陳科霖 胡淑昀 曾林妙

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)。城市治理作為國(guó)家治理在城市的延伸，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。超大型城市是我國(guó)城市化進(jìn)入新階段的必然產(chǎn)物，隨著人口、資源等不斷向大城市集中，大城市的規(guī)模和體量越來(lái)越大，“超大型城市俱樂(lè)部”的成員也日益增多。截至目前，我國(guó)常住人口規(guī)模超過(guò)一千萬(wàn)的城市有17個(gè)，GDP超過(guò)萬(wàn)億元的城市更是高達(dá)23個(gè)。但大城市規(guī)模的擴(kuò)大也意味著治理難題的加?。翰粌H傳統(tǒng)意義上的交通擁堵、垃圾圍城、環(huán)境污染等“城市病”將繼續(xù)存在，超大型城市人口密度高、人員流動(dòng)性強(qiáng)、社會(huì)利益關(guān)系復(fù)雜、高樓建筑多①據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年，全球至少擁有10座已建成高度超過(guò)150米摩天大樓的79個(gè)城市中，中國(guó)內(nèi)地有32個(gè)，再加上港澳臺(tái)地區(qū)，中國(guó)占據(jù)了將近一半的名額。等因素交織也進(jìn)一步加大了超大型城市的治理難度，非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)正在成為制約超大型城市進(jìn)一步發(fā)展的日益突出的隱性因素。特別是在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的今天，推進(jìn)超大型城市治理現(xiàn)代化、提升超大型城市風(fēng)險(xiǎn)防控的能力成為我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所不容忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，習(xí)近平總書(shū)記在疫情防控期間高屋建瓴，逐步形成了“樹(shù)立全周期管理意識(shí)，探索超大型城市治理新路徑”新思想，為提升新時(shí)代城市治理水平指明了方向。

2020年10月14日，習(xí)近平總書(shū)記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上要求深圳“樹(shù)立全周期管理意識(shí)，加快推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走出一條符合超大型城市特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路子”。[1]深圳必須在超大型城市治理現(xiàn)代化上先行先試，率先建成具有示范意義的超大型城市現(xiàn)代治理體系。此外，已有關(guān)于全周期管理意識(shí)如何推進(jìn)超大型城市治理現(xiàn)代化的研究成果主要側(cè)重于疫情防控下如何應(yīng)對(duì)非常規(guī)治理問(wèn)題，忽視了超大型城市本身所固有的治理痛點(diǎn)難點(diǎn)，也沒(méi)有真正理解全周期管理對(duì)于超大型城市治理現(xiàn)代化的真正意涵?；诖?，本文以北京、上海、廣州以及深圳四個(gè)城市為分析對(duì)象，試圖通過(guò)對(duì)這四個(gè)超大型城市的比較總結(jié)當(dāng)前我國(guó)超大型城市治理所面臨的普遍性問(wèn)題以及深圳推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化所面臨的特殊性問(wèn)題，并結(jié)合在當(dāng)代中國(guó)場(chǎng)景下“全周期管理”的時(shí)代內(nèi)涵，簡(jiǎn)要探討如何將全周期管理理念貫徹到我國(guó)超大型城市治理當(dāng)中。

一、我國(guó)城市化進(jìn)程中的超大型城市

我國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程也是城市化迅速發(fā)展的過(guò)程。1979年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為17.9%，2019年末常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了60.6%，[2]實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，城市化的過(guò)程不僅是農(nóng)村變成城市的過(guò)程，也帶來(lái)了城市規(guī)模和體量的擴(kuò)大，大城市和超大型城市的數(shù)量越來(lái)越多。從類(lèi)型學(xué)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和城區(qū)人口規(guī)模是城市類(lèi)型的兩個(gè)重要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)。其中，超大型城市往往就是依據(jù)城區(qū)人口規(guī)模劃分而來(lái)。按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，超大型城市指城區(qū)人口超過(guò)一千萬(wàn)的城市，不計(jì)算城市所管轄的農(nóng)村和遠(yuǎn)郊地區(qū)人口。根據(jù)2017年的數(shù)據(jù)，全球有22個(gè)城市城區(qū)人口超過(guò)一千萬(wàn)，其中中國(guó)5個(gè)，印度3個(gè)，其他14個(gè)國(guó)家各1個(gè)。我國(guó)城市等級(jí)的劃分則主要依據(jù)城區(qū)常住人口而不是城市常住人口，將城區(qū)常住人口超過(guò)一千萬(wàn)稱(chēng)之為“超大型城市”。[3]截至2019年底，我國(guó)有6個(gè)城市的城區(qū)常住人口超過(guò)一千萬(wàn)，其中北京、上海兩個(gè)城市的城區(qū)常住人口甚至超過(guò)兩千萬(wàn)。但是，隨著“撤縣設(shè)區(qū)”“村改居”等城市化政策的推進(jìn)，許多大城市將其所管轄的農(nóng)村地區(qū)人口納入城區(qū)常住人口的統(tǒng)計(jì)之中，城區(qū)的范圍與城市所管轄的行政范圍趨向重疊，超大型城市的人口標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了以城市常住人口取代城區(qū)常住人口現(xiàn)象。如果以城市常住人口作為標(biāo)準(zhǔn)，2018年河南鄭州和陜西西安的城市常住人口均超過(guò)一千萬(wàn)，意味著我國(guó)“超大型城市俱樂(lè)部”的成員數(shù)量達(dá)到15個(gè)；2019年，浙江杭州和河南南陽(yáng)的常住人口也首次超過(guò)一千萬(wàn)，在人口規(guī)模層面這兩個(gè)城市也進(jìn)入“超大型城市”的行列。因此，如果僅以城市常住人口而不是城區(qū)常住人口作為衡量超大型城市的門(mén)檻，則目前我國(guó)有17個(gè)超大型城市。

不過(guò)，如果加上“GDP超過(guò)一萬(wàn)億”這個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，則石家莊、哈爾濱、臨沂、南陽(yáng)和保定等在內(nèi)的五個(gè)城市無(wú)法躋身“超大型城市俱樂(lè)部”。相反，若單獨(dú)以“GDP萬(wàn)億人民幣以上”作為超大型城市的衡量標(biāo)準(zhǔn)，隨著合肥、南通、泉州、福州、西安等五個(gè)城市GDP突破萬(wàn)億元，截至目前中國(guó)內(nèi)地GDP超過(guò)萬(wàn)億元的城市則一共有23個(gè)，包括佛山、泉州等在內(nèi)的11個(gè)萬(wàn)億城市也可以稱(chēng)之為“超大型城市”?？偟膩?lái)看，截至目前，我國(guó)有17個(gè)城市常住人口超過(guò)一千萬(wàn)，有23個(gè)城市GDP超過(guò)一萬(wàn)億人民幣，GDP超過(guò)一萬(wàn)億且常住人口超過(guò)一千萬(wàn)的城市有12個(gè)（見(jiàn)表1）?？梢哉f(shuō)，超大型城市是我國(guó)城市化進(jìn)入新階段的必然產(chǎn)物。無(wú)論是基于人口規(guī)模還是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)超大型城市的數(shù)量都在不斷增加。改革開(kāi)放40多年來(lái)，隨著城市化進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，超大型城市治理成為我國(guó)推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中亟需面對(duì)的重要議題。

表1 當(dāng)前我國(guó)GDP超過(guò)一萬(wàn)億和常住人口超過(guò)一千萬(wàn)的城市①數(shù)據(jù)來(lái)源于各地《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，其中GDP的統(tǒng)計(jì)年份為2020年，常住人口的統(tǒng)計(jì)年份為2019年底。

二、超大型城市的治理困境：基于北上廣深的比較

從我國(guó)城市化的發(fā)展規(guī)律看，人口不斷向大城市集中，不僅城市化的程度越來(lái)越高，而且城市的規(guī)模和體量越來(lái)越大，這意味著未來(lái)我國(guó)進(jìn)入超大型城市行列的城市數(shù)量也會(huì)隨著增加。與此同時(shí)，城市規(guī)模與治理難度是一對(duì)不可忽視的相關(guān)關(guān)系，城市規(guī)模的擴(kuò)大不僅在一定程度上加大了治理難度，必須面對(duì)的治理風(fēng)險(xiǎn)也越多。作為我國(guó)的一線城市，北京、上海、廣州、深圳四個(gè)城市常住人口早已超過(guò)一千萬(wàn)、GDP更是超過(guò)兩萬(wàn)億，無(wú)論從人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)體量，北上廣深這四個(gè)城市均是名副其實(shí)的“超大型城市”。以深圳為例，2020年深圳市地區(qū)生產(chǎn)總值突破2.8萬(wàn)，位居粵港澳大灣區(qū)首位，高居全國(guó)第三，單位土地承載GDP居全國(guó)首位；城市常住人口達(dá)到1343.88萬(wàn)人，全市實(shí)際管理人口超過(guò)2000萬(wàn)人。②數(shù)據(jù)來(lái)源于各地《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，其中GDP的統(tǒng)計(jì)年份為2020年，常住人口的統(tǒng)計(jì)年份為2019年底，人均GDP的統(tǒng)計(jì)年份為2020年，人口密度的統(tǒng)計(jì)年份為2019年底。因此，無(wú)論從人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)體量，深圳均早已進(jìn)入超大型城市的行列，但“四個(gè)難以為繼”突出問(wèn)題的背后所凸顯的正是超大型城市治理所面臨的共性問(wèn)題。為此，本文以北京、上海、廣州、深圳四個(gè)城市為例，通過(guò)治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理過(guò)程以及治理方法等四個(gè)層面的比較，總結(jié)當(dāng)前我國(guó)超大型城市治理所面臨的共性問(wèn)題以及當(dāng)前深圳推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化所面臨的特殊性問(wèn)題。

（一）主體困境：“碎片化”治理模式

隨著“城市管理”向“城市治理”的轉(zhuǎn)變，我國(guó)城市治理的主體不再局限于以政府、黨委為代表的權(quán)威主體，社會(huì)組織、企業(yè)、居民等主體也參與到城市治理當(dāng)中，形成一種多元參與的治理體系。就超大型城市而言，鼓勵(lì)多元主體參與有助于分擔(dān)治理壓力，尤其是超大型城市當(dāng)中所形成的超大型社區(qū)，僅僅依靠居委會(huì)、社區(qū)工作站等權(quán)威主體難以提升超大型城市基層治理水平。而且，治理主體數(shù)量的增加也意味著協(xié)同難度的增加，如何在體現(xiàn)多元參與的民主機(jī)制與提高城市治理效能之間取得平衡取決于不同治理主體之間的協(xié)同程度。尤其是，過(guò)于強(qiáng)調(diào)多元參與的治理實(shí)踐容易產(chǎn)生“去中心化”的傾向，即因缺乏權(quán)威主體而容易陷入“碎片化”的協(xié)同治理困境。這種協(xié)同困境主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是政府治理體制的碎片化管理模式，橫向上城市治理所涉及政法委、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)土局、發(fā)改委、民政局、住建局等不同部門(mén)缺乏協(xié)同而出現(xiàn)“九龍治水”“各自為政”的狀況，這種“碎片化”管理通過(guò)“倒三角形漏斗”縱向結(jié)構(gòu)將包括人口、治安、民政、就業(yè)等大量行政事務(wù)下沉到基層，造成基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的“治理超載”問(wèn)題；另一方面是不同治理主體的碎片化參與模式，城市基層治理涉及黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、自治組織、公民等多元行動(dòng)主體，由于不同主體有著不同利益訴求和行動(dòng)邏輯，每個(gè)參與主體只關(guān)心自己的“一畝三分地”，許多治理主體分享著基層治理的權(quán)力和資源卻沒(méi)有承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的治理責(zé)任，而且往往由于利益糾紛互不相讓而陷入“互相推諉”的境地，多元治理的合力難以發(fā)揮真正實(shí)效。就深圳而言，黨群服務(wù)中心、社會(huì)工作站、社區(qū)股份合作公司、物業(yè)服務(wù)公司、志愿服務(wù)隊(duì)伍等均是基層社會(huì)治理的重要參與主體，提高基層社會(huì)治理水平的關(guān)鍵在于提高不同治理主體的協(xié)同程度，推動(dòng)基層治理從碎片化的“無(wú)序”治理向整體性的“有序”治理轉(zhuǎn)變。

（二）結(jié)構(gòu)困境：城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)在城鄉(xiāng)發(fā)展上采取雙軌制的差異化政策，長(zhǎng)期在城市和鄉(xiāng)村實(shí)行不同的制度形成了城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)造成了“經(jīng)濟(jì)效率降低、社會(huì)平等缺失以及社會(huì)穩(wěn)定程度減弱等問(wèn)題”。[4]2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》取消了城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度，試圖以此消除城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)的制度性障礙。與此同時(shí)，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市也推出“撤縣設(shè)區(qū)”“村改居”等舉措，將其所管轄的農(nóng)村地區(qū)也納入城區(qū)的范圍，實(shí)現(xiàn)了城市行政管轄范圍與城區(qū)范圍的重疊，實(shí)現(xiàn)了所謂“全域城市化”。但是，“全域城市化”并不意味著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的徹底消除，事實(shí)層面的農(nóng)村形態(tài)仍然存在于城市當(dāng)中，長(zhǎng)期累積而成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)性矛盾尚未破解。一方面，城中村成為超大型城市治理的痛點(diǎn)。在我國(guó)城市化進(jìn)程中，由于城市發(fā)展的需要許多原本處于城市外圍的農(nóng)村被納入城市區(qū)所包圍，形成了諸如城市村莊、棚戶(hù)區(qū)、城中村等“城市形態(tài)與農(nóng)村形態(tài)”并存現(xiàn)象。城中村不僅滿(mǎn)足了超大型城市外來(lái)人口的住房需求，還提供教育、配套、商業(yè)、醫(yī)療等公共服務(wù)職能。從四個(gè)城市看，2017年北京有952個(gè)城中村，居住人口占全市常住人口的1/6；廣州有577個(gè)城中村，居住人口占全市常住人口的2/5；深圳有286個(gè)城中村，居住人口占全市常住人口的2/3。[5]作為中國(guó)城市化最快城市的上?；旧辖鉀Q了歷史遺留的棚戶(hù)區(qū)問(wèn)題（僅存一百余個(gè)城中村），經(jīng)歷多輪整治北京城中村問(wèn)題也得到緩解，廣深的城中村仍然承載著大量城市人口，尤其是深圳城中村居住著超過(guò)1200萬(wàn)人。城中村不僅是違法犯罪、火災(zāi)事故等頻繁地，在產(chǎn)業(yè)形態(tài)、公共服務(wù)、人居環(huán)境等方面“村內(nèi)村外”差異明顯，制約著超大型城市治理水平的整體提升。另一方面，人口結(jié)構(gòu)上的戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口二元化現(xiàn)象。外來(lái)人口為超大型城市的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但外來(lái)人口也給城市發(fā)展帶來(lái)了治理難題。尤其是深圳，存在嚴(yán)重的人口倒掛問(wèn)題，外來(lái)常住人口占常住人口的比重接近2/3，實(shí)際管理人口城市超過(guò)兩千萬(wàn)。①數(shù)據(jù)來(lái)源于各地2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。非戶(hù)籍外來(lái)人口流動(dòng)性強(qiáng)、成分復(fù)雜多樣、生存壓力大，在經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)保障、子女教育等方面也存在較大差異，非戶(hù)籍人口無(wú)法享受“同城待遇”。就深圳而言，治理結(jié)構(gòu)的二元分割還體現(xiàn)在“關(guān)內(nèi)關(guān)外”發(fā)展落差大，交通、治安、教育、醫(yī)療以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共資源區(qū)域不平衡特征突出，形成了原特區(qū)內(nèi)與特區(qū)外兩種面貌并存的現(xiàn)象。

（三）發(fā)展困境：社會(huì)民生短板突出

改革開(kāi)放以來(lái)，“以GDP論英雄”的競(jìng)標(biāo)賽體制激發(fā)了地方官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，在一定程度上加速了城市化進(jìn)程。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展只是城市發(fā)展的一個(gè)面向而非全部，城市文明還包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等方面內(nèi)容，一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略了城市的整體發(fā)展，往往容易陷入一種“畸形城市化”模式。尤其是，當(dāng)前我國(guó)超大型城市在公共服務(wù)資源的供給水平、供給質(zhì)量嚴(yán)重不足，公共服務(wù)均等化難以落實(shí)，由此出現(xiàn)了學(xué)區(qū)房問(wèn)題所反映出的教育資源分配不均、三甲醫(yī)院人滿(mǎn)為患所反映出的醫(yī)療資源分配不均等問(wèn)題。有研究認(rèn)為，超大型城市承載能力雖然受到人口與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等受壓力的一定影響，但是在更大程度上取決于公共服務(wù)支撐力和調(diào)控力的水平，取決于城市公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率以及城市治理的水平。[6]從北上廣深四個(gè)城市看，北京、上海兩個(gè)城市在教育、醫(yī)療資源方面供給要明顯優(yōu)于廣州、深圳，尤其是在北京和上海兩個(gè)城市常住人口規(guī)模持續(xù)下降而廣深則人口持續(xù)流入的背景下，廣州和深圳如何提升教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源供給的數(shù)量和質(zhì)量是提升超大型城市治理水平的關(guān)鍵。就深圳而言，近年來(lái)，深圳GDP總量接連超過(guò)廣州、香港，成為粵港澳大灣區(qū)城市經(jīng)濟(jì)總量第一的城市，位居全國(guó)第三，擠進(jìn)亞洲前五。但是，深圳在社會(huì)民生保障方面卻與其經(jīng)濟(jì)地位不匹配而遭受質(zhì)疑，主要體現(xiàn)為教育資源緊缺的“上學(xué)難”問(wèn)題、醫(yī)療資源不足的“看病難”問(wèn)題、房?jī)r(jià)租金高昂的“住房難”問(wèn)題等。此外，土地空間不足也是制約深圳進(jìn)一步發(fā)展的重要因素，深圳城市面積不到2000平方公里，僅為北京的1/8，上海、廣州的大約1/3，土地資源緊張問(wèn)題突出。

表2 2019年北上廣深教育、醫(yī)療資源基本情況①數(shù)據(jù)來(lái)源于各地2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

（四）方法困境：“運(yùn)動(dòng)式”治理模式

運(yùn)動(dòng)式治理在我國(guó)超大型城市治理中也有跡可循，在環(huán)境治理、衛(wèi)生治理、交通治理、食品安全等領(lǐng)域所開(kāi)展的大量專(zhuān)項(xiàng)整治、專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法、雙安雙打、集中整治等活動(dòng)中均能發(fā)現(xiàn)其蹤跡。一般來(lái)說(shuō)，運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)采取“暴風(fēng)驟雨”式的“人海戰(zhàn)術(shù)”，不僅短時(shí)間內(nèi)集中各個(gè)部門(mén)的人力物力財(cái)力，也通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾的方式調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，對(duì)于突發(fā)事件或完成“中心工作”可以起到良好的效果。但是，運(yùn)動(dòng)式治理也飽受詬病，其弊端主要體現(xiàn)在：從時(shí)間上看，運(yùn)動(dòng)式治理由于缺乏常態(tài)化措施和長(zhǎng)效機(jī)制，容易出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”“今朝有酒今朝醉”等問(wèn)題，是一種以長(zhǎng)期隱患換取短期目標(biāo)的治理行為；從空間上看，為了逃避責(zé)任和考核，運(yùn)動(dòng)式治理模式表現(xiàn)為集中大量人力物力財(cái)力完成“中心工作”，重末端治理忽視源頭治理，“哪里出問(wèn)題補(bǔ)哪里”，治標(biāo)不治本，容易出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”“鐵道警察，各管一段”等問(wèn)題，容易陷入“治理—亂象—再治理—再亂象”[7]的治理怪圈；在成效上，對(duì)于控違拆違、安全生產(chǎn)、污染整治等專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)且涉及面廣的執(zhí)法事項(xiàng)采取聯(lián)合執(zhí)法，造成部門(mén)之間“聯(lián)而不動(dòng)”“出工不出力”，多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法在實(shí)踐中演變?yōu)槿藛T的聚集，而非執(zhí)法權(quán)力的綜合使用，難以有效解決實(shí)際問(wèn)題。徘徊于常規(guī)治理與非常規(guī)治理之間的運(yùn)動(dòng)式治理并不能滿(mǎn)足現(xiàn)代城市治理體系和治理能力的需求，如何突破常規(guī)治理與非常規(guī)治理、常態(tài)管理與應(yīng)急管理，尋找到適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的“一般性理論”是推進(jìn)超大型城市現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

三、“全周期管理”新的時(shí)代內(nèi)涵

全周期管理理念又稱(chēng)全生命周期理論，源于西方社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所出現(xiàn)的一種管理理念，該理念建立在系統(tǒng)論、控制論、信息科學(xué)、協(xié)同論等理論的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)把管理對(duì)象視為一個(gè)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、生長(zhǎng)的生命體。[8]近年來(lái)，隨著黨和國(guó)家對(duì)國(guó)民健康的日益重視，作為管理理念的“全周期管理”頻繁被提及。作為一種健康管理理念，早在2016年8月，習(xí)近平總書(shū)記就在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上強(qiáng)調(diào)要“把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，努力全方位全周期保障人民健康”，[9]隨后“全周期管理”還被寫(xiě)入黨的十九大報(bào)告。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，面對(duì)城鄉(xiāng)基層治理體系所暴露出來(lái)的短板弱項(xiàng)，習(xí)近平總書(shū)記在總結(jié)疫情防控工作時(shí)多次強(qiáng)調(diào)要樹(shù)立全生命周期管理理念，將“全周期管理”與城市治理體系聯(lián)系起來(lái)。2020年10月14日，習(xí)近平總書(shū)記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上再次提及“全周期管理”，并首次將其與超大型城市治理聯(lián)系起來(lái)。從健康政策的“保障人民健康”到疫情防控的“完善城鄉(xiāng)基層治理體系”，再到超大型城市的“創(chuàng)新思路推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，習(xí)近平總書(shū)記賦予了“全周期管理”新的時(shí)代內(nèi)涵：

（一）黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)共產(chǎn)黨取得革命、建設(shè)和改革事業(yè)成功的重要法寶，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。從加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)到堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代習(xí)近平總書(shū)記基于世情國(guó)情黨情的變化對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的創(chuàng)新。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。[10]中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，只有將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到治國(guó)理政的方方面面，才能最大程度將中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。國(guó)治離不開(kāi)黨治，只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能確保國(guó)家得到有效治理。在當(dāng)代中國(guó)的場(chǎng)景下，樹(shù)立全周期管理意識(shí)要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋到超大型城市治理的整個(gè)生命周期，將黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大政治優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為治理效能。因此，在超大型城市治理中，尤其是面對(duì)多元治理所出現(xiàn)的“去中心化”傾向，要強(qiáng)調(diào)黨對(duì)超大型城市治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨組織在城市治理中的引領(lǐng)作用。

（二）堅(jiān)持系統(tǒng)觀念

系統(tǒng)論是全周期管理的重要理論基礎(chǔ)之一。作為一種重要的方法論，伊斯頓將系統(tǒng)論視為分析政治過(guò)程的“一般理論”。[11]習(xí)近平總書(shū)記在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”，通過(guò)“加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)”達(dá)到“固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”之目標(biāo)。[12]系統(tǒng)思維指從系統(tǒng)論出發(fā)去認(rèn)識(shí)事物，強(qiáng)調(diào)將對(duì)象視為一個(gè)系統(tǒng)來(lái)對(duì)待，重視“整體與部分、部分與部分、結(jié)構(gòu)與功能、優(yōu)化與建構(gòu)、信息與組織、控制與反饋、系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互作用”。[13]全周期管理理念將管理對(duì)象視為一個(gè)動(dòng)態(tài)開(kāi)放發(fā)展的有機(jī)系統(tǒng)，關(guān)注系統(tǒng)的輸入、處理、輸出以及反饋的全流程，重視管理閉環(huán)的形成和迭代循環(huán)，針對(duì)有機(jī)體形成、成長(zhǎng)、成熟、衰退等不同階段的不同特點(diǎn)實(shí)施精準(zhǔn)化策略。因此，全周期管理要求將超大型城市視為一個(gè)具有生命特征的有機(jī)系統(tǒng)，注重城市各個(gè)治理要素的流動(dòng)、組合與循環(huán)，促進(jìn)要素之間、要素與系統(tǒng)之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間的良性互動(dòng)。

（三）以人民為中心

“以人民為中心”思想是黨的十八大以來(lái)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于發(fā)展問(wèn)題的最新理論成果，是黨的根本宗旨的凝練和升華，其核心內(nèi)涵包括發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。[14]習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障”。[15]全周期管理意識(shí)也強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷，關(guān)注管理對(duì)象的需求，以回應(yīng)管理對(duì)象需求作為管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。人民是城市的主人，城市的一切管理活動(dòng)要緊緊圍繞人的基本需求展開(kāi)，加強(qiáng)公共服務(wù)供給。推動(dòng)超大型城市治理現(xiàn)代化的根本目的是為了人民的根本利益，要確保超大型城市治理現(xiàn)代化的成果由人民共享。因此，全周期管理要求超大型城市要樹(shù)立以人民為中心的治理理念，拿出更多改革創(chuàng)新舉措把人民關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題解決好，努力讓人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續(xù)、安全感更有保障。

（四）全過(guò)程治理

全流程管理是全周期管理的核心內(nèi)容之一。全周期管理理念強(qiáng)調(diào)厘清各個(gè)環(huán)節(jié)之間的潛在鏈條，打造一個(gè)從事前預(yù)防、事中管控到事后評(píng)估管理流程的集成化管理系統(tǒng)，確保整個(gè)管理體系各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)轉(zhuǎn)高效、系統(tǒng)有序、協(xié)同配合，是一種全過(guò)程治理理念。全周期管理理念認(rèn)為，管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、主體以及要素之間并非單一的線性關(guān)系，深入理解它們之間潛在的、復(fù)雜的鏈條關(guān)系是優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。因此，全周期管理要求運(yùn)用全過(guò)程治理的方法，通過(guò)從前期規(guī)劃與預(yù)警到中期建設(shè)和應(yīng)對(duì)再到后期維護(hù)和總結(jié)等完整的時(shí)間發(fā)展鏈條，形成一個(gè)有機(jī)的閉環(huán)，實(shí)施閉環(huán)管理。在超大型城市治理中也充分運(yùn)用全過(guò)程的治理方法，正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，“把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程各環(huán)節(jié)”，[16]從源頭上解決城市治理中的“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”“斷點(diǎn)”“痛點(diǎn)”問(wèn)題。

四、以全周期管理推進(jìn)超大型城市治理現(xiàn)代化

面對(duì)來(lái)勢(shì)洶洶的新冠肺炎疫情，在疫情防控阻擊戰(zhàn)初期，我國(guó)部分超大型城市暴露出信息溝通不暢、應(yīng)急回應(yīng)能力不足、碎片化應(yīng)急導(dǎo)致協(xié)同治理不彰[17]等全周期管理領(lǐng)域的突出問(wèn)題，基于前文對(duì)北上廣深四個(gè)城市治理困境的分析，可以發(fā)現(xiàn)超大型城市治理現(xiàn)代化在治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理過(guò)程以及治理方法四個(gè)層面不僅具有共性問(wèn)題，也存在自身的特殊性問(wèn)題。面對(duì)我國(guó)超大型城市治理現(xiàn)代化所面臨的困境，融合全周期管理理念以政黨統(tǒng)合、全域協(xié)同、整體主義、全過(guò)程治理推動(dòng)超大型城市治理現(xiàn)代化，早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）政黨統(tǒng)合：發(fā)揮黨對(duì)超大型城市治理的統(tǒng)合引領(lǐng)作用

面對(duì)超大型城市在管理體制和參與主體上所存在的“碎片化”問(wèn)題，要解決這種協(xié)同治理困境，全周期管理要發(fā)揮黨在超大型城市治理現(xiàn)代化過(guò)程中的統(tǒng)合作用：一方面，要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)超大型城市治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)理順超大型城市的政府管理體制，建立超大型城市治理的政黨統(tǒng)合機(jī)制，厘清各部門(mén)推動(dòng)超大型城市治理現(xiàn)代化過(guò)程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決城市治理的“九龍治水”條塊關(guān)系混亂問(wèn)題。另一方面，要發(fā)揮黨組織在基層社會(huì)治理中的引領(lǐng)作用，建立健全超大型城市基層治理的“一核多元”共治機(jī)制，不僅要實(shí)現(xiàn)黨的組織和工作的全覆蓋，還要做到黨的引領(lǐng)能力的全覆蓋，夯實(shí)黨在超大型城市的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政基礎(chǔ)；既要加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，也要發(fā)揮各個(gè)治理主體參與的積極性，推動(dòng)超大型城市基層治理合力的形成。

（二）全域協(xié)同：以系統(tǒng)思維推動(dòng)治理要素的城鄉(xiāng)互動(dòng)循環(huán)

城鄉(xiāng)是一個(gè)循環(huán)互動(dòng)的系統(tǒng)，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會(huì)建設(shè)等方面的差距日趨擴(kuò)大，人為將城市與農(nóng)村分割開(kāi)來(lái)。在城市治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的雙重時(shí)代背景下，全周期管理強(qiáng)調(diào)超大型城市治理要運(yùn)用系統(tǒng)優(yōu)化思維，打通城鄉(xiāng)的治理邊界，在資源配置上帶動(dòng)農(nóng)村協(xié)同發(fā)展，打造城鄉(xiāng)流動(dòng)循環(huán)的治理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全域城市化。傳統(tǒng)的城市化理論蘊(yùn)含著工業(yè)與農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代與傳統(tǒng)、城市與鄉(xiāng)村的對(duì)立，城市化被理解為一種孤立的、單向的進(jìn)程；全域城市化則城市和農(nóng)村在特定區(qū)域內(nèi)形成一個(gè)完整的、有機(jī)的社會(huì)系統(tǒng)，從資源配置上推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)與循環(huán)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。[18]全域城市化不是指將一個(gè)地區(qū)全部發(fā)展為城市的單向城市化過(guò)程，而是強(qiáng)調(diào)打破地區(qū)的行政區(qū)劃限制和城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)，在全域形成一個(gè)布局合理、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能齊全的城鄉(xiāng)全域治理體系。[19]

（三）整體主義：加大民生投入補(bǔ)齊短板推動(dòng)城市整體發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展思路將GDP作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標(biāo)，導(dǎo)致許多城市重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)忽視社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)以及生態(tài)保護(hù)等方面內(nèi)容，尤其是忽略了社會(huì)民生領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城市治理現(xiàn)代化的一個(gè)面向而非全部，城市治理現(xiàn)代化涵蓋政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、社會(huì)治理以及生態(tài)治理等方面內(nèi)容，是一個(gè)全方位、整體性的現(xiàn)代化過(guò)程。其中，社會(huì)治理是“五位一體”布局的重要方面，對(duì)其他領(lǐng)域治理起到基礎(chǔ)性、保障性、關(guān)鍵性作用。[21]整體性治理理論作為對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的反思，強(qiáng)調(diào)從部分到整體的改革邏輯，以服務(wù)為基礎(chǔ)的整體主義強(qiáng)調(diào)將回應(yīng)公民需求作為政府行政活動(dòng)的治理導(dǎo)向。[21]人民是城市的主人，以全周期管理理念推進(jìn)超大型城市治理現(xiàn)代化要從整體性治理推動(dòng)城市的全面發(fā)展，圍繞人的基本需求提高城市公共服務(wù)水平和質(zhì)量，補(bǔ)齊超大型城市的治理短板，發(fā)揮超大型城市現(xiàn)代化過(guò)程的“木桶效應(yīng)”。

（四）全過(guò)程治理：打造踐行“全過(guò)程民主”的治理新模式

全周期管理理念強(qiáng)調(diào)厘清各個(gè)環(huán)節(jié)之間的潛在鏈條，打造一個(gè)從事前預(yù)防、事中管控到事后評(píng)估管理流程的集成化管理系統(tǒng)，確保整個(gè)管理體系各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)轉(zhuǎn)高效、系統(tǒng)有序、協(xié)同配合，是一種全過(guò)程治理理念。2019年11月2日，習(xí)近平總書(shū)記在上海市長(zhǎng)寧區(qū)考察社區(qū)治理和服務(wù)情況時(shí)提出“全過(guò)程民主”的概念，“全過(guò)程民主”主要體現(xiàn)在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)當(dāng)中。治理是實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的有效方法，良善的治理搭建了民主從價(jià)值到事實(shí)之間的橋梁?！叭^(guò)程民主”的提出將治理的方法與民主的價(jià)值融合起來(lái)，意在借助治理的方法從流程上打造一套“全過(guò)程民主的完整實(shí)踐體系”。[22]因此，超大型城市作為我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)入新階段的產(chǎn)物，具有打造“全過(guò)程民主”的治理能力，要從治理的流程和環(huán)節(jié)入手，加強(qiáng)事前的協(xié)商與預(yù)防、事中的監(jiān)測(cè)與監(jiān)督以及事后的評(píng)估與問(wèn)責(zé)，形成踐行“全過(guò)程民主”價(jià)值的全過(guò)程治理模式。