李翠琳

叢 麗*

權(quán)威且科學(xué)的法律依據(jù)是國家公園體系建立的必要條件[1]。制定《國家公園法》是各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的普遍共識，也是建立中國特色自然保護地體系的迫切現(xiàn)實需求[2]。2018年十三屆全國人大常委會已將《國家公園法》納入立法計劃，我國雖已進(jìn)入多方籌備階段，但迄今依舊難以出臺。探索國家公園立法進(jìn)程困境和影響因素，助力達(dá)成國家公園立法中的共識，推進(jìn)《國家公園法》頒布，是一項十分重要且迫切的任務(wù)。

1 研究綜述

國外對國家公園立法的研究主要集中在國家公園立法與生態(tài)保護[3]、國家公園立法與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系[4]、國家公園內(nèi)的動物保護及國家公園管理方式[5]等領(lǐng)域。就國內(nèi)研究來看，截至2021年2月，以“國家公園立法”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)中搜索，得到文獻(xiàn)157篇。早期研究主要集中于借鑒國際經(jīng)驗，如對美國[6-7]、新西蘭[7]等的國家公園立法和管理體制的借鑒[8]；近年來，研究則多從立法途徑[9]、立法框架[10]、法律體系[11]、法律功能[12]、制度設(shè)計[13]、立法模式及建議[14-15]，以及與自然保護地法的銜接[16-18]等角度切入。由國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀可知，現(xiàn)有研究多為某一領(lǐng)域?qū)＜业慕?jīng)驗觀點，雖然可以反映學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)權(quán)威專家的觀點，但卻難以顧全現(xiàn)實中的多方利益訴求。在此背景下，采用專家德爾菲法對《國家公園法》立法的制約因素進(jìn)行研究，對于綜合各利益相關(guān)者訴求、明確《國家公園法》立法困境和制約因素、提出切實可行的解決方案具有重要的現(xiàn)實意義。

2 研究方法

2.1 專家德爾菲法

本研究采用專家德爾菲法進(jìn)行立法困境維度分析。德爾菲法是通過問卷調(diào)查和控制反饋來征求專家對復(fù)雜問題的意見的方法[19-20]，屬于專家集體評價法。第一階段是參與者的選擇，這是德爾菲法最重要和最關(guān)鍵的部分，與研究結(jié)果的質(zhì)量直接相關(guān)；第二階段是對專家意見的2輪收集，第一輪通過開放性問題收集專家小組的觀點并進(jìn)行定性或定量分析，第一輪分析后再進(jìn)行第二輪專家意見收集，給專家再次考慮和修正其原有意見的機會[21]；第三階段則根據(jù)研究主題，將收集所得的2輪專家小組意見進(jìn)行最后的總結(jié)和分析。

2.2 層次分析法

本研究運用層次分析法來確定各指標(biāo)權(quán)重，該方法常用于不同層級指標(biāo)或同級指標(biāo)之間相對重要權(quán)值的確定或相對優(yōu)劣的排序[22]。步驟如下：首先，構(gòu)建層次分析模型，通過劃分互相聯(lián)系的有序?qū)哟?，促進(jìn)目標(biāo)系統(tǒng)的層次化、條理化，建立起遞進(jìn)的層次結(jié)構(gòu)；其次，構(gòu)建成對的比較矩陣，進(jìn)行權(quán)向量計算與一致性檢驗，各行業(yè)專家、學(xué)者及利益相關(guān)者對各變量的重要性進(jìn)行比較，為各變量打分；最后，對權(quán)向量進(jìn)行計算并進(jìn)行一致性檢驗[23]。

3 《國家公園法》立法影響因素指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 德爾菲法確定咨詢專家

根據(jù)本研究的主要目的，遵循權(quán)威性和代表性相結(jié)合、多學(xué)科交叉的原則，根據(jù)專家的知識領(lǐng)域、職稱，以及對自然保護地體系、國家公園和國家公園立法的熟悉程度等條件確定專家小組。專家的基本情況如表1所示。

表1 專家基本情況

確定咨詢專家后，查閱和梳理國內(nèi)外相關(guān)研究，結(jié)合本次研究的主題設(shè)計了12個開放式訪談問題。

通過訪談發(fā)現(xiàn)利益相關(guān)者的意見具有共性。首先，各專家都充分肯定了國家公園試點的重要性，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)有試點中為《國家公園法》立法提供經(jīng)驗和方向；其次，根據(jù)訪談，各專家都明確表示了土地權(quán)屬、經(jīng)費支持是國家公園體制建立中遇到的重大難題。

專家在訪談過程中也表現(xiàn)出了對于國家公園體制建立與立法的不同傾向。在國家公園的建設(shè)方面，國家上層設(shè)計代表傾向于關(guān)注國家公園體制建立的現(xiàn)實解決方案，強調(diào)“國家公園”這一保護地體制建立要處理好中央和地方的關(guān)系，注重建立國家公園體制具體方案的可操作性等；立法與保護領(lǐng)域的專家代表認(rèn)為國家公園應(yīng)當(dāng)立足于整體的生態(tài)系統(tǒng)保護，注重建立國家公園的完整性。在立法的目標(biāo)上，保護專家更加重視立法對于生態(tài)環(huán)境的保護；游憩專家則更重視立法需要具備的自然保護和游憩供給的雙重目標(biāo)，提出可在國家公園內(nèi)開辟出專門的游憩區(qū)域，并適當(dāng)降低對該區(qū)域的生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)，充分保障游客的游憩權(quán)，避免因為單純強調(diào)保護而導(dǎo)致國家公園為公民服務(wù)的能力不足。

將專家對訪談問題的回答整理成訪談文本，用Excel表格輔助整理分析文本及編碼工作，對專家回答進(jìn)行質(zhì)性分析。2名研究者分別整理出113個一級編碼、66個二級編碼，以及1 163個一級編碼、70個二級編碼，第三位研究者對所有提取出的一、二級編碼進(jìn)行甄別剔除，形成最后的編碼文本。編碼過程如表2所示。

表2 編碼過程示例

由訪談編碼最終確定《國家公園法》立法困境和制約因素的評價指標(biāo)體系包括立法過程、立法主體、立法支撐條件3個二級指標(biāo)，以及立法理念、立法目標(biāo)等14個三級指標(biāo)(表3)。

3.2 運用層次分析法確定評價指標(biāo)權(quán)重

各指標(biāo)權(quán)重的確定主要通過專家打分法。使用yaaph層次分析軟件，根據(jù)指標(biāo)體系建立兩兩比較判斷的重要性矩陣。通過“悅評”平臺邀請10位與國家公園立法相關(guān)的專家學(xué)者對兩兩比較的指標(biāo)進(jìn)行重要性打分。

通過專家德爾菲法和質(zhì)性編碼得到“《國家公園法》立法困境和制約因素”評價指標(biāo)體系，構(gòu)建“《國家公園法》立法進(jìn)程的制約因素”模型，邀請專家打分，將衡量尺度劃分為9個等級，其中9、7、5、3、1的數(shù)值分別對應(yīng)絕對重要、十分重要、比較重要、稍微重要、同樣重要，8、6、4、2表示重要程度介于相鄰的2個等級之間，專家打分后對權(quán)向量進(jìn)行計算并進(jìn)行一致性檢驗。為保證yaaph軟件最終得到的層次分析結(jié)果符合要求，對每一層次的判斷矩陣都進(jìn)行一致性檢驗，若一致性比率CR=0，表示矩陣完全滿足一致性的要求；若CR＞0.1，表示矩陣不滿足一致性的要求；若CR＜0.1，表示矩陣的一致性比率殘缺但可接受，滿足一致性的要求。

表3 《國家公園法》立法困境和制約因素的評價指標(biāo)體系

回收問卷后，通過一致性檢驗發(fā)現(xiàn)各矩陣的一致性比率都滿足一致性的要求。通過整合排序結(jié)果，得到《國家公園法》立法進(jìn)程的制約因素指標(biāo)權(quán)重總排序。根據(jù)權(quán)重排序結(jié)果，在立法過程、立法主體、立法支撐條件3個準(zhǔn)則層要素中，所占權(quán)重最高的要素為立法支撐條件，其次為立法過程和立法主體。指標(biāo)層權(quán)重的總排序具體數(shù)值如表4所示。

表4 評價指標(biāo)權(quán)重

專家在影響因素排序方面各有側(cè)重。立法研究代表、游憩專家代表和保護專家代表相較于其他代表而言，更加注重《國家公園法》立法中理念和目標(biāo)的清晰程度、各方利益相關(guān)者的參與程度及研究成果的轉(zhuǎn)化；其余利益相關(guān)者代表則更重視如何解決存在的經(jīng)費和土地權(quán)屬等實踐問題。

4 《國家公園法》立法制約因素分析

根據(jù)分析所得的評價指標(biāo)體系權(quán)重可知，立法支撐條件是制約《國家公園法》立法推進(jìn)的最重要的二級指標(biāo)，其中，試點經(jīng)驗及利益相關(guān)者參與不足是制約立法推進(jìn)的最重要的2個影響因素。此外，科研成果也對國家公園立法推進(jìn)起著重要作用。具體分析如下。

4.1 立法支撐條件不充分

立法支撐條件在準(zhǔn)則層要素中所占權(quán)重最大，是制約《國家公園法》立法進(jìn)程的最重要因素。

4.1.1 試點經(jīng)驗亟待豐富

試點經(jīng)驗在指標(biāo)層權(quán)重的總排序中位列第一，意味著試點經(jīng)驗不足和總結(jié)缺失是《國家公園法》立法推進(jìn)的重要制約因素，嚴(yán)重影響了我國《國家公園法》的立法進(jìn)程。由訪談過程可知，國家公園試點工作開展時間尚短，需要深入發(fā)掘?qū)嵺`中存在的問題，分析問題并找到解決的路徑，才能得到符合我國國情的國家公園試點經(jīng)驗。目前的國家公園試點實質(zhì)上存在不能覆蓋國家公園及自然保護地類型的情況。數(shù)量上，我國目前有51項自然及文化遺產(chǎn)，2 750個自然保護區(qū)，474處國家級自然保護區(qū)，但國家公園體制試點區(qū)卻只有10處；類型上，目前我國國家公園試點缺少海島類國家公園試點和具有文化遺產(chǎn)性質(zhì)的文化資源地試點；在現(xiàn)有試點經(jīng)驗的可適用性上，很多保護地和國家公園的資源特征、土地權(quán)屬和原住民分布等情況復(fù)雜多樣，一個國家公園試點的成功，無法保障在其他國家公園試點中同樣適用，如三江源國家公園試點取得的寶貴經(jīng)驗在大熊貓國家公園試點中就很難適用；在試點工作的開展上，目前國家公園試點工作整體推進(jìn)較為緩慢，試點區(qū)內(nèi)按照原有管理體制運行的情況還普遍存在，缺少與“國家公園”名稱相符的制度創(chuàng)新，為立法積攢的經(jīng)驗有限。

4.1.2 利益相關(guān)者參與機制尚待建立

相關(guān)者參與的權(quán)重為0.202 6，在準(zhǔn)則層“立法支撐條件”中位列第二。國家公園體制建設(shè)中涉及國家上層制度設(shè)計者、地方政府執(zhí)行者、科研工作者、非政府組織(志愿者)、經(jīng)營者、公眾、社區(qū)居民和訪客等廣大的利益相關(guān)者?？茖W(xué)的《國家公園法》應(yīng)該反映國家意志，并能對各相關(guān)者的利益進(jìn)行科學(xué)關(guān)照。因而，建立利益相關(guān)者參與立法的渠道和機制至關(guān)重要。從訪談過程和實踐中可知，各利益相關(guān)者實際上都對國家公園立法及體制建設(shè)給予了極大關(guān)注，也樂于參與到國家公園的建設(shè)和保護工作中。就目前的情況而言，雖然參與立法的渠道逐步增多，但存在立法參與僅停留在形式上的問題。公益組織代表在訪談中表示，許多利益相關(guān)者如公眾、非政府組織等意見和建議反饋的渠道還較少。游憩專家則表示，對“最嚴(yán)格的保護”的強調(diào)使目前對國家公園的游憩和科普功能關(guān)注度不足，相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者鮮有機會參與到國家公園建設(shè)的重大研討會議中，參與國家公園建設(shè)及立法探討的專家仍以“保護”為主，需要更加完善廣大利益相關(guān)者的參與機制。

4.1.3 相關(guān)科研成果仍待加強

根據(jù)專家重要性打分后的排序結(jié)果，指標(biāo)“研究轉(zhuǎn)化”和“研究技術(shù)”的權(quán)重分別為0.075 5和0.038 1，在“立法支撐條件”準(zhǔn)則層中權(quán)重較低，但在所有的三級指標(biāo)中仍具有較高位次。這也反映了《國家公園法》立法的研究基礎(chǔ)薄弱，需要加強科學(xué)研究、注重研究轉(zhuǎn)化。截至2021年2月，CNKI關(guān)于自然保護區(qū)的文獻(xiàn)總數(shù)為58 636篇，其中國家公園相關(guān)研究僅有1 641篇，占自然保護區(qū)相關(guān)研究的8.58%。根據(jù)國家公園研究相關(guān)綜述和訪談中的專家意見，現(xiàn)有研究多集中于規(guī)劃、管理、政策等方面的分析，缺少解決措施層面的研究[24]。例如，在很多國家公園的資源本底尚未厘清的情況下，如何建立符合可持續(xù)發(fā)展觀的資源保護等級評定系統(tǒng)？我國人地關(guān)系復(fù)雜且具有區(qū)域差異性，如何建立符合中國國情的國家公園管理體制，處理好中央與地方的關(guān)系？國家公園功能復(fù)合，社會需求多元，如何處理好游憩和自然教育與自然保護之間的矛盾沖突？很多研究沒有得到很好的集成，研究技術(shù)的局限、對試點地經(jīng)驗成果的總結(jié)研究不足，也成為現(xiàn)階段研究中不可忽視的問題。頒布符合中國特色的《國家公園法》，必須在科學(xué)掌握中國國家公園和自然保護地體系特點的前提下進(jìn)行，對中國國家公園中已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行適當(dāng)管治。

4.2 立法過程中尚有難題待解決

在評價指標(biāo)體系的準(zhǔn)則層要素中，立法過程所占權(quán)重位列第二。其對《國家公園法》立法的制約性小于立法支撐條件，但同樣是《國家公園法》立法進(jìn)程中不可忽視的因素。

4.2.1 立法理念及立法目標(biāo)不明確

在準(zhǔn)則層要素“立法過程”中，“立法理念”和“立法目標(biāo)”在《國家公園法》立法的制約因素中權(quán)重占比最高，說明在決策層、管理層和技術(shù)領(lǐng)域存在關(guān)于《國家公園法》立法理念及目標(biāo)的誤區(qū)和盲區(qū)，地方立法主導(dǎo)的“國家公園”立法實踐還存在嚴(yán)重的局限性[2]。

以國家公園為主的自然保護地涉及不同野生動物、荒漠、森林、濕地、海洋等不同生態(tài)系統(tǒng)及多個管理部門和多方利益主體，是一個復(fù)雜的社會生態(tài)系統(tǒng)。國家公園與自然保護地立法的核心是妥善調(diào)整這個復(fù)雜的系統(tǒng)工程所涉及的各種利益關(guān)系，明確立法的目標(biāo)和理念，建立人與自然、人與人之間的雙重和諧秩序[15，25]。

4.2.2 《國家公園法》出臺后可能面臨的法律競合問題

法律競合不是制約《國家公園法》立法推進(jìn)的主要原因。根據(jù)法的位階，新法優(yōu)于舊法，法律高于行政法規(guī)，這可以解決《國家公園法》出臺后可能出現(xiàn)的大部分法律競合問題。目前有關(guān)《國家公園法》的法律條文的重點問題應(yīng)是《國家公園法》與自然保護地相關(guān)立法的銜接問題。

4.3 立法主體深陷改革現(xiàn)實困境

立法主體在準(zhǔn)則層要素中的所占權(quán)重較低，但經(jīng)費支持、土地權(quán)屬、利益沖突等指標(biāo)仍是制約《國家公園法》立法推進(jìn)的重要因素。

4.3.1 國家公園管理發(fā)展的經(jīng)費數(shù)額龐大

“立法主體”準(zhǔn)則層中，經(jīng)費支持所占權(quán)重最高。許多國家的國家公園建設(shè)和管理都以國家財政撥款作為主要來源之一，就我國的情況而言，我國中央的財政對國家公園建設(shè)的支持力度至關(guān)重要。然而，完全依靠中央拿出大筆財政撥款來支持國家公園建設(shè)未必具有現(xiàn)實的可操作性。在“最嚴(yán)格的保護”要求下的國家公園，如果降低門票價格、嚴(yán)格限制商業(yè)活動及開發(fā)，今后必定需要數(shù)額巨大的國家財政維持其管理和發(fā)展。例如，根據(jù)估算，錢江源國家公園試點2016—2017年建設(shè)運營基本經(jīng)費支出實際需要投入31.67億元，但原有渠道資金僅3 426.60萬元[26]。放眼世界，2016年，美國的59個國家公園共吸引游客3.31億人次，為美國經(jīng)濟貢獻(xiàn)約350億美元，其中游客在公園所在地消費約為182億美元[27]；加拿大國家公園通過特許經(jīng)營等途徑實現(xiàn)的收益占其建設(shè)管護經(jīng)費的比重高達(dá)52%；新西蘭則每年可以從其自然保護地的收費項目中賺取2 400萬美元，占其自然保護地總預(yù)算的15%[28]。在這種前置條件下，是否需要借鑒國外經(jīng)驗，允許特許經(jīng)營進(jìn)入，擴大社區(qū)、資本的參與，也是《國家公園法》立法過程中要探討的問題。

4.3.2 國家公園土地確權(quán)復(fù)雜

土地權(quán)屬指標(biāo)的權(quán)重為0.021 7，在“立法主體”準(zhǔn)則層中位列第二，說明國家公園土地確權(quán)問題對于推進(jìn)《國家公園法》立法的制約性較強。從專家訪談過程中可以得知，我國人多地少的國情決定了協(xié)調(diào)人地關(guān)系是生態(tài)文明體制建設(shè)面臨的突出問題。無論自然保護區(qū)還是國家公園，目前都還存在大量的原住民和集體土地[29]，有著極為復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問題，尤其南方的國家公園體制試點區(qū)主要以集體林地為主，土地權(quán)屬問題突出[30]，是確權(quán)的重點區(qū)域，極易產(chǎn)生林地糾紛[31]。中國建立國家公園的前提是要解決土地權(quán)屬問題，在國有土地或者可以全面化利用的土地上建立國家公園[32]。

4.3.3 中央和地方及部門之間存在利益沖突

利益沖突指標(biāo)的權(quán)重為0.013 1，在“立法主體”準(zhǔn)則層中位列第三。根據(jù)訪談專家的觀點，一些依靠門票經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)面臨經(jīng)濟下行壓力，地方政府可能難以滿足上級績效考核。國家大部制調(diào)整雖大大提高了國家公園體制建立的效率，但由于空間區(qū)域重疊、許多自然保護地同時兼有其他特征，需要納入其他部門管理，部門沖突可能依舊存在。

4.3.4 財權(quán)和事權(quán)的劃分存在矛盾

國家公園委托給地方管理，試點經(jīng)費由地方負(fù)擔(dān)，此種財權(quán)和事權(quán)的劃分矛盾導(dǎo)致地方發(fā)展國家公園的積極性受到影響。在專家訪談過程中發(fā)現(xiàn)，財權(quán)和事權(quán)的劃分、中央和地方在國家公園管理中的關(guān)系，以及國家公園的權(quán)力移交過程和銜接都亟待解決并在立法中規(guī)范。由于《建立國家公園體制試點方案》發(fā)布時受缺少經(jīng)驗等條件限制，對關(guān)鍵問題語焉不詳、讓地方部門探索，導(dǎo)致目前許多試點地在工作中為“權(quán)、錢”問題焦頭爛額，找不到切實可行的解決方法[33]。

根據(jù)對立法制約因素的分析，《國家公園法》立法推進(jìn)需要進(jìn)一步處理好試點經(jīng)驗不足、利益相關(guān)者參與受限的問題，同時還需加強科學(xué)研究，厘清立法目標(biāo)和立法理念等基本概念，提出解決經(jīng)費不足和土地權(quán)屬不清的可實施的具體方案。

5 推進(jìn)《國家公園法》立法的建議和思考

根據(jù)對立法制約因素的分析，《國家公園法》立法的核心問題是試點經(jīng)驗亟待豐富、利益相關(guān)者參與受限，以及立法目標(biāo)和立法理念不夠明確。結(jié)合專家訪談觀點與目前對我國國家公園立法的研究，提出如下建議和思考。

5.1 立足國情和區(qū)域特點，深入總結(jié)國家公園試點經(jīng)驗

國家公園試點的目標(biāo)是為建立國家公園管理體制提供經(jīng)驗支持，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的10個試點單位深入總結(jié)試點經(jīng)驗，分析國家公園建設(shè)和管理的方法、存在的問題和解決的策略，通過將實地試點經(jīng)驗上升為法律條文和管理體制的理論指導(dǎo)，增強《國家公園法》立法的針對性和科學(xué)性，構(gòu)建法治化的國家公園治理體系，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗與模式，助力2020年基本完成試點任務(wù)[34]。

5.2 拓展利益相關(guān)者參與渠道，建立多方參與國家公園建設(shè)和立法的有效機制

在國家公園保護與發(fā)展的互動中涉及復(fù)雜的人與自然的關(guān)系[27]，《國家公園法》立法應(yīng)當(dāng)聽取各利益相關(guān)者的意見[35]，積極邀請有關(guān)非政府組織、科研單位、企業(yè)、志愿者、基層工作者等利益相關(guān)者參與到立法過程中，完善決策參與、過程參與和監(jiān)督參與制度[36]，使立法更具科學(xué)性、可持續(xù)性和指導(dǎo)性。《國家公園法》的起草應(yīng)由《中華人民共和國立法法》主導(dǎo)，聯(lián)合多領(lǐng)域的專家共同起草，平衡各方面的利益關(guān)系，做到立法科學(xué)、切實可行。

5.3 明確立法的目標(biāo)和理念，達(dá)成立法的共識和合力

國家公園立法中的理念和目標(biāo)是國家公園立法推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。在本研究中，各利益相關(guān)者代表都明確了國家公園尚未厘清的定位較大程度制約了立法的推進(jìn)。因此，在《國家公園法》立法中需要對國家公園進(jìn)行權(quán)威的法律定義，確立立法目標(biāo)和理念，明確哪些制度是統(tǒng)一適用于整個自然保護地的、哪些是只適用于國家公園的。

5.4 加強國家公園相關(guān)科學(xué)研究，助力《國家公園法》立法推進(jìn)

在《國家公園法》出臺之前，應(yīng)組織各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，就國家公園試點中已出現(xiàn)及可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行全面、深入和系統(tǒng)地探討，合理規(guī)劃，并評估國家公園體制建成后可能出現(xiàn)的環(huán)境、社會和公眾影響[37]。同時，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域需要多學(xué)科專家學(xué)者的共同參與，加強相關(guān)研究的集成性和系統(tǒng)性，重視科學(xué)研究領(lǐng)域的交叉和結(jié)合，融合風(fēng)景園林、生態(tài)、社會、經(jīng)濟等學(xué)科，甚至開展跨國合作[38]，多角度深入剖析，充分論證，為《國家公園法》立法提供研究支撐。

5.5 探索中國特色國家公園管理體制，妥善處理保護與游憩利用關(guān)系

我國《國家公園法》立法的管理體制要立足我國國情，平衡中央與地方、發(fā)展與保護之間的關(guān)系，更要堅持立法的本土性，妥善解決權(quán)力與利益的關(guān)系[14]。在保護地立法理念上，與IUCN保護地理念相一致的同時，吸取國際經(jīng)驗，既不能過度開發(fā)，陷入類似“風(fēng)景名勝區(qū)”的被動保護資源局面，也不能過分強調(diào)保護，復(fù)制“自然保護區(qū)模式”。適當(dāng)?shù)挠雾糜幸嬗诋?dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與和滿足民眾的游憩需求，也有利于國家公園的可持續(xù)發(fā)展。未來我國立法工作應(yīng)當(dāng)抓住“差異化管理”這一核心，在《國家公園法》這一綜合性基本法出臺后，再由各省級人大及國家公園根據(jù)需要補充細(xì)則[15]。

5.6 《國家公園法》要為《自然保護地法》預(yù)留空間

國家公園立法既需要借鑒自然保護地的相關(guān)立法經(jīng)驗，也需要在《自然保護地法》出臺前做好統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建一套互聯(lián)互通、相輔相成的自然保護地法律體系[39]。目前，在《國家公園法》需要盡快出臺的前置背景下，應(yīng)當(dāng)對尚未達(dá)成共識的部分留有空間，對有爭議、尚未研究清楚的部分采取“宜粗不宜細(xì)”的做法，通過今后出臺的《自然保護地法》予以細(xì)化完善。同時還要做好與《自然保護地法》的銜接，為自然保護地立法體系預(yù)留制度空間。

《國家公園法》作為國家公園體制的制度設(shè)計，對于今后國家公園的管理和發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。目前我國《國家公園法》在立法階段需要從試點實踐中探索和總結(jié)經(jīng)驗，拓寬利益相關(guān)者參與渠道，明確《國家公園法》立法的目標(biāo)和理念，增加研究成果的集成性和針對性，提出解決利益沖突和土地確權(quán)的具體解決方案，使其更好地支持國家公園體制建立的實踐需要，才能突破《國家公園法》目前的立法桎梏。另外，《國家公園法》立法還需做好與《自然保護地法》的銜接，在尚未達(dá)成共識的部分留有空間，通過《自然保護地法》細(xì)化完善。在立法勢在必行的趨勢下，重視《國家公園法》出臺的速度和質(zhì)量，方可真正實現(xiàn)“良法善治”。