■文／本刊記者 劉洪清

挖掘人口素質(zhì)紅利

記者：“十四五”規(guī)劃綱要第四十五章提出，實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略。其中的“逐步延遲法定退休年齡”，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，為什么要“逐步延遲法定退休年齡”？意義何在？

遲福林：不同發(fā)展階段法定退休年齡的調(diào)整及其退休制度的改革，都要考慮人口老齡化趨勢決定的人口年齡結(jié)構(gòu)，人均預(yù)期壽命、勞動(dòng)力市場供求狀況，由人均受教育年限決定的人均初始就業(yè)年齡，以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金儲(chǔ)備和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求等多種因素。我國目前實(shí)行的男性滿60 歲、女干部滿55 歲、女職工滿50 歲的退休年齡制度，早已不適應(yīng)我國即將進(jìn)入中度老齡化階段的人口發(fā)展趨勢。

一是與人口年齡結(jié)構(gòu)不匹配。隨著我國人口老齡化速度不斷加快，60 歲及以上老齡人口與勞動(dòng)年齡人口之比表示的老年撫養(yǎng)比持續(xù)快速提高。比如，2010年，我國60歲及以上老年人口1.78億人，15－64歲勞動(dòng)年齡人口9.99億人，老年撫養(yǎng)比為17.8%，意味著5.6 個(gè)勞動(dòng)年齡人口供養(yǎng)1 位養(yǎng)老金領(lǐng)取者。到了2019 年，我國60 歲及以上老年人口達(dá)到2.54 億人，15－64 歲勞動(dòng)年齡人口減少到9.89 億人，老年撫養(yǎng)比上升到25%左右，即3.9 個(gè)勞動(dòng)年齡人口供養(yǎng)1 位養(yǎng)老金領(lǐng)取者。如果依據(jù)實(shí)際領(lǐng)取養(yǎng)老金和實(shí)際就業(yè)人數(shù)（養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納人數(shù)）計(jì)算，目前的老年撫養(yǎng)比已上升為2.73 ∶1，即2.73 個(gè)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的就業(yè)人員供養(yǎng)1 個(gè)養(yǎng)老金領(lǐng)取人員。有研究預(yù)測，在生育率持續(xù)走低、不延遲退休年齡的情況下，2035 年前后有可能出現(xiàn)每2 名養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)者供養(yǎng)1 位養(yǎng)老金領(lǐng)取者的情況。

二是與人均預(yù)期壽命變化不匹配。隨著生活水平和健康醫(yī)療服務(wù)水平的持續(xù)改善，我國人均預(yù)期壽命已經(jīng)從1981年的67.9歲提高到2019年的77.3歲，退休年齡過低使退休工作比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了0.5 的合理水平?！沧ⅲ和诵莨ぷ鞅?（人均預(yù)期壽命－平均退休年齡）÷（平均退休年齡－平均初始就業(yè)年齡）〕。根據(jù)“中國養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金測算與管理”課題組對2001－2050 年城鎮(zhèn)職工平均初始就業(yè)年齡的測算，2005年和2010 年城鎮(zhèn)職工平均初始就業(yè)年齡為17 歲和18 歲，并呈現(xiàn)出每5 年遞增 1 歲的趨勢。據(jù)此判斷，2019 年城鎮(zhèn)職工平均初始就業(yè)年齡已經(jīng)提高到21 歲。有關(guān)專家曾指出，盡管我國法定退休年齡本來就很低，但提前退休現(xiàn)象非常嚴(yán)重。除了上世紀(jì)90 年代末國企改革時(shí)數(shù)以千萬計(jì)的提前退休人員，以及后來政策允許一些特殊工種提前退休人員之外，很多地方提前退休的人數(shù)一直在增加，“未老先退”問題特別突出，有的地區(qū)提前退休人員占到當(dāng)年退休人員的30%，導(dǎo)致實(shí)際平均退休年齡只有54 歲。據(jù)此測算，2019 年全社會(huì)平均退休工作比為 0.71，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展要求的退休工作比不超過0.5 的水平。

三是與勞動(dòng)力市場供求關(guān)系不匹配。我國勞動(dòng)年齡人口從2012 年開始下降，年均減少300 萬人以上，減少幅度不斷加大，“十四五”期間預(yù)計(jì)還將減少3500 萬人。

四是造成中高端人力資源的巨大浪費(fèi)。我國新增勞動(dòng)力的平均受教育年限不斷延長，已經(jīng)達(dá)到了13.7 年。平均受教育程度越高，平均初始就業(yè)年齡也就越大。新增就業(yè)人口的平均初始就業(yè)年齡已從2005 年的17 歲提高到2019年的21 歲左右，其中60%以上都接受過大專到博士研究生的教育。根據(jù)抽樣調(diào)查，我國本科畢業(yè)生的平均初始就業(yè)年齡為24 歲，碩士畢業(yè)研究生的平均初始就業(yè)年齡為26 歲，博士畢業(yè)生的平均初始就業(yè)年齡為29歲。在“一刀切”的法定退休年齡制度下，勞動(dòng)者受教育程度越高，初始就業(yè)年齡越大，工作年限就越短，導(dǎo)致人力資本利用率下降和中高端人力資源的巨大浪費(fèi)。

五是不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展對充分利用人口素質(zhì)紅利的客觀要求。隨著人口增長放緩和人口規(guī)模紅利的逐步式微，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和高質(zhì)量發(fā)展需要以人口素質(zhì)紅利替代人口數(shù)量紅利。但是，“一刀切”的過低法定退休年齡使大批專業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)、技術(shù)熟練、能獨(dú)當(dāng)一面的低齡老年高素質(zhì)勞動(dòng)力過早退出職業(yè)崗位，失去了發(fā)揮專長和為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值的平臺(tái)，多年積累下來的專業(yè)技能和豐富經(jīng)驗(yàn)不能充分開發(fā)利用，嚴(yán)重浪費(fèi)“人口素質(zhì)紅利”。

調(diào)整退休年齡，讓退休年齡與人口年齡結(jié)構(gòu)、人均預(yù)期壽命和勞動(dòng)力市場供求匹配，使其適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展對充分利用人口素質(zhì)紅利的客觀要求，是建立健全老齡化社會(huì)政策和制度安排的重要前提，對平衡“增長與養(yǎng)老”關(guān)系，對保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的勞動(dòng)力供給，對挖掘人口素質(zhì)紅利、助力高質(zhì)量發(fā)展，對增加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)、降低企業(yè)繳費(fèi)壓力、提高企業(yè)市場競爭力，促進(jìn)更多財(cái)政資金投資于人力資本開發(fā)與科學(xué)技術(shù)研發(fā)、助力創(chuàng)新型國家建設(shè)，都有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)意義。

“選擇性退休”是共同經(jīng)驗(yàn)

記者：“十四五”期間，該如何穩(wěn)慎地推進(jìn)落實(shí)“逐步延遲法定退休年齡”？

遲福林：“十四五”規(guī)劃綱要明確提出“逐步延遲法定退休年齡”，使延退政策從研究論證階段進(jìn)入了落地實(shí)施階段。遵循什么原則，選擇什么方式和路徑來推進(jìn)，是“實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡”的關(guān)鍵。

2013 年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”后，對延退質(zhì)疑與擔(dān)憂的聲音一直未斷。根據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)勞動(dòng)力中具有延遲退休意愿的比例只有15%左右。不同職業(yè)勞動(dòng)者的延遲退休意愿差異顯著。高等院校和科研機(jī)構(gòu)中工作收入高、身體健康狀況好的男性從業(yè)者，以及企業(yè)管理崗位和技術(shù)崗位的勞動(dòng)者更愿意延遲退休；而各類企業(yè)工薪水平較低的城鎮(zhèn)職工對延遲退休的意愿相對很低。因此，在實(shí)現(xiàn)延遲退休年齡目標(biāo)的大前提下，充分尊重勞動(dòng)者個(gè)人的選擇權(quán)，在較長一段時(shí)期內(nèi)允許符合一定條件的勞動(dòng)者在法定的退休年齡區(qū)間內(nèi)自主選擇退休時(shí)間，有利于凝聚社會(huì)共識(shí)。

“選擇性退休”的本質(zhì)是把退休年齡選擇的自主權(quán)交給個(gè)人，通過養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制強(qiáng)化對個(gè)人自主選擇“延遲退休”的有效激勵(lì)，符合一定條件的勞動(dòng)者在正常退休年齡前選擇提前退休，減扣一定比例的養(yǎng)老金；在正常退休年齡后延遲退休，增加一定比例的養(yǎng)老金。

“選擇性退休”是很多國家順利推進(jìn)延遲退休年齡的共同做法。例如，挪威2011 年啟動(dòng)新一輪養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，開始實(shí)行“選擇性退休制度”，將固定的正常退休年齡“67 歲”改為62歲可選擇退休并可開始部分提取養(yǎng)老金，但不得超全額養(yǎng)老金的70%，并規(guī)定75 歲為退出勞動(dòng)力市場的年齡上限，其中62 歲為可選擇提前退休的年齡，67 歲為可全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的正常退休年齡，75 歲是必須退出勞動(dòng)力市場的年齡，明確了可自主選擇退休的法定年齡區(qū)間。德國2005 年頒布“67 歲退休”的法案，決定從2012 年開始用17 年時(shí)間推進(jìn)漸進(jìn)式提高國民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，到2029 年把全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡從65 歲提高至67 歲，但可在到達(dá)全額領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡之前自主選擇提前退休而開始部分領(lǐng)取養(yǎng)老金?？商崆安糠痔崛〉酿B(yǎng)老金被分為30%、50%、70%三個(gè)檔次，選擇提前退休的年齡越小，領(lǐng)取養(yǎng)老金的比例越小；越接近全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡,領(lǐng)取的養(yǎng)老金檔次越高。美國2014 年出臺(tái)的退休改革方案引入了兩個(gè)退休年齡概念：最早退休年齡和正常退休年齡，規(guī)定到2022 年把正常退休年齡提高到67 歲，但勞動(dòng)者可選擇在 62－70 歲之間的任何年齡開始部分領(lǐng)取養(yǎng)老金，開始領(lǐng)取的年齡越小，領(lǐng)取的比例越??；開始領(lǐng)取的年齡越大，領(lǐng)取的比例越大；在到達(dá)正常退休年齡后才能全額領(lǐng)取養(yǎng)老金。

視覺中國

“選擇性退休”的激勵(lì)機(jī)制

記者：如果以“選擇性退休”模式推進(jìn)延退工作需要遵循哪些原則？

遲福林：一是對退休年齡做動(dòng)態(tài)調(diào)整?？紤]到我國目前的法定退休年齡很低，在一定時(shí)期難以一步調(diào)整到與人口老齡化發(fā)展趨勢相匹配的程度。要按照“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出的“小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧”等原則，明確不同階段可漸進(jìn)式動(dòng)態(tài)調(diào)整的退休年齡區(qū)間，包括可自主選擇提前退休而開始部分領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡、可開始全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的正常退休年齡，以及必須退出勞動(dòng)力市場的年齡上限。如果“十四五”期間開始實(shí)行選擇性退休，可把男性的退休年齡區(qū)間確定為60－75 歲，該區(qū)間中的正常退休年齡應(yīng)可動(dòng)態(tài)調(diào)整。設(shè)定一定年限逐步把正常退休年齡提高到65 歲。

二是突出“自主選擇性”。在實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式延遲退休年齡目標(biāo)的大前提下，設(shè)定“退休年齡區(qū)間”，符合條件的個(gè)人可在法定退休年齡區(qū)間內(nèi)綜合自身情況和養(yǎng)老金需求自主選擇退休年齡和養(yǎng)老金領(lǐng)取方案。

三是把人均預(yù)期壽命和退休后平均余命作為設(shè)定正常退休年齡的基本參照。在2030 年之前，我國人均預(yù)期壽命有望達(dá)到79 歲，可根據(jù)退休后預(yù)期壽命余年將退休工作比下調(diào)到養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展要求的0.5 的水平，將全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的正常退休年齡確定為漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)的63 歲左右比較適當(dāng)。到了2035 年左右，我國人均預(yù)期壽命預(yù)計(jì)會(huì)達(dá)到82 歲左右，屆時(shí)再把65 歲作為全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的正常退休年齡，可實(shí)現(xiàn)退休年齡與人均預(yù)期壽命、人口年齡結(jié)構(gòu)和退休后預(yù)期壽命余年的基本匹配，也可使退休工作比下降到養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展要求的0.5 左右，比較符合我國人口老齡化發(fā)展的中長期趨勢。

四是實(shí)行男女不同的選擇性退休年齡區(qū)間和推進(jìn)實(shí)施延遲退休年齡的時(shí)間表。我國目前女職工滿50 歲、女干部滿55 歲退休，意味著把女性退休年齡延遲到與人口年齡結(jié)構(gòu)和人均預(yù)期壽命相匹配的程度，需要更長的時(shí)間和更多的階段。同時(shí)考慮到我國女性承擔(dān)的家庭照護(hù)責(zé)任普遍較男性更多，需要設(shè)置分步實(shí)現(xiàn)男性和女性延遲退休年齡的不同時(shí)間表，為提高女性的正常退休年齡設(shè)置更長的過渡期。

五是堅(jiān)持不同職業(yè)、不同群體的公平原則和例外原則。考慮不同行業(yè)、職業(yè)類別以及對勞動(dòng)者體能要求的差別，對特殊工種、特殊行業(yè)和特殊群體設(shè)置不同的正常退休年齡和“選擇性退休”的年齡區(qū)間。例如，勞動(dòng)強(qiáng)度較大或?qū)w能要求較高的傳統(tǒng)制造業(yè)、資源行業(yè)、安保服務(wù)、警察等職業(yè)的正常退休年齡應(yīng)低于一般行業(yè)的正常退休年齡。特殊工種職工尤其是常年接觸輻射、毒性、超強(qiáng)度噪音等行業(yè)的勞動(dòng)者，正常退休年齡和退休年齡區(qū)間可在一般行業(yè)的退休年齡區(qū)間下限的基礎(chǔ)上再提前5 年。對喪失勞動(dòng)能力無法工作到正常退休年齡的勞動(dòng)者允許提前退休，并可依法全額領(lǐng)取養(yǎng)老金及政府養(yǎng)老救濟(jì)金。

六是在高技能、高人力資本行業(yè)率先推行自主選擇性延遲退休。很多大學(xué)目前都實(shí)行了教授柔性退休制度，教授在62～67 歲之間自主選擇退休。我國目前已有條件鼓勵(lì)科研、教育、醫(yī)療、文化等人力資本密集型或經(jīng)驗(yàn)密集型行業(yè),率先實(shí)行以“62－70 歲”為退休年齡區(qū)間、以62 歲為可選擇提前退休并可部分領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡、以65 歲為正常退休年齡、以70 歲為原則上退出勞動(dòng)力市場年齡上限的選擇性退休政策。

記者：如果以“選擇性退休”制度模式推進(jìn)延退工作，是否需要建立養(yǎng)老金獎(jiǎng)懲機(jī)制？

遲福林：建立有效激勵(lì)個(gè)人選擇延遲退休的養(yǎng)老金獎(jiǎng)懲機(jī)制，是很多國家順利實(shí)現(xiàn)延遲退休年齡目標(biāo)的重要原因。例如，挪威對低于正常退休年齡退休的勞動(dòng)者，公共養(yǎng)老金根據(jù)提前退休的時(shí)長按一定比例減付；對晚于正常退休年齡退休的勞動(dòng)者，公共養(yǎng)老金根據(jù)晚于正常退休年齡的時(shí)長按一定比例增加。以減免稅、遞延征稅等稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)老年人選擇延遲退休、繼續(xù)就業(yè)獲得工作收入。對參加私人養(yǎng)老金制度、年齡達(dá)到正常退休年齡區(qū)間選擇繼續(xù)工作的職工，給予企業(yè)或個(gè)人直接財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免及稅收遞延等稅收優(yōu)惠措施。繼續(xù)工作所得收入進(jìn)入個(gè)人養(yǎng)老賬戶可享受最高不超過4000 挪威克郎的免稅，投資補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入所得免繳所得稅，等到領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)再補(bǔ)繳所得稅。對人均預(yù)期壽命延長帶來的養(yǎng)老金支出壓力，通過精算機(jī)制從納稅人轉(zhuǎn)移給退休人員，由養(yǎng)老金領(lǐng)取者自己承擔(dān)壽命延長帶來的養(yǎng)老金成本，并按照期望壽命增加一歲勞動(dòng)者必須增加8 個(gè)月工作時(shí)間的原則，動(dòng)態(tài)調(diào)整正常退休年齡區(qū)間。在德國，每晚于法定退休年齡1 個(gè)月退休的勞動(dòng)者，可多領(lǐng)0.5%的養(yǎng)老金，晚于法定退休年齡1 年退休的勞動(dòng)者，每年的養(yǎng)老金增加6%；勞動(dòng)者比法定退休年齡早退休一個(gè)月，則扣減0.3%的養(yǎng)老金，一年扣減3.6%的養(yǎng)老金，意味著提前一年退休只能領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的96.4%。美國在上世紀(jì)80年代初規(guī)定，勞動(dòng)者超過65 歲后選擇繼續(xù)工作，1935－1936 年出生的每月增發(fā)養(yǎng)老金0.50%，1937－1938 年出生的增發(fā)0.54%，1939－1940 年出生的增發(fā)0.58%，1941－1942 年出生的增發(fā)0.63%，1943 年及以后出生的增發(fā)0.67%。

如果我國以“選擇性退休”推進(jìn)實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡，需要以合理的養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機(jī)制形成自主選擇延遲退休年齡的“有效激勵(lì)”。例如，建立鼓勵(lì)推遲退休、控制提前退休的養(yǎng)老金制度，勞動(dòng)者在退休年齡區(qū)間中的正常退休年齡前選擇提前退休，減扣一定比例的養(yǎng)老金；在正常退休年齡后延遲退休，增加一定比例的養(yǎng)老金。

營造以能力為導(dǎo)向的公平就業(yè)環(huán)境

記者：鼓勵(lì)低齡老年人延遲退休繼續(xù)工作，需要采取哪些配套的政策？

遲福林：怎樣保護(hù)低齡老年人的就業(yè)權(quán)利，是以“選擇性退休”模式推進(jìn)延退工作必須考慮的問題，需要出臺(tái)配套的法規(guī)政策。

一是需要建立健全以“選擇性退休”實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡、保護(hù)低齡老年人繼續(xù)就業(yè)的法律保障。目前，我國《勞動(dòng)合同法》和《就業(yè)促進(jìn)法》中缺少保護(hù)和促進(jìn)老年人就業(yè)的規(guī)定，老年人就業(yè)政策和就業(yè)環(huán)境等法律法規(guī)有待完善。為此，我國應(yīng)加快調(diào)整修改相關(guān)法律法規(guī)，為以“選擇性退休”推進(jìn)延遲退休年齡提供法律保障。

二是需要在積極就業(yè)政策框架中加強(qiáng)對延遲退休的支持。統(tǒng)籌鼓勵(lì)老年人延遲退休和促進(jìn)青年人創(chuàng)業(yè)就業(yè)，關(guān)鍵是要營造以能力為導(dǎo)向而不是以年齡為導(dǎo)向的公平就業(yè)環(huán)境。盡快設(shè)立老年人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為老年勞動(dòng)者提供求職信息搜尋、職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)評估等一站式服務(wù)。把老年大學(xué)、老年人再就業(yè)培訓(xùn)等納入公共教育和就業(yè)服務(wù)的范圍，加強(qiáng)促進(jìn)老年人就業(yè)的職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)。

三是需要出臺(tái)以“選擇性退休”推進(jìn)延遲退休年齡、鼓勵(lì)低齡老年人就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。對正常退休年齡后選擇延遲退休繼續(xù)就業(yè)的勞動(dòng)者獲得的工資收入實(shí)施稅收減免的優(yōu)惠政策。對企業(yè)因雇傭延遲退休者而產(chǎn)生的養(yǎng)老金等繳費(fèi)義務(wù)，給予一定時(shí)間內(nèi)一定比例的稅費(fèi)減免激勵(lì)。■