沈茂英

一、研究緣起與概念辨析

水是生命之源，生態(tài)之基，是極其重要的戰(zhàn)略資源和生態(tài)資源，是可持續(xù)發(fā)展的核心。人類在水資源利用中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，歷經(jīng)兩千多年的都江堰灌溉工程充分兼顧了豐水期的泄洪、枯水期的生態(tài)與生產(chǎn)生活用水，讓天府之國(guó)“水旱從人，不知饑饉”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人口城鎮(zhèn)化帶來生活用水強(qiáng)度的增加，據(jù)測(cè)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率每提高1%，城鎮(zhèn)生活用水增加16.7億m3。伴隨著用水量增加和水資源開發(fā)強(qiáng)度不斷提高，我國(guó)水量、水質(zhì)、水生態(tài)面臨著前所未有的壓力，出現(xiàn)了河道局部斷流、河床裸露、城市黑臭水體、庫湖水體富營(yíng)養(yǎng)化、河道水質(zhì)劣化等問題?，F(xiàn)階段人民群眾對(duì)水的需要已從安全有保障的飲用水轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)飲用水乃至直飲水、安全管理的衛(wèi)生服務(wù)、優(yōu)美的水環(huán)境和水生態(tài)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水環(huán)境壓力與人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)水環(huán)境需求并存的背景下，生態(tài)水則是解決水資源不足與水環(huán)境惡化問題的關(guān)鍵要素。

習(xí)近平總書記指出，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草〔1〕。在山水林田湖草有機(jī)體中，生態(tài)水則是關(guān)鍵和命脈所在。生態(tài)水在分水、用水和治水中的關(guān)鍵作用不容忽視，分水決定河道生態(tài)流量，治水讓污染水和棄水符合標(biāo)準(zhǔn)而排入河道，用水效率提升可減少取水量并讓更多水回流河道，從而與河道、庫湖、渠系、堰塘等構(gòu)成優(yōu)質(zhì)河流濕地生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建人與自然和諧的親水生態(tài)空間。

生態(tài)水是人類對(duì)水資源的過度開發(fā)利用后出現(xiàn)的概念，是針對(duì)河流排污量超越水環(huán)境自凈能力后，造成河道水生態(tài)環(huán)境惡化繼而改變河道原本生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，影響河道生態(tài)系統(tǒng)功能而提出的。生態(tài)水屬于非消費(fèi)性用水，是滿足河流生態(tài)系統(tǒng)的健康需求而保持的水量和水質(zhì)，也是滿足中下游消費(fèi)性用水的重要保障。在農(nóng)耕時(shí)代，人類對(duì)水的利用有限，自然水體猶如取之不盡用之不竭的自然饋贈(zèng)。飲用、浣洗、灌溉等是最典型的用水形態(tài)，浣洗作為最原始的排污形式，利用了水體的自凈能力，正所謂“水流三尺自然凈”，上游洗衣，下游取水飲用、灌溉、浣洗。盡管包括灌溉用水在內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水占全球淡水用水量的70%，但灌溉用水并不能消耗掉全部水資源，除滿足植物生長(zhǎng)這部分的灌溉水外，部分灌溉水實(shí)際上又回流河道和補(bǔ)充土壤含水量。工業(yè)化時(shí)代以及后工業(yè)化時(shí)代，人類對(duì)水資源的利用從飲用、灌溉、浣洗擴(kuò)大到安全的衛(wèi)生服務(wù)、發(fā)電、工礦用水、航運(yùn)以及污水排放的環(huán)境納污。資源水與環(huán)境水同時(shí)出現(xiàn)緊缺，資源水稀缺而使水成為可交易的資源，環(huán)境水稀缺使排污權(quán)交易成為可能，污水治理以及污水資源化利用有利于提升水環(huán)境質(zhì)量。攔河筑壩蓄水以發(fā)電、調(diào)蓄、灌溉等原本是可兼顧的，但市場(chǎng)化的水電無序開發(fā)和河流高強(qiáng)度開發(fā)，導(dǎo)致減水段河道斷流、河床裸露、魚類洄游受阻、河道生態(tài)環(huán)境退化、河道景觀破碎等。資源水、環(huán)境水等擠占生態(tài)水造成的后果是水小、水臟、水臭，上下游、左右岸、干支流、河湖、河庫等水生生物多樣性減少，水生生態(tài)系統(tǒng)功能弱化退化，從而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。生態(tài)水或環(huán)境流概念(1)國(guó)際河流基金會(huì)在2007年提出環(huán)境流概念，環(huán)境流是指維護(hù)淡水和河口生態(tài)系統(tǒng)以及有賴于這些生態(tài)系統(tǒng)的人類生計(jì)和福祉所需要的水流的質(zhì)、量和時(shí)機(jī)。便應(yīng)運(yùn)而生。

生態(tài)補(bǔ)水是近年來出現(xiàn)頻度比較高的詞匯。通常情況下，生態(tài)補(bǔ)水是當(dāng)河道水量減少過多且對(duì)水底生物和河道生態(tài)系統(tǒng)造成影響時(shí)，采用跨流域調(diào)水或水庫放水以增加河道水流量。三峽水庫自蓄水發(fā)電以來，枯水期已累計(jì)為下游補(bǔ)水2127億m3；南水北調(diào)補(bǔ)水華北庫湖，2020年就實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水37億m3。黑臭水體治理和突發(fā)性污染事件處理同樣需要生態(tài)補(bǔ)水。利用汛期洪水資源引流形成新的濕地生態(tài)系統(tǒng)也是生態(tài)補(bǔ)水的一種形態(tài)，如庫布齊沙漠2015年開始將黃河凌汛期有害洪水引入腹地形成100km2的生態(tài)濕地，20多種植物依靠濕地自然生長(zhǎng)，10多種水鳥長(zhǎng)期在濕地棲息，2020年8月再次引水補(bǔ)水600.9萬m3，農(nóng)牧民依托沙漠生態(tài)濕地景觀發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)。生態(tài)補(bǔ)水可有效緩解生態(tài)水資源不足問題，促進(jìn)水源涵養(yǎng)和水土保持。

與生態(tài)水密切相關(guān)的生態(tài)基流則是指維持河床基本形態(tài)，保障河道輸水能力，防止河道斷流、保持水體一定的自凈能力的最小流量，是維系河流的最基本環(huán)境功能不受破壞、必須在河道中常年流動(dòng)著的最小水量閾值。生態(tài)基流類似于環(huán)境流。生態(tài)下泄流量是當(dāng)前流域分水的重點(diǎn)指標(biāo)，在沱江流域水量分配中，沱江干流富順控制節(jié)點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境下泄水量為23.3億m3，占多年平均徑流量的31.8%(2)資料來源：《水利部關(guān)于沱江流域水量分配方案的批復(fù)(水資源[2016]259號(hào))》。；岷江干流高場(chǎng)控制節(jié)點(diǎn)生態(tài)環(huán)境下泄水量為296億m3，占多年平均徑流量的34.4%(3)資料來源：《水利部關(guān)于岷江流域水量分配方案的批復(fù)(水資源[2016]260號(hào))》。。河道生態(tài)水量是針對(duì)枯水期而言的，也是針對(duì)河流水電開發(fā)和攔河蓄水營(yíng)造水景觀而造成枯水期河道水流量小甚至裸露而言的。在小水電大干快上以及“跑馬圈水”年代，水電開發(fā)用盡河道水而忽視減水段河面生態(tài)健康與河道景觀問題，但隨著發(fā)展觀念的改變和對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視，河道生態(tài)流量成為約束水電開發(fā)的最基本條件，河流生態(tài)水量從制度上得到保障。河流生態(tài)水資源與河道、左右岸、農(nóng)田、社區(qū)、城鎮(zhèn)等，共同構(gòu)成了獨(dú)特的藍(lán)道廊道景觀，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源。

二、生態(tài)水權(quán)及其內(nèi)涵特征

1.生態(tài)水權(quán)文獻(xiàn)回顧

本文通過中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)檢索發(fā)現(xiàn)，自2004年生態(tài)水權(quán)〔2〕概念出現(xiàn)以來，陸續(xù)有學(xué)者開始涉足生態(tài)水權(quán)理論研究〔3〕，并逐漸深入到生態(tài)水權(quán)的細(xì)分領(lǐng)域，如對(duì)綠洲生態(tài)水權(quán)〔4〕、濕地生態(tài)水權(quán)〔5〕、灌區(qū)生態(tài)水權(quán)〔6〕、河道生態(tài)水權(quán)〔7〕等相關(guān)問題的研究。也有學(xué)者探討生態(tài)水權(quán)分配〔8〕、生態(tài)水權(quán)流域分配〔9〕、生態(tài)水權(quán)縣團(tuán)分配〔10〕等問題，還有學(xué)者關(guān)注生態(tài)水權(quán)的侵蝕問題〔11〕，以及從生態(tài)流量視角研究生態(tài)水權(quán)、界定生態(tài)水權(quán)概念，將生態(tài)水權(quán)視為初始水權(quán)的重要組成部分。生態(tài)水權(quán)已經(jīng)成為水權(quán)研究領(lǐng)域的一個(gè)重要熱點(diǎn)問題。

2.生態(tài)水權(quán)的制度界定

生態(tài)水權(quán)是山水林田湖草自然生態(tài)系統(tǒng)健康協(xié)調(diào)的水量需求，是水資源多功能性表現(xiàn)，是資源水、環(huán)境水和生態(tài)水的有機(jī)結(jié)合。長(zhǎng)期以來，人類一直認(rèn)為自然水體是取之不盡用之不竭的，認(rèn)為自然水體的自凈能力無限大。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人類居住方式變遷、用水量增加、排污量增大、生活品質(zhì)提升等，造成河流湖泊等自然水體變臟變臭，全球每年約有140萬人因飲用水污染和衛(wèi)生設(shè)施不足感染病原體死亡，還帶來生物多樣性減少和生態(tài)系統(tǒng)功能下降等問題〔12〕。生態(tài)水、環(huán)境水不再是取之不盡用之不竭的環(huán)境要素了，而是需要加以保護(hù)的水環(huán)境和水生態(tài)。我們需要在生態(tài)系統(tǒng)的范圍內(nèi)將其農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工業(yè)、家庭和商業(yè)用途結(jié)合起來〔13〕，需要“全面統(tǒng)籌左右岸、上下游、陸上水上、地表地下、河流海洋、水生態(tài)水資源、污染防治與生態(tài)保護(hù)”〔14〕。

我國(guó)生態(tài)水權(quán)的相關(guān)制度不斷完善?！吨腥A人民共和國(guó)水法》(1988年發(fā)布，2002年修訂，2009年修正，2016年修正)明確“開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要?！鄙鷳B(tài)環(huán)境用水在此中被明確界定?！端畽?quán)制度建設(shè)框架》(水政法[2005]12號(hào))強(qiáng)調(diào)，“水權(quán)分配首先要遵循優(yōu)先原則，保障人的基本生活用水，優(yōu)先權(quán)的確定要根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水情變化而有所變化，同時(shí)在不同地區(qū)要根據(jù)當(dāng)?shù)靥厥庑枰?，確定優(yōu)先次序?！薄氨Ｗo(hù)水環(huán)境，加強(qiáng)提高水環(huán)境承載能力的制度建設(shè)。完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、水功能區(qū)劃管理及保護(hù)制度，建立并實(shí)施生態(tài)用水和河道基流保障制度以及區(qū)域水環(huán)境容量分配制度。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國(guó)發(fā)[2012]3號(hào))提出，開發(fā)利用水資源應(yīng)維持河流合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位，充分考慮基本生態(tài)用水需求，維護(hù)河湖健康生態(tài)……研究建立生態(tài)用水及河流生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，定期組織開展全國(guó)重要河湖健康評(píng)估，建立健全水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！蛾P(guān)于深化落實(shí)水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的通知》(環(huán)發(fā)[2014]65號(hào))指出，“應(yīng)根據(jù)電站壩址下游河道水生生態(tài)、水環(huán)境、景觀等生態(tài)用水需求，結(jié)合水力學(xué)、水文學(xué)等方法，按生態(tài)流量設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范及有關(guān)導(dǎo)則規(guī)定，編制生態(tài)流量泄放方案”……“當(dāng)天然來流量小于規(guī)定下泄最小生態(tài)流量時(shí)，電站下泄生態(tài)流量按壩址處天然實(shí)際來流量進(jìn)行下放?！薄端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》(國(guó)發(fā)[2015]17號(hào))提出“完善水量調(diào)度方案。采取閘壩聯(lián)合調(diào)度、生態(tài)補(bǔ)水等措施，合理安排閘壩下泄水量和泄流時(shí)段，維持河湖基本生態(tài)用水需求，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流?！?/p>

《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》明確規(guī)定，要“有效滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保障基本生態(tài)用水，并統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水以及航運(yùn)等需要”，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)用水保障”“提出長(zhǎng)江干流、重要支流和重要湖泊控制斷面的生態(tài)流量管控指標(biāo)”，以及“生態(tài)水量納入年度水量調(diào)度計(jì)劃，保證河湖基本生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量、重要湖泊的水量和水位，保障長(zhǎng)江河口咸淡水平衡?！笨梢?，規(guī)制層面在不斷加強(qiáng)生態(tài)用水的制度規(guī)定，生態(tài)水權(quán)被置于僅次于城鄉(xiāng)居民生活用水的第二位序。

《四川省水利工程管理?xiàng)l例》(2017)強(qiáng)調(diào)，“水量分配和調(diào)度，實(shí)行保障生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水并兼顧其他的原則?！焙拥纼?nèi)生態(tài)環(huán)境需水是為了維持河流生態(tài)系統(tǒng)一定形態(tài)和一定功能、平衡河流開發(fā)利用和保護(hù)的關(guān)系，所需保留在河道內(nèi)的水量。為滿足河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及水資源開發(fā)利用的要求，生態(tài)基流、生態(tài)環(huán)境下泄水量分別用來表示各控制節(jié)點(diǎn)不同情況下應(yīng)該保留在河道內(nèi)的水量。水權(quán)分配制度讓河道水和天然降水更多以生態(tài)的或可持續(xù)的方式發(fā)揮水資源的生態(tài)功能。河道生態(tài)水與河道、庫湖形成水景觀，與垂釣等休閑娛樂構(gòu)成一個(gè)整體。

3.生態(tài)水權(quán)的內(nèi)涵特征

生態(tài)水權(quán)是初始水權(quán)分配的重要內(nèi)容，以確保河流生態(tài)系統(tǒng)健康和水體環(huán)境自凈能力為核心，兼顧水生態(tài)景觀價(jià)值。生態(tài)水權(quán)的基礎(chǔ)是河道生態(tài)基流或河道生態(tài)流量或環(huán)境流，既有量的概念同時(shí)還有質(zhì)的要求。生態(tài)流量是設(shè)定概念，是因人類對(duì)資源水的開發(fā)改變了天然河道水量、水質(zhì)、水文等，造成河道水量減少并改變河道生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和影響生態(tài)系統(tǒng)功能，為恢復(fù)水生態(tài)功能和滿足環(huán)境需水要求而確保的基本水量。生態(tài)水是水資源開發(fā)不能超越的基本水量，生態(tài)水權(quán)是用制度形式確立的水量，包括生態(tài)基流、生態(tài)補(bǔ)水量以及預(yù)留生態(tài)水權(quán)。

(1)生態(tài)水權(quán)的位序趨前特征。水權(quán)位序根據(jù)一定原則來規(guī)定不同用水主體的取水順序。水資源的稀缺性、流動(dòng)性、時(shí)空分布不均性以及多功能性，使“三生”(生活、生產(chǎn)、生態(tài))用水極難嚴(yán)格區(qū)分，生態(tài)水、環(huán)境水、生產(chǎn)水、生活水進(jìn)行空間分割難度很大。在水資源充沛且水環(huán)境容量充足的時(shí)段和區(qū)域，生態(tài)用水往往處于末位或未加考慮；在水資源稀缺且枯水時(shí)段，生態(tài)水可能讓位于生活用水以及生產(chǎn)用水。《中華人民共和國(guó)水法》第21條規(guī)定，開發(fā)、利用水資源應(yīng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要。在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源，應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要?！吨腥A人民共和國(guó)水法》第26條規(guī)定，建設(shè)水力發(fā)電站，應(yīng)保護(hù)生態(tài)和環(huán)境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運(yùn)、竹木流放和漁業(yè)等方面需要。《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》明確“有效滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保障基本生態(tài)用水”，生態(tài)用水位序第二。

(2)生態(tài)水權(quán)的行政配置特征。通常情況下，水權(quán)分配一般有行政配水、市場(chǎng)配水和協(xié)商配水等三種基本類型。我國(guó)初始水權(quán)分配是預(yù)留生態(tài)水權(quán)基礎(chǔ)上的行政配水。2007年出臺(tái)的《水量分配暫行辦法》(水利部令第32號(hào))界定，“可分配的水量是指在水資源開發(fā)利用程度已經(jīng)很高或者水資源豐富的流域和行政區(qū)域或者水流條件復(fù)雜的河網(wǎng)地區(qū)以及其他不適合以水資源可利用總量進(jìn)行水量分配的流域和行政區(qū)域，按照方便管理、便于操作和水資源節(jié)約與保護(hù)、供需協(xié)調(diào)的原則，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)與環(huán)境用水，確定的用水分配的水量。”該《辦法》明確了生態(tài)和環(huán)境用水需求?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國(guó)發(fā)[2012]3號(hào))，則以生態(tài)用水和環(huán)境需水為核心，以最嚴(yán)格的水資源管理確保生態(tài)水權(quán)。在流域水權(quán)分配的編制方案中，以確保生態(tài)水量為基本前提進(jìn)行流域分水。而且，預(yù)留生態(tài)水權(quán)是在滿足河流生態(tài)基流前提下，以生態(tài)補(bǔ)水為核心，重點(diǎn)是城市生態(tài)環(huán)境改善的需水。據(jù)四川省水資源公報(bào)(2003-2019年)的數(shù)據(jù)分析，四川省生態(tài)用水2003年為1.69億m3，2019年增加到5.88億m3(詳見圖1)。其中，2013年出現(xiàn)較大增幅(4)2013年，由于蘆山“4·20”地震發(fā)生，生態(tài)用水量增加相對(duì)較多。，在2012年的基礎(chǔ)上增加2.19億m3，達(dá)到4.69億m3。

圖1 2003-2019年四川省生態(tài)用水量變化態(tài)勢(shì)

(3)生態(tài)水權(quán)的季節(jié)性特征。在枯水期，天上無降雨或降雨很少，河道水依靠融雪補(bǔ)水，河道水量少、流量?。辉诤樗诨蜓雌?，天上降雨與上游融雪匯集成滔滔洪水，河道水大、水滿甚至形成洪災(zāi)，河道水是多了而不是少了，并無生態(tài)基流或生態(tài)水權(quán)之需。因此，生態(tài)基流是針對(duì)枯水期而言的，也是針對(duì)有水工程的河道而言的；一條天然河道沒有任何的水利設(shè)施、水電設(shè)施、水庫設(shè)施，完全依靠天上雨、地上水而形成，這個(gè)河道并不需要生態(tài)水或生態(tài)基流。天然河道其生態(tài)系統(tǒng)也是天然的，天然生態(tài)河道的生態(tài)系統(tǒng)是無人干預(yù)之下的。水庫大壩等水利工程的興建和運(yùn)行改變了天然的河流水文情勢(shì)，在一定程度上改變了河流生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)繼而影響生態(tài)系統(tǒng)功能乃至造成河流生物多樣性降低。利用大壩等水利工程的調(diào)蓄作用而確保河道生態(tài)水量，有利于降低水工程對(duì)河道生態(tài)系統(tǒng)的影響。

(4)生態(tài)水權(quán)的生態(tài)紅線特征。淡水對(duì)人類、動(dòng)物、植物以及水生和陸地生態(tài)系統(tǒng)的健康與福祉至關(guān)重要，生態(tài)水具有了紅線特征。水生態(tài)紅線是生態(tài)紅線在水資源管理與保護(hù)方面的細(xì)化與拓展。水生態(tài)紅線的保護(hù)對(duì)象并不局限于水體，以江河湖泊為主，但同時(shí)外延到濕地、地下水以及周邊的相關(guān)陸地。有學(xué)者認(rèn)為，水生態(tài)紅線是為保障水生態(tài)系統(tǒng)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展而劃定的保護(hù)底線。水生態(tài)紅線是一個(gè)綜合的管理體系，從水生生物、棲息地、水文情勢(shì)、水質(zhì)等多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)從結(jié)構(gòu)到功能的全過程生態(tài)保障，包括水量紅線、空間紅線和水質(zhì)紅線。水量紅線，是為保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)地貌和生態(tài)過程所需的水量保障。水量紅線的任務(wù)是在了解水生態(tài)系統(tǒng)水文作用機(jī)制的基礎(chǔ)上，提供滿足保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)安全所需的流量過程〔15〕。水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三位一體”，缺一不可。“生態(tài)水”生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是對(duì)人類生態(tài)利益需求的滿足，是當(dāng)下生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)大背景下的必然選擇，生態(tài)流量恰是其適當(dāng)表達(dá)。

(5)生態(tài)水權(quán)的不可交易特征。生態(tài)水權(quán)是流域初始水權(quán)的重要組成部分，河流生態(tài)需水量計(jì)算是流域生態(tài)水權(quán)分配和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的依據(jù)。因而，生態(tài)水權(quán)用以滿足河流、湖泊、濕地等地基本生態(tài)功能，其大小以生態(tài)基流為閾值，具有不可交易性特點(diǎn)。《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》(水政法[2005]11號(hào))強(qiáng)調(diào)，“為生態(tài)環(huán)境分配的水權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”和“對(duì)公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三者利益可能造成重大影響的不得轉(zhuǎn)讓?！鄙鷳B(tài)用水不僅決定河流生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展，對(duì)河流其他功能發(fā)揮也具有外部效應(yīng)。如生態(tài)用水充足時(shí)，河流充分發(fā)揮其納污自凈功能，社會(huì)用水水質(zhì)改善，生態(tài)水權(quán)對(duì)社會(huì)水權(quán)產(chǎn)生正外部效應(yīng)。河流生態(tài)用水有效供給可維持和改善流域自然生態(tài)平衡，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)質(zhì)量較低，易受其他水權(quán)擠占侵蝕，根源在于水權(quán)制度建設(shè)滯后，生態(tài)水權(quán)保障制度供給不足，具體表現(xiàn)為生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)主客體界定不清、水權(quán)排序制度不明、水權(quán)分配機(jī)制不完善〔16〕。

三、生態(tài)水權(quán)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值屬性

生態(tài)產(chǎn)品是人類從生態(tài)系統(tǒng)中的獲益，由實(shí)物產(chǎn)品(食物、原料、淡水)與服務(wù)產(chǎn)品(生命支撐性服務(wù)、舒適性服務(wù)等)構(gòu)成。在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，生態(tài)產(chǎn)品是指“維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然產(chǎn)品，包括清新的空氣、清潔的水源、茂盛的森林、適宜的氣候等。”這里界定的生態(tài)產(chǎn)品，更多是指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。在《千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估》中，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)一般分為4類：一是直接供給物質(zhì)的服務(wù)，主要提供食物(農(nóng)作物、家畜、捕魚、水產(chǎn)養(yǎng)殖、野生生物等)，纖維(原木、棉花、大麻、蠶絲、薪柴等)，遺傳資源，生物化學(xué)品，淡水等。二是調(diào)節(jié)自然要素的服務(wù)，主要包括調(diào)節(jié)大氣質(zhì)量，調(diào)節(jié)氣候(如全球尺度、區(qū)域和局地尺度的二氧化碳吸收)，抵御自然災(zāi)害(包括地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害等)，凈化水質(zhì)，控制疾病，控制病蟲害等。三是提供精神、消遣等方面的文化服務(wù)，主要是提供精神與宗教價(jià)值，傳統(tǒng)知識(shí)系統(tǒng)與社區(qū)聯(lián)系，教育價(jià)值(如自然課堂)，藝術(shù)創(chuàng)造靈感，審美價(jià)值，休閑與生態(tài)旅游等。四是維持地球生命條件的支持服務(wù)，主要是維持養(yǎng)分循環(huán)，產(chǎn)生生物量、氧氣，形成和保持土壤，維持水循環(huán)和棲息地等〔17〕。水是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的核心，生態(tài)水更是生態(tài)系統(tǒng)四大服務(wù)的關(guān)鍵要素，屬典型的生態(tài)產(chǎn)品，符合生態(tài)產(chǎn)品的一般屬性〔18〕。

1.生態(tài)水權(quán)內(nèi)嵌于河流生態(tài)

水量、水質(zhì)與河湖、岸線，共同構(gòu)成流域生態(tài)系統(tǒng)。通常情況下，河道水調(diào)出量一般不超過河流總水量的20%，河流水資源開發(fā)利用率不超過40%就不會(huì)影響河流以及河流兩岸的生態(tài)環(huán)境。長(zhǎng)江上游的重要支流嘉陵江，干流1132km，流域面積15.9萬km2，多年平均地表水總量698.8億m3，可分配給川甘渝的水量占流域地表水總水量的比例為16.5%(2020)和17.9%(2030)；長(zhǎng)江上游的重要支流岷江，干流735km，流域面積13.5萬km2，地表水資源總量953.0億m3，可分配給川青兩省的水量占流域地表水總水量的比例為9.1%(2020)和9.9%(2030)；長(zhǎng)江上游的重要支流沱江，干流640km，流域面積2.76萬km2，地表水資源112億m3，可分配給川渝的水資源量占流域地表水總水量的比例為61.1%(2020)和62.9%(2030)(5)資料來源：《水利部關(guān)于岷江流域水量分配方案的批復(fù)(水資源[2016]260號(hào))》《水利部關(guān)于沱江流域水量分配方案的批復(fù)(水資源[2016]259號(hào))》《水利部關(guān)于嘉陵江流域水量分配方案的批復(fù)(水資源[2016]261號(hào))》。。從上述三條河流的水量分配比例來看，岷江流域未分配的地表水資源占該流域地表水資源總量的比例為90.1%(2030)，沱江流域未分配的地表水占流域地表水資源的比例為37.1%(2030)，嘉陵江流域未分配的地表水資源占流域地表水資源的82.1%(2030)。未分配流域地表水就是河道的生態(tài)水、航運(yùn)水以及發(fā)電用水，與河道及其兩岸構(gòu)成流域生態(tài)系統(tǒng)，提供流域生態(tài)服務(wù)功能，支撐流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.生態(tài)水權(quán)內(nèi)嵌于湖泊濕地

盡管有人稱“長(zhǎng)江有水不在上游”，但上游水的生態(tài)屬性更明顯，尤其表現(xiàn)在湖庫生態(tài)系統(tǒng)上。長(zhǎng)江上游天然湖泊數(shù)量多，僅四川省境內(nèi)就有湖泊1000多個(gè)、濕地面積達(dá)174.78萬hm2(其中自然濕地面積達(dá)166.56萬hm2)，有邛海、瀘沽湖、馬湖、卡莎湖、新路海、木格措等高原湖泊，還有若爾蓋高原濕地、岷江源濕地、南莫且濕地、拉龍措濕地、蝦拉沱濕地、那溪措濕地和金珠濕地等。《四川省人民政府關(guān)于四川省生態(tài)紅線保護(hù)方案的通知》(川府發(fā)[2018]24號(hào))提出的13個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線就有7個(gè)直接含“水源”二字，其余6個(gè)雖未含“水源”但內(nèi)容也包括主要河流以及飲用水源地保護(hù)，以確保健康的水生生態(tài)系統(tǒng)、穩(wěn)定的水源與水質(zhì)。生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)湖泊濕地的生態(tài)水權(quán)位序第一(自然的優(yōu)先序)。生態(tài)產(chǎn)品的核心是水源涵養(yǎng)服務(wù)、飲用水保障、生物多樣性服務(wù)、氣候調(diào)節(jié)等。正是岷山生物多樣性保護(hù)-水源涵養(yǎng)紅線區(qū)保護(hù)了岷江、沱江、涪江、白水江等水源地，才有成都平原的“水旱從人不知饑饉”，也才確保了岷江、沱江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。九寨溝大小不同、形狀各異的海子與青山、藏房、藍(lán)天白云構(gòu)成九寨天堂景觀；黃龍層層疊疊、大小不一的鈣化巖層構(gòu)成雍容華貴的瑤池自然美景。水是湖泊之魂，湖泊沒有水或水量不足或水質(zhì)劣化自然缺少生態(tài)價(jià)值。

3.生態(tài)水權(quán)內(nèi)嵌于生態(tài)空間

水是生態(tài)空間的核心要素。生態(tài)空間是指具有自然屬性，以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。除戈壁外的生態(tài)空間都與水相連，水質(zhì)水量決定生態(tài)空間質(zhì)量。自然生態(tài)空間的生態(tài)水權(quán)是先賦水權(quán)，與森林、草原、岸線、荒地融為一體。如果說自然生態(tài)空間的水體功能更多為水源涵養(yǎng)與水生態(tài)保護(hù)，那么城鎮(zhèn)生態(tài)空間的水體功能更多是生態(tài)與環(huán)境兼顧，不僅吸納城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)的廢水(或污水)，還是城鎮(zhèn)極其重要的藍(lán)道景觀。盡管人類早已擺脫了逐水草而居的生活形態(tài)，但河流湖泊卻是城市發(fā)展的重要條件。大大小小的城鎮(zhèn)總有或大或小的河流湖泊相伴。在現(xiàn)代科技條件下，地下水可解決城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活用水，但生產(chǎn)生活的廢水、污水以及汛期洪水則需借助城鎮(zhèn)河道和湖泊最終歸入大海。沒有河流、湖泊的城鎮(zhèn)，難言城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

4.生態(tài)水權(quán)內(nèi)嵌于水文化

文化是民族的血脈，是人民的精神家園，水則是文明之母。人類文明總與江河結(jié)伴而行，發(fā)源于黃河流域的華夏文明、發(fā)源于兩河流域的古巴比倫文明、發(fā)源于尼羅河流域的古埃及文明、發(fā)源于恒河流域的古印度文明，都與江河流域有著密切的聯(lián)系。都江古堰的治水文化成就了世界文化遺產(chǎn)，在治水、用水、管水、親水、戲水、觀水、近水等活動(dòng)中，形成了物質(zhì)水文化、制度水文化以及精神水文化。水還具有較強(qiáng)的宗教文化寓意，神山圣湖文化在少數(shù)民族地區(qū)根深蒂固。青藏高原的藏族高度重視水資源的保護(hù)，視湖泊為圣湖，將湖視為神的眼淚。湖泊是維系自然生命的源泉，老百姓像轉(zhuǎn)山一樣在重大節(jié)日轉(zhuǎn)湖，體現(xiàn)對(duì)湖的崇拜。湖泊崇拜、圣水信仰、圣湖禁忌、水生動(dòng)物保護(hù)、水資源利用方面的生態(tài)智慧與傳統(tǒng)知識(shí)，構(gòu)成了藏族群眾的宗教文化。少數(shù)民族地區(qū)群眾通過對(duì)江河水資源的認(rèn)知和利用，亦積累了有效維護(hù)當(dāng)?shù)赜珊影渡鷳B(tài)、水生生態(tài)及沼澤生態(tài)等內(nèi)容構(gòu)成的復(fù)合型河流生態(tài)系統(tǒng)的安全性及可持續(xù)性等方面的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)。

四、生態(tài)水權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑拓展

生態(tài)水權(quán)是生態(tài)產(chǎn)品的表征形態(tài)。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是通過多種政策工具的干預(yù)真實(shí)反映生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值，通過已有或新建的交易機(jī)制進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，建立“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的長(zhǎng)效機(jī)制〔19〕。曾經(jīng)“取之不盡用之不竭”的大自然饋贈(zèng)正在變得日益稀缺，水已經(jīng)成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的最主要短板，不僅要以水定產(chǎn)、以水定城和以水定人，更要提供優(yōu)質(zhì)水生態(tài)環(huán)境以滿足群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的需求。作為典型的生態(tài)產(chǎn)品，生態(tài)水權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)已有著廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)，既有傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償制度，也有市場(chǎng)化的垂釣休閑娛樂，還有依托碧道/藍(lán)道的價(jià)值提升，以及多樣化的生態(tài)價(jià)值開發(fā)。

1.依托碧道/藍(lán)道的生態(tài)水權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑

從成都府南河整治形成濱河廊道，提升城市河流岸線生態(tài)環(huán)境，到濱河沿岸地產(chǎn)價(jià)值不斷增加，造成環(huán)水地產(chǎn)資源的不斷稀缺，到擴(kuò)展板的“藍(lán)道”連通工程，實(shí)現(xiàn)城市河道水系與鄉(xiāng)村河道水系岸線的連通，構(gòu)筑藍(lán)道經(jīng)濟(jì)文化與社會(huì)發(fā)展帶，需要對(duì)河道生態(tài)水的價(jià)值實(shí)施多方位開發(fā)。生態(tài)水權(quán)價(jià)值內(nèi)化在地產(chǎn)、垂釣、觀光、健身等之中，有的轉(zhuǎn)化為地產(chǎn)價(jià)格、有的轉(zhuǎn)化為門票、有的轉(zhuǎn)化為市民的休閑舒適。在廣東，環(huán)水而建的碧道已成為全省的“三好”(美好生活的好去處、綠水青山變金山銀山的好紐帶和生態(tài)文明思想的好窗口)展示區(qū)。所謂碧道，就是依托水體而形成的河湖庫岸線，將河道庫湖水體與廊道棲息地的生態(tài)美景，與岸線兩岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合，發(fā)展高質(zhì)量濱水經(jīng)濟(jì)帶。即以水為主線、融自然要素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性于一體的綜合性系統(tǒng)性治理工程，具有休閑、娛樂、旅游、文化等功能與內(nèi)涵。碧道既是棲息地、過濾屏障，又是生產(chǎn)生活取排水點(diǎn)，將自然屬性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性融合。廣東的碧道有城市型、郊野型、鄉(xiāng)村型、大江大河型、中小河流型、水庫湖泊型等多種類型。碧道和藍(lán)道保障了枯水期的生態(tài)水量，讓枯水期依然呈現(xiàn)出健康安全的河流水生態(tài)環(huán)境。

2.依托生態(tài)補(bǔ)償制度的生態(tài)水權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑

河源區(qū)、高原湖泊等典型區(qū)域生態(tài)水權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，更多是補(bǔ)償性生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，以中央政府的財(cái)政補(bǔ)償或轉(zhuǎn)移支付為主。在四川省13個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)中，有7個(gè)是典型的河源區(qū)水源涵養(yǎng)，還有6個(gè)雖然未包括水源卻保護(hù)的重點(diǎn)也涵蓋了水源地特別是城市飲用水源地。河源區(qū)水源是典型的公共產(chǎn)品，其主要功能就是提供優(yōu)質(zhì)水資源，對(duì)中下游流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有關(guān)鍵性和控制性作用，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)是以上級(jí)政府提供的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金為主，按水質(zhì)水量以及水生態(tài)環(huán)境給予補(bǔ)償。實(shí)際上，越是河源區(qū)和生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)，水資源利用占地表水總量的比重就越低。以四川省為例，2019年僅有成都、德陽、遂寧用水總量占地表水總量的比重超過50%，廣元、樂山、雅安、巴中、阿壩、涼山、甘孜等7個(gè)市州占比不足10%，其中甘孜和阿壩兩州占比僅為0.5%(詳見圖2)。阿壩、甘孜全域是全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之川滇森林及生物多樣性保護(hù)生態(tài)功能區(qū)和若爾蓋高原濕地水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)；廣元、樂山、雅安、巴中、涼山等市州亦有部分區(qū)域?yàn)槿珖?guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。這些區(qū)域的主要功能是提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，水是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的關(guān)鍵載體。

圖2 2019年四川省各市州用水量占地表水總量的比重

3.依托自然公園門票收入的生態(tài)水權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑

生態(tài)水權(quán)是河流湖泊濕地的先賦權(quán)，湖泊河流有重要的文化價(jià)值、美學(xué)價(jià)值，是人類文化基因的重要組成部分。無論是垂釣、泛舟、攝影、戲水還是綠道環(huán)游，山水生態(tài)一體的價(jià)值都可通過門票、垂釣特許、船票等得到體現(xiàn)。以瀘沽湖為例，游客到瀘沽湖的重要目的是看水、水生態(tài)以及依托水資源而生的摩梭文化。環(huán)湖而聚的世居人口原本以打魚為生，逐漸演變?yōu)橐月糜螢橹鳎紶栂戮W(wǎng)捕魚也僅僅是一種簡(jiǎn)單儀式。游客購(gòu)買門票、食宿湖區(qū)岸上人家、環(huán)湖驅(qū)車或騎車而行、乘船戲水、早觀日出晚觀夕陽西下的美景等等都是瀘沽湖水生態(tài)水權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。水在湖里，人在岸上，近觀遠(yuǎn)眺，美不勝收背后是水景觀與水生態(tài)。走進(jìn)岷江源濕地公園，了解濕地物種與生物多樣性，同樣體現(xiàn)了岷江源濕地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。向家壩水電站在發(fā)電、灌溉、調(diào)蓄防洪的同時(shí)，同樣兼顧天然的水生態(tài)功能，如觀庫區(qū)水面、看飛沙泄洪。

4.依托水生資源商品化開發(fā)的市場(chǎng)化路徑

一方水土養(yǎng)一方人，逐水草而居，意味著人類對(duì)水生資源的利用。河道地貌景觀格局的一個(gè)主要特征就是河流、河漫灘、湖泊、水塘與濕地之間保持良好的連通性，為物資流、能量流和信息流的暢通提供保障。河流是信息流和物種流的通道，每一套河流都攜帶著生物的生命節(jié)律信息，一些河漫灘植物的種子傳播與發(fā)芽在很大程度上依賴于洪水脈沖，即高水位時(shí)種子得以傳播，低水位時(shí)種子萌芽。魚類和其他一些水生生物依據(jù)水溫情勢(shì)的豐枯變化，完成產(chǎn)卵、孵化、生長(zhǎng)、避難和遷徙等生命活動(dòng)。如長(zhǎng)江鱘主要在宜昌段干流和金沙江等處活動(dòng)，長(zhǎng)江鱘春季產(chǎn)卵，產(chǎn)卵場(chǎng)在金沙江下游至長(zhǎng)江上游。在汛期，長(zhǎng)江鱘則進(jìn)入水質(zhì)較好的支流活動(dòng)。因而，除傳統(tǒng)魚類外，更有各種水生蔬菜、水生藥材等需要被合理和持續(xù)開發(fā)，如馬湖的莼菜、邛海的銀魚、渡江古堰的古井礦泉水、新津河鮮等。水生資源以及生態(tài)水的市場(chǎng)化開發(fā)同樣是水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的一條途徑。