谷振國 王同立

摘 要：辦理公益訴訟檢察案件，應(yīng)圍繞公益保護(hù)核心，借鑒刑事案件辦理標(biāo)準(zhǔn)和民事案件訴訟證據(jù)要求，注重區(qū)分損害國家利益和社會公共利益的差異來合理確定公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)，防止辦案實踐的任意性和隨意性，科學(xué)有效規(guī)范辦案行為，推動公益訴訟檢察立案標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，督促行政機關(guān)完善長效機制，實現(xiàn)對國家利益和社會公共利益保護(hù)的最大化，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 立案標(biāo)準(zhǔn) 基層試點

檢察公益訴訟制度在全國推開已3年多，在維護(hù)國家和社會公共利益、促進(jìn)依法行政等方面發(fā)揮了不可或缺的作用，但基層檢察院在公益訴訟辦案中面臨的一些問題亟需解決。其中，立案標(biāo)準(zhǔn)就是公益訴訟檢察辦案實踐中的源頭性問題。由于立案標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致各地統(tǒng)計數(shù)據(jù)可比性差、案件質(zhì)量難以精準(zhǔn)評估、社會公益不能得到及時有效保護(hù)。山東省日照市嵐山區(qū)人民檢察院結(jié)合地處東部沿海，非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件多發(fā)、頻發(fā)實際，自2019年開始選擇對這一類犯罪的刑事附帶民事公益訴訟案件為研究樣本，在制定公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行了探索實踐，為公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)的研制積累了一定經(jīng)驗。

一、立案標(biāo)準(zhǔn)不明確給公益訴訟檢察辦案帶來的主要問題

以“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展為基本布局，公益訴訟已發(fā)展成為檢察機關(guān)的主要辦案業(yè)務(wù)之一。按照以往各項檢察業(yè)務(wù)的實踐做法，辦案應(yīng)有辦案標(biāo)準(zhǔn)，特別需要明確立案標(biāo)準(zhǔn)。從刑事辦案實踐看，各類刑事案件都有構(gòu)罪的立案標(biāo)準(zhǔn)。但檢察公益訴訟自試點開展5年多來至今沒有明確的立案標(biāo)準(zhǔn)，給辦案實踐帶來了一些問題。一是統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可比性差。根據(jù)全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，兩個人口、面積、經(jīng)濟(jì)體量基本相當(dāng)?shù)氖》荩?017年12月，山東省檢察機關(guān)共立案各類公益訴訟案件824件，四川省檢察機關(guān)立案456件;而2019年1至4月份，山東省立案643件，四川省則立案5178件。從兩個時段節(jié)點看，兩省檢察機關(guān)之間的辦案數(shù)量都有較大差距。案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為何會有如此大的變化？原因之一就是沒有一個統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)。例如，有的檢察機關(guān)針對同類違法行為，向同一行政機關(guān)發(fā)出多份檢察建議，統(tǒng)計為幾件甚至上百件案件。正是因為各地檢察機關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)不一，造成辦案統(tǒng)計的可比性比較差。二是辦案容易受人為因素的影響。由于缺乏統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)，有的地區(qū)僅滿足于完成上級檢察機關(guān)制定的考核指標(biāo)，完成考核后即使又受理了同樣案情的線索，可能存在不立案情形。另一方面，由于沒有統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)，也為辦案人員徇私枉法提供了空間，甚至后續(xù)在查處司法辦案中的徇私枉法情形都十分困難。三是當(dāng)事人不能被平等對待、社會公益不能得到有效保護(hù)。例如，針對案件事實大同小異的非法捕撈水產(chǎn)品案、森林失火案，有的當(dāng)事人被提起刑事附帶民事公益訴訟，而有的當(dāng)事人可能不被起訴。但不論哪種情況都會導(dǎo)致不能平等對待涉案當(dāng)事人、有效保護(hù)社會公益。如果對當(dāng)事人提起了刑事附帶民事公益訴訟，當(dāng)事人將可能承擔(dān)動輒幾萬、甚至幾十萬、上百萬的經(jīng)濟(jì)賠償，沒有被起訴的當(dāng)事人則無需承擔(dān)這些賠償責(zé)任，長此以往，將顯失公平，甚至?xí)?dǎo)致一些新的社會不公，不利于社會公益的保護(hù)以及社會的和諧穩(wěn)定。

二、積極推進(jìn)公益訴訟檢察案件立案標(biāo)準(zhǔn)的實踐探索

目前，基層檢察院只承擔(dān)行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟的辦理工作，這兩類案件基層檢察院都有探索公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)的實踐樣本。山東省日照市嵐山區(qū)人民檢察院緊密結(jié)合工作實際，本著先易后難的原則，重點選取了當(dāng)?shù)囟喟l(fā)、頻發(fā)的刑事附帶民事公益訴訟案件為樣本進(jìn)行探索。嵐山區(qū)地處山東省東南部的沿海地區(qū)，與江蘇省連云港市贛榆區(qū)接壤，近年來非法捕撈水產(chǎn)品案件一直多發(fā)頻發(fā)，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)艱巨，嵐山區(qū)人民檢察院積極貫徹落實最高人民檢察院、山東省人民檢察院關(guān)于海洋領(lǐng)域公益訴訟專項監(jiān)督活動的部署要求，辦理的監(jiān)督嵐山區(qū)海洋漁業(yè)局履職案作為海洋領(lǐng)域唯一案例被最高人民檢察院寫入向全國人大常委會的報告之中。自2017年檢察公益訴訟全面開展以來，嵐山區(qū)人民檢察院提起公訴非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件30件，積累了一些案件樣本，經(jīng)過慎重研究，嵐山區(qū)人民檢察院決定選擇非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案件為研究對象，初步探索公益訴訟檢察案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，以期能為全國公益訴訟檢察案件立案標(biāo)準(zhǔn)的制定積累經(jīng)驗。

嵐山區(qū)人民檢察院為此專門成立了課題組，邀請山東大學(xué)法學(xué)院公益訴訟研究專家來院進(jìn)行輔導(dǎo)，在理論探討逐漸達(dá)成共識后，首先由嵐山區(qū)人民檢察院“三檢合一”（批捕、公訴和公益訴訟檢察）的公益訴訟辦案團(tuán)隊對每個實踐案例進(jìn)行個案分析研究，找出其共同的特點和規(guī)律，起草了立案標(biāo)準(zhǔn)的初稿，召集第二檢察部全體人員進(jìn)行研討，廣泛征求了全院員額檢察官及檢委會委員、分管檢察長的意見，然后又征求山東大學(xué)、曲阜師范大學(xué)、全國律師協(xié)會海商委員會委員、中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境權(quán)益維護(hù)志愿者等專家學(xué)者的意見建議。2019年10月24日，經(jīng)日照市嵐山區(qū)人民檢察院第十八屆檢察委員會第十三次會議討論，研究通過了《山東省日照市嵐山區(qū)人民檢察院關(guān)于非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》（以下簡稱“規(guī)定”）。

三、非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容

該規(guī)定主要內(nèi)容分為三部分：刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)、符合前述標(biāo)準(zhǔn)的案件的支持起訴標(biāo)準(zhǔn)、不符合立案標(biāo)準(zhǔn)案件的處理情形。

（一）刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)

在刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)部分，按照案件的主體性質(zhì)、捕撈方式、特定物種、主觀故意、特定地域范圍、生態(tài)損害數(shù)額、客觀損害影響等七個方面確定的立案標(biāo)準(zhǔn)如下：凡非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件的被告人與刑事附帶民事公益訴訟案件的被告一致，有以下七種情形之一的，應(yīng)當(dāng)提起刑事附帶民事公益訴訟：（1）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件的當(dāng)事人是法人或非法人組織（單位）的;（2）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件的當(dāng)事人違法從事桁桿電魚拖網(wǎng)捕撈的;（3）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件的當(dāng)事人非法捕撈國家重點保護(hù)的珍貴、瀕危水生野生動物的;（4）因非法捕撈水產(chǎn)品被行政處罰過或處以刑罰后，再次涉嫌非法捕撈水產(chǎn)品犯罪的;（5）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件破壞海洋水域或內(nèi)陸水域生態(tài)環(huán)境，且造成內(nèi)陸水域漁業(yè)資源損失1萬元以上，海洋水域漁業(yè)資源損失20萬元以上的;（6）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件造成生態(tài)資源損害情節(jié)嚴(yán)重，系黨委、人大、政府、政協(xié)、政法委等批示交辦的，以及最高人民檢察院、省市級檢察院交辦、督辦的;（7）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件破壞海洋水域或內(nèi)陸水域生態(tài)環(huán)境，并致使自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源地、海洋特別保護(hù)區(qū)、禁漁區(qū)等范圍內(nèi)生態(tài)資源遭受嚴(yán)重破壞的，或者其他生態(tài)資源損害情節(jié)嚴(yán)重造成惡劣社會影響的。

（二）支持起訴立案標(biāo)準(zhǔn)

在支持起訴標(biāo)準(zhǔn)部分，結(jié)合有權(quán)提起訴訟的機關(guān)和社會組織依法向法院提起公益訴訟的情況，確定支持起訴的標(biāo)準(zhǔn)為：符合前述刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)的非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件，在刑事附帶民事公益訴訟案件的公告期間，有權(quán)提起訴訟的有關(guān)機關(guān)和社會組織依法向有管轄權(quán)的人民法院提起公益訴訟的，檢察機關(guān)可以支持起訴。

（三）對不符合立案標(biāo)準(zhǔn)案件的處理情形

在不符合立案標(biāo)準(zhǔn)案件的處理情形部分，對這類情形進(jìn)行了具體劃分，規(guī)定為：對下列非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件，不適宜刑事附帶民事公益訴訟立案或支持起訴的，依法移送相關(guān)部門辦理：（1）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件的被告人與刑事附帶民事公益訴訟案件的被告不一致的，可以將該類民事公益訴訟線索報請市級檢察院辦理;（2）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件，生態(tài)資源損害情節(jié)輕微，對國家利益和社會公共利益損害不大或者已經(jīng)主動修復(fù)的，可以依法移送行政執(zhí)法部門處理。

（四）對有關(guān)術(shù)語的說明

本規(guī)定所稱“（法人）單位”，既包括國有、集體所有的公司、企業(yè)、事業(yè)單位，也包括依法設(shè)立的合資經(jīng)營、合作經(jīng)營企業(yè)和具有法人資格的獨資、私營等公司、企業(yè)、事業(yè)單位等組織;本規(guī)定所稱“漁業(yè)資源損失”，包括修復(fù)費用以及應(yīng)急處置費用以及鑒定、評估等相關(guān)費用;本規(guī)定所稱“以上”包含本數(shù);本規(guī)定由日照市嵐山區(qū)人民檢察院負(fù)責(zé)解釋。此外，本規(guī)定未規(guī)定的其他事項，適用民事訴訟法、刑事訴訟法、刑法、漁業(yè)法等相關(guān)法律以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，若本規(guī)定與上述法律、司法解釋不一致的，以法律、司法解釋為準(zhǔn)。

四、制定檢察公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)后的初步成效

根據(jù)規(guī)定，截至2020年底，嵐山區(qū)人民檢察院已經(jīng)提起非法捕撈刑事附帶民事公益訴訟案件4件，法院均已判決，全部支持了檢察機關(guān)的訴訟請求;還辦理支持起訴案件4件。在全市辦理的首起海洋領(lǐng)域刑事附帶民事公益訴訟案件開庭審理后當(dāng)庭宣判，被告人認(rèn)罪認(rèn)罰認(rèn)賠，取得了良好的政治效果、社會效果和法律效果;另4起非法捕撈民事公益訴訟案件提請日照市人民檢察院發(fā)布公告后，嵐山區(qū)海洋發(fā)展局主動提起了民事公益訴訟，嵐山區(qū)人民檢察院受日照市人民檢察院指派對這4起案件支持起訴，青島海事法院開庭審理后也已及時裁判并執(zhí)行到位。

嵐山區(qū)人民檢察院對刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)的探索，契合中央和最高人民檢察院對檢察公益訴訟工作的決策部署精神，樹立了正確的辦案導(dǎo)向，具有重要的現(xiàn)實意義：一是在立案標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)下，地方檢察機關(guān)的檢察公益訴訟工作得到規(guī)范、科學(xué)發(fā)展，防止辦湊數(shù)案情況的發(fā)生;二是社會公益得到了更為全面、有效的保護(hù)，辦案的任意性和隨意性被杜絕;三是立案標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新探索為制定全國性的公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)積累了探索性經(jīng)驗，具有前瞻性、可復(fù)制性和普遍性的指導(dǎo)意義。