥忙著與丈夫辦復(fù)婚手續(xù)，以免再延后滿足投靠條件的時(shí)間。

若陽繼續(xù)準(zhǔn)備二孩的投靠材料，至于材料能否通過，她也不清楚。

于霖再次趕回老家，辦了一張“不是證明的證明”，證明上寫著，“按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，將入戶、入學(xué)、入職等與個(gè)人生育情況全面脫鉤，當(dāng)?shù)赜?jì)生部門不再出具符合計(jì)劃生育政策憑證?！比欢?，于霖的二孩隨遷申請還是被退了回來。

身為律師的于霖想到了新的求助渠道。

2021年10月6日，于霖向北京市政府提出行政復(fù)議申請，其中提出兩項(xiàng)請求：一是北京市人社局依法為他辦理積分落戶;二是對《細(xì)則》第十一條第二款規(guī)定進(jìn)行審查。

11月8日，于霖收到了北京市政府的《行政復(fù)議中止通知書》。這份《通知書》表示，因?yàn)樯暾埲颂岢鰧Α都?xì)則》的一并審查申請，根據(jù)相關(guān)法律，中止行政復(fù)議。

據(jù)行政復(fù)議法第二十六條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理的規(guī)定審查申請，會(huì)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，而該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。

北京市司法局一名工作人員對《財(cái)經(jīng)》記者表示，近期將對于霖的申請作出行政復(fù)議決定書，或者解釋相關(guān)情況的通知書。

（應(yīng)受訪者要求，本文于霖、希彥、若陽、黃山、徐徽均為化名）