因循就勢：體育法修訂駛上快車道
2021-06-21 11:11祁彪
民主與法制 2021年13期
本社記者 祁彪
體育運動幾乎是全民關(guān)注，但是對于體育法，除了專業(yè)人士卻鮮有人知。
我國現(xiàn)行的《中華人民共和國體育法》于1995年8月頒布，歷經(jīng)2009年和2016年兩次小規(guī)模修改。體育法頒布之后，在我國經(jīng)濟社會和體育事業(yè)方面發(fā)揮了巨大作用。時至今日，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展、體育事業(yè)改革進程不斷深入和我國將進入新發(fā)展階段，體育事業(yè)面臨著實現(xiàn)全民健身更加普及、圓滿完成2020東京奧運會和2022年北京冬奧會籌辦參賽任務(wù)、推動體育產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)和全面依法治體、不斷提升體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化等一系列重大目標任務(wù)。面對新需求、新情況、新問題，體育法修改任務(wù)迫切且重要。
2018年，體育法修改列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。
此后，呼吁盡快推進體育法修訂的呼聲越來越高。2021年兩會期間，多位全國人大代表、政協(xié)委員再次提出關(guān)于體育法修改的建議和提案。據(jù)媒體報道，2021年1月5日至7日，全國人大常委會委員、全國人大社會建設(shè)委員會副主任委員江小涓已經(jīng)率調(diào)研組，赴江蘇省開展體育法修法調(diào)研。
2021年，全國人大常委會將修改體育法列入年度立法計劃。
種種跡象表明，體育法修訂工作正逐步駛?cè)肟燔嚨馈?/p>
體育法頒布填補國家立法空白
資料顯示，新中國成立之初，我國的體育法治發(fā)展開始起步。這一時期，黨和國家十分關(guān)懷人民的健康，重視發(fā)展體育運動。這段時期共發(fā)布關(guān)于體育方面的政策和規(guī)定19個。這些法規(guī)對于我國建立和健全各級體育組織機構(gòu)，促進人民身體健康，推動體育競賽活動的開展，建立民族的、科學的、大眾的體育，發(fā)揮了重要作用，為我國體育法治建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。
此后，我國體育法治發(fā)展建設(shè)雖因“文革”沉寂了一段時期，但是改革開放后，再次進入快速發(fā)展階段。
1978年，黨的十一屆三中全會召開，在確定黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時，提出了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的重大任務(wù)。我國的體育工作也不失時機地將工作重點，轉(zhuǎn)移到發(fā)展體育事業(yè)上來，使群眾體育和競技體育出現(xiàn)了前所未有的嶄新局面。作為國家法治建設(shè)的一個組成部分，體育法治建設(shè)同樣取得了明顯成績。
這一時期又可以以1995年為分界點，分為兩個階段。
1995年之前，我國體育事業(yè)和體育法治建設(shè)主要是在體育政策與規(guī)章的交互規(guī)范下發(fā)展。1982年憲法直接明確“國家發(fā)展體育事業(yè)”，從憲法層面為我國體育發(fā)展提供了支持。1984年，國家體育運動委員會開始組織相關(guān)學者，全面收集整理并研究各國體育立法資料，為我國體育基本法立法啟動前期準備，并于1987年發(fā)布了《關(guān)于制定體育法規(guī)程序的規(guī)定》，為我國體育立法的程序化、規(guī)范化運作提供保障，體育法制定也逐漸納入國家相關(guān)立法的日常進程中。
1995年6月23日，在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上，時任國家體育運動委員會主任伍紹祖受國務(wù)院委托，向全國人大常委會就體育法作出說明時表示，黨的十一屆三中全會以來，我國體育事業(yè)進入了一個較快的發(fā)展時期。隨著我國的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、社會進步和人民生活水平逐步提高，體育事業(yè)在我國社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)中，已經(jīng)和正在發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，在體育事業(yè)的發(fā)展中也存在著一些困難和問題，主要是：群眾參加體育活動的權(quán)利沒有得到充分的保障，公民體質(zhì)狀況不容樂觀；體育基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況沒有得到根本改變，場地不足，又大量被占；市場經(jīng)濟體制下體育行政部門對體育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能尚未充分發(fā)揮。造成困難和問題的原因是多方面的，其中重要的一條是缺少一部體育法。這既對我國體育的改革和發(fā)展帶來不利影響，同時與我國在國際體育事務(wù)中的地位也是不相稱的。制定體育法是落實憲法有關(guān)規(guī)定的需要，是鞏固體育改革成果的需要，是擴大體育對外開放的需要，是實現(xiàn)依法治體的需要，是保證體育事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的需要。制定體育法是體育戰(zhàn)線醞釀已久和普遍關(guān)注的一件大事。1988年，國家體委開始著手草擬體育法；1994年3月，向國務(wù)院報送了《中華人民共和國體育法（送審稿）》。此后的一年多，國家體委分別與全國人大教科文衛(wèi)委員會、全國人大常委會法制工作委員會、國務(wù)院法制局組成聯(lián)合調(diào)研組，赴廣東、江蘇、廣西等七省區(qū)進行調(diào)查研究，廣泛征求意見。國務(wù)院法制局還將送審稿，印發(fā)全國各省、自治區(qū)、直轄市和中央有關(guān)部門、人民團體征求意見，并參考了十幾個國家和地區(qū)的體育法，形成了提請審議的《中華人民共和國體育法（草案）》。
1995年8月29日，經(jīng)過8年反復(fù)醞釀、艱苦起草的《中華人民共和國體育法》，終于在第八屆全國人大常委會第十五次會議上獲得全票通過。
該法共八章五十六條，分別從總則、社會體育、學校體育、競技體育、體育社會團體、保障條件、法律責任和附則等八個方面進行了規(guī)定，主要內(nèi)容是不同種類體育的立法和法律責任。從具體的內(nèi)容可以看出，體育法的條款以管理體育事務(wù)為主，換言之，它是對政府管理體育的法制化，也可以稱為體育行政法，屬于行政法的范疇。
體育法的頒布，不僅填補了國家立法的一項空白，而且標志著中國體育工作開始進入依法行政、依法治體的新階段，是新中國體育事業(yè)發(fā)展的一座里程碑。
此后，我國體育法治建設(shè)進入高速發(fā)展時期，至2000年年初，共制定體育法規(guī)和規(guī)范性文件36件，占現(xiàn)有總數(shù)的28.3%，平均每年制定3件，對我國體育事業(yè)的發(fā)展起到重要的指導(dǎo)和推進作用，給我國體育經(jīng)濟文化帶來廣泛而深遠的影響。
小修小補未能滿足時代需求
2001年中國加入世界貿(mào)易組織，申辦2008年奧運會成功對我國體育法規(guī)產(chǎn)生了空前的沖擊。有專家在對WTO對我國體育立法的影響對策研究中指出，特別要制定體育市場準入和經(jīng)營監(jiān)督、體育產(chǎn)權(quán)界定、體育無形資產(chǎn)保護等法規(guī)，并應(yīng)利用好WTO的有關(guān)例外條款，保護我國體育產(chǎn)業(yè)。還提出要應(yīng)對與WTO和奧運會的規(guī)則對接，切實加強對體育無形資產(chǎn)的法律保護，采取制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，快速有效地與國際接軌。
新形勢下，我國體育法規(guī)和規(guī)范性文件的制定和頒布達到歷史最高點，共制定69件，立法數(shù)量約是1992年～2002年時期的2倍，是1978年～1992年時期的3倍。
比如，國務(wù)院連續(xù)三年制定行政法規(guī)，于2002年2月頒布了《奧林匹克標志保護條例》，于2003年6月頒布了《公共文化體育設(shè)施條例》。于2004年1月頒布了《反興奮劑條例》，還在2002年7月，頒布了規(guī)范性文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步增強和改進新時期體育工作的意見》，從較高的立法層面，規(guī)范了亟待解決的相關(guān)體育問題。
而各省、自治區(qū)、直轄市，也加快了地方體育立法工作，制定了一系列地方性法規(guī)和規(guī)范性文件；增強了體育法制觀念的宣傳教育，強化了依法行政的執(zhí)法工作。在國家的推動下，一些地方逐步建立、健全了執(zhí)法制度和體育執(zhí)法隊伍；進一步增強了體育法的執(zhí)法監(jiān)督等等。在學術(shù)交流方面，為團結(jié)廣大體育、法律領(lǐng)域的專家學者，進一步深入廣泛地開展體育法研究，國家體育總局決定成立一個全國性的體育法研究學術(shù)團體。經(jīng)過積極的籌備，2003年3月27日，中國法學會正式批復(fù)中國法學會體育法學研究會成立。作為中國法學會的專業(yè)研究會、從事體育法學研究與實踐的學術(shù)團體，2005年7月20日，中國法學會體育法學研究會在北京召開了成立大會。
在我國體育法治建設(shè)快速發(fā)展的同時，我國的體育事業(yè)也取得突飛猛進的成就，這其中2008年北京奧運會的成功舉辦又是一個標志性的事件。
2008年北京奧運會，我國在以51枚金牌居金牌榜榜首、成為奧運歷史上首個登上金牌榜首的亞洲國家。同時，體育事業(yè)也呈現(xiàn)出飛躍式多元發(fā)展，體育產(chǎn)業(yè)、公共體育服務(wù)等領(lǐng)域，已成為我國體育發(fā)展新的重點并取得一系列成就。
但是，與我國飛速發(fā)展的體育事業(yè)相比，體育法治建設(shè)卻明顯滯后，這在體育法修訂中體現(xiàn)的尤為明顯。
自從1995年體育法頒布，距今已經(jīng)26年，僅僅經(jīng)歷了兩次小規(guī)模的修訂：根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《關(guān)于修改部分法律的決定》和2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國對外貿(mào)易法〉等十二部法律的決定》，修正了兩次三處。內(nèi)容僅涉及以下方面：一是針對體育法中明顯不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和社會發(fā)展要求，刪去體育法第四十七條關(guān)于“用于全國性、國際性體育競賽的體育器材和用品，必須經(jīng)國務(wù)院體育行政部門指定的機構(gòu)審定”的規(guī)定；二是針對治安管理處罰的規(guī)定，作出相應(yīng)修改，將體育法第五十一條至第五十三條中引用的“治安管理處罰條例”，修改為“治安管理處罰法”；三是針對體育法中明顯不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和社會發(fā)展要求，刪去體育法第三十二條關(guān)于“國家實行體育競賽全國紀錄審批制度。全國紀錄由國務(wù)院體育行政部門確認”的規(guī)定。
體育法修訂勢在必行
“體育法自1995年頒布已經(jīng)有26年了。體育法在當時解決了國家迫切需要面對的一些法律問題，但現(xiàn)在來看是有些落伍了，修改體育法已經(jīng)提到議事日程上，這涉及一系列問題，包括人們法治觀念的改變等，都在催促、呼喚修訂后的體育法出臺?！敝袊ù髮W體育法研究所所長馬宏俊教授說。
馬宏俊教授表示，我國體育法立法較晚、修訂次數(shù)較少且修改內(nèi)容有限，現(xiàn)如今已存在不少問題。首先是體育立法體系不完整。截至2019年11月30日，我國現(xiàn)行有效的體育法規(guī)包括1部法律、7部行政法規(guī)、34件中央與國務(wù)院文件、32部部門規(guī)章及百余件地方性法規(guī)規(guī)章與規(guī)范性文件。相較其他按社會生活領(lǐng)域標準劃分的部門法，體育立法與行政法規(guī)嚴重不足，如教育法，法律層面即包含1部教育基本法和若干教育單行法，如義務(wù)教育法、高等教育法、民辦教育促進法等，基本覆蓋全部教育領(lǐng)域。反觀體育領(lǐng)域，大部分是規(guī)章在起作用，這表明我國現(xiàn)階段，主要還是依賴低位階的法規(guī)、規(guī)章甚至是政策性文件來治理體育，而非高位階的法律。體育立法體系不完整所帶來的問題不僅導(dǎo)致體育立法的權(quán)威性、嚴肅性和穩(wěn)定性不足，也使得當前廣泛而復(fù)雜的體育立法需求無法得到滿足。
>>2020年3月25日，遼寧沈陽市民在體育館里打羽毛球。 視覺中國供圖
“再者，我國體育立法內(nèi)容滯后。體育法作為我國體育領(lǐng)域唯一一部法律，為我國體育的事業(yè)發(fā)展奠定了法治基礎(chǔ)，但實施以來，內(nèi)容已顯滯后。當前，我國體育立法內(nèi)容集中于體育工作的行政管理，強調(diào)對相對人一方的行為規(guī)范與義務(wù)履行，但對其享有的體育權(quán)利及保障內(nèi)容較少，體育法也缺少‘保障公民體育權(quán)利’的原則性條款。此外，體育法對體育領(lǐng)域的重要概念界定不清，如社會體育、群眾體育、全民健身、青少年體育、學校體育等，內(nèi)涵外延不清楚，造成概念混亂；重要制度內(nèi)容嚴重缺失，對如職業(yè)體育、體育知識產(chǎn)權(quán)、體育市場管理、體育糾紛解決等當今體育發(fā)展中的重要法律關(guān)系，體育法缺少規(guī)范；在國內(nèi)法律與國際規(guī)則的銜接上，也缺乏制度設(shè)計，在對外交往和國際體育事務(wù)中比較被動；還有相當一部分內(nèi)容滯后于改革實踐，如體育社會團體的內(nèi)容，已經(jīng)不符合國家對行業(yè)協(xié)會、商會等的改革思路和要求?！瘪R宏俊教授說。
此外，馬宏俊教授表示，體育糾紛解決機制欠缺也是一個明顯問題。體育糾紛本身屬于社會糾紛的一種，但因該領(lǐng)域的自治性及其所涉糾紛的專業(yè)性、時效性、跨國性，普通的司法救濟往往被排斥介入解決體育活動主體間的利益分配與權(quán)利義務(wù)爭議。在國際上，體育仲裁是解決體育糾紛的重要手段，國際體育仲裁法庭也是目前全球體育領(lǐng)域最高級別的糾紛解決機構(gòu)，國際體育糾紛解決在其助推下逐漸形成一個單獨的體系。雖然我國體育法制定之初，就規(guī)定了競技體育糾紛的由體育仲裁解決，但體育部門受立法和管理權(quán)限所限，難以建立統(tǒng)一的、專門的體育行業(yè)糾紛解決渠道和機構(gòu)，造成一些體育糾紛通過訴訟途徑不能及時解決甚至告狀無門，陷入被動。
“總體上來說，我們對涉外體育立法重視程度是不夠的。體育本身是無國界的，是民族性與國際性的融合，因此，體育法律制度在建立與完善過程中，也必須具備全球觀，站在更高的角度，關(guān)注國際體育立法，尊重國際體育規(guī)則和慣例，并重視與之內(nèi)容上的統(tǒng)一和銜接。我國體育法強調(diào)‘國家鼓勵對外體育交往，遵守所締結(jié)或參加的國際條約’，但目前國內(nèi)立法對于民族與國際融合體現(xiàn)的還是太少，相關(guān)法規(guī)的內(nèi)容開放性與表述靈活性也不夠。至今參加的體育領(lǐng)域多邊國際條約寥寥無幾，簽署的雙邊或多邊協(xié)定中涉及和其他國家或國際組織的體育合作事項也不多。這無法為我國后續(xù)積極參與和引領(lǐng)國際體育發(fā)展提供長期、穩(wěn)定的法律保障，也不利于我國國際體育話語權(quán)的提高。” 馬宏俊教授說。
體育法修訂駛?cè)肟燔嚨?/h2>
正是由于上述原因，近年來，體育法修訂一直備受多方關(guān)注。
而除了業(yè)內(nèi)人士，體育工作和體育法治建設(shè)也是全國人大代表、政協(xié)委員關(guān)心的熱點問題，歷屆代表委員都曾提出修訂體育法的建議、議案或者提案，內(nèi)容涉及體育事業(yè)發(fā)展的各方面。
2021年全國兩會期間，體育法修訂再次成為代表委員關(guān)注的焦點。
全國人大代表、山東蘭田投資控股有限公司黨委書記王士嶺在接受媒體采訪時就表示，我國近年來體育事業(yè)快速發(fā)展，為體育法修改積累了豐富的實踐經(jīng)驗。修法時，有必要突出強調(diào)全民健身，強化學校體育工作，突出強調(diào)對各類主體體育權(quán)益的保護，推進體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在競技體育部分，針對競技體育主體關(guān)系不明確、國家隊與運動員利益難以平衡等方面，建議從保障運動員權(quán)利的角度，明確運動員的“產(chǎn)權(quán)”歸屬、退役運動員安置等問題。
我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。王士嶺認為，在體育法修改時應(yīng)增加體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)內(nèi)容，明確體育產(chǎn)業(yè)的范圍界定、體育無形資產(chǎn)的保護等，明晰政府與市場的職能劃分和權(quán)力邊界、政府監(jiān)管的職責問題等?？煽紤]設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)專章，對體育領(lǐng)域的新型合同、賽事轉(zhuǎn)播權(quán)、保險等作出規(guī)定。
全國人大代表、山東鳶都英合律師事務(wù)所主任高明芹認為，體育仲裁在體育法中有原則規(guī)定，但是至今仍然沒有建立專業(yè)的體育仲裁制度，嚴重制約了職業(yè)體育的發(fā)展，而體育仲裁是解決體育領(lǐng)域特別是職業(yè)體育中特殊類型糾紛的有效手段。
全國政協(xié)委員、國家體育總局副局長楊寧也在2021年全國兩會上，提出了修改體育法的三點建議：首先，修改體育法要以問題為導(dǎo)向。1995年版體育法已實施25年多，亟須完善。體育法倡導(dǎo)性條款過多，法律責任不明確，執(zhí)法主體不明確；關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）、職業(yè)體育、體育仲裁等缺失，如：一些高危體育項目進入我國，熱氣球、翼裝飛行、蹦床、搏擊等項目怎么管、誰來管；我國青少年體質(zhì)不佳體魄不強，“小胖墩”、近視率居世界第一位，脊柱側(cè)彎高發(fā)等問題需解決。現(xiàn)在修改體育法恰逢其時，相關(guān)部門也在積極開展修法的基礎(chǔ)工作。其次，要讓體育法“長牙”，明確體育各方面的法律責任，解決好怎么管的問題。明確體育執(zhí)法的主體，解決好誰來管的問題。第三是青少年體育入法。在青少年教育階段，要“野蠻其體魄、文明其精神”。各級政府、體育教育等行政主管部門要發(fā)揮主導(dǎo)作用，學校、社會、家長都有讓青少年動起來的責任。我國青少年體育的問題，需要引起全社會高度關(guān)注，通過立法和執(zhí)法，幫助學生在體育鍛煉中享受樂趣、增強體質(zhì)、健全人格、鍛煉意志，確保培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。
全國人大代表孫維也在接受媒體采訪時表示，現(xiàn)實當中，體育設(shè)施建設(shè)不能充分滿足群眾需求，沒有專門的用地規(guī)劃，體育設(shè)施建設(shè)標準執(zhí)行不到位，設(shè)施日常維護和監(jiān)管職責不明晰；對取得一定成績的運動員無升學、就業(yè)方面的政策保障，學生在校體育活動時間無法保障，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏政策、資金支持，無專職行政執(zhí)法人員和經(jīng)費，體育社團存在多頭審批現(xiàn)象，各級部門對體育投入嚴重不足。針對這些問題，建議新時代下體育法的立法目的，應(yīng)為提升體育發(fā)展的質(zhì)量和效益，大力推進全民健身和全民健康的融合，保障公民的體育權(quán)益等?？倓t增加體育產(chǎn)業(yè)、體育文化、體育爭議解決、體育融合等內(nèi)容并建議單獨設(shè)立章節(jié)；同時增加公共體育服務(wù)體系的建設(shè)，建立國家體育健康評價體系和標準；加強全民健身活動，體育公共設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)劃和資金的保障；明確公共體育服務(wù)的管理職責權(quán)限；明確體育部門對非公體育社會組織支持的相關(guān)政策；明確學校體育場地設(shè)施標準、體育活動時間等方面的內(nèi)容，同時增加學校體育設(shè)施對社會開放保障的相關(guān)政策；完善舉國體制和市場機制結(jié)合的競技體育發(fā)展模式，創(chuàng)新體育人才的培養(yǎng)體系；增加對優(yōu)秀運動員升學、就業(yè)的保障，對使用違禁藥物運動員，構(gòu)成犯罪的應(yīng)予以刑事處罰；完善體育市場管理法律法規(guī)，建立體育領(lǐng)域行政執(zhí)法監(jiān)督體制，按照“誰審批、誰負責”的原則，對體育社會組織監(jiān)管，完善殘疾人運動員的保障體系。
在持續(xù)呼吁聲中，體育法立法的進程正明顯加快。
2018年，體育法修改列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，被列為“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，負責對接體育法的人大部門是全國人大社會建設(shè)委員會。
此后幾年，全國人大社建委赴全國各地開展體育法修法調(diào)研的消息，不斷見諸報端。
而在2021年全國兩會期間，全國人大常委會工作報告提出，要完善民生保障、教育文化、社會治理、生態(tài)環(huán)保急需的法律制度，制定反食品浪費法……修改體育法……婦女權(quán)益保障法等。有媒體預(yù)測，體育法修法工作將在今后一年完成。對此，我們可以充滿期待。
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