熊艷云

美國(guó)擁有一套體系完整、程序規(guī)范、職責(zé)清晰的財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)，是世界上財(cái)政監(jiān)督體制最完善的國(guó)家之一。反映在核力量預(yù)算管理中，總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)、能源部長(zhǎng)、國(guó)會(huì)和行政部門(mén)等都不具有絕對(duì)權(quán)力，只有相對(duì)權(quán)力，相互之間均受到其他部門(mén)、人員的制衡和限制，從而在一定程度上避免了濫用職權(quán)和超越權(quán)限的現(xiàn)象發(fā)生。美國(guó)對(duì)核力量預(yù)算監(jiān)督包括國(guó)會(huì)監(jiān)督、行政部門(mén)監(jiān)督和公眾監(jiān)督等。

國(guó)會(huì)監(jiān)督

美國(guó)《1946年立法重組法》要求國(guó)會(huì)兩院所有委員會(huì)對(duì)其管轄的項(xiàng)目與機(jī)構(gòu)行使“持續(xù)的監(jiān)督”，隨后頒布的相關(guān)法律及國(guó)會(huì)兩院的規(guī)則對(duì)國(guó)會(huì)監(jiān)察的權(quán)限與資源進(jìn)行了拓展。曾經(jīng)有一位美國(guó)參議員表示：“我總是認(rèn)為國(guó)會(huì)的作用中有三分之一是監(jiān)察?！眹?guó)會(huì)通過(guò)強(qiáng)制報(bào)告、實(shí)施審計(jì)、撥款程序、進(jìn)行評(píng)估等方式對(duì)核力量預(yù)算實(shí)施監(jiān)督。

強(qiáng)制報(bào)告國(guó)會(huì)有權(quán)要求總統(tǒng)、行政機(jī)構(gòu)對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)論報(bào)告國(guó)會(huì)。此類(lèi)報(bào)告被視為“一種檢驗(yàn)法律是否具有預(yù)期效果的機(jī)制”，且能夠“促使那些并不情愿為之的官僚來(lái)遵守那些可能被忽視的法律”。行政機(jī)構(gòu)每年都要準(zhǔn)備數(shù)千份的評(píng)估報(bào)告送交國(guó)會(huì)。在2010年8月的一份國(guó)防部簡(jiǎn)報(bào)中，國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨抱怨：“在1970年，五角大樓給國(guó)會(huì)提交了總共37份報(bào)告。而這個(gè)數(shù)字在去年已經(jīng)超過(guò)700份?！?/p>

《201 2財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》第1043條要求美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)、能源部長(zhǎng)于2013—2023財(cái)年每年提交一份聯(lián)合報(bào)告，詳細(xì)闡述其核武庫(kù)、綜合體、投送系統(tǒng)和指控系統(tǒng)計(jì)劃。聯(lián)合報(bào)告內(nèi)容包括核武器維持和現(xiàn)代化計(jì)劃、未來(lái)10年相關(guān)預(yù)算情況，以及各部門(mén)預(yù)算評(píng)估的詳細(xì)成本和具體方法。該報(bào)告是國(guó)會(huì)收集所需信息以了解政府核威懾能力長(zhǎng)期投資計(jì)劃的一種方式。

美國(guó)行政機(jī)構(gòu)每年都要準(zhǔn)備數(shù)千份的評(píng)估報(bào)告送交國(guó)會(huì)

實(shí)施審計(jì)1978年，國(guó)會(huì)創(chuàng)設(shè)十余個(gè)獨(dú)立的“總督察”職位，總督察經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后由總統(tǒng)任命，總督察有權(quán)查閱被審計(jì)部門(mén)的所有文件，各部門(mén)的各類(lèi)人員必須回答總督察提出的任何問(wèn)題。此后，國(guó)會(huì)在幾乎每個(gè)行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)設(shè)置了總督察辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)所在機(jī)構(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)和調(diào)查，確保國(guó)會(huì)和行政機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的欺詐與濫權(quán)行為，并采取糾偏措施?？偠讲旖?jīng)常出席國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)，并將其發(fā)現(xiàn)的浪費(fèi)、欺詐、低效和濫用職權(quán)行為形成報(bào)告提交國(guó)會(huì)?？偠讲焱ǔＯ驀?guó)會(huì)提交兩種報(bào)告：一種是每6個(gè)月一次的日常報(bào)告；另一種是在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)提交的專(zhuān)門(mén)報(bào)告。

2004年，美國(guó)將“會(huì)計(jì)總署”更名為“政府問(wèn)責(zé)局”。政府問(wèn)責(zé)局“是一個(gè)獨(dú)立的、不受黨派控制的機(jī)構(gòu)，服務(wù)于國(guó)會(huì)，屬于立法機(jī)構(gòu)的一部分”。其職責(zé)包括：對(duì)各部門(mén)和項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)，對(duì)國(guó)會(huì)履行政府運(yùn)行監(jiān)督職責(zé)給與支持或?qū)?guó)會(huì)各委員會(huì)完成其法律議程給予協(xié)助等。

《2011財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》要求政府問(wèn)責(zé)局每年發(fā)布一份分析美國(guó)核安保預(yù)算材料的報(bào)告?！?012財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》修正案要求政府問(wèn)責(zé)局向國(guó)會(huì)提交國(guó)防部和能源部相關(guān)計(jì)劃的年度報(bào)告，其內(nèi)容還包括政府問(wèn)責(zé)局在先前報(bào)告中明確要求的事項(xiàng)?！?017財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》要求年度報(bào)告中包括國(guó)防部在回應(yīng)政府問(wèn)責(zé)局解決問(wèn)題建議的情況，以及參議院要求的國(guó)防部在核武器人員可靠性保證程序方面的變化情況。

控制撥款國(guó)會(huì)的撥款程序可能是國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目能夠執(zhí)行的最強(qiáng)有力的監(jiān)督。按照預(yù)算程序，授權(quán)是預(yù)算監(jiān)督的第一關(guān)，撥款是預(yù)算監(jiān)督的第二關(guān)。國(guó)會(huì)通過(guò)授權(quán)法案只是同意立項(xiàng)（規(guī)劃目標(biāo)和手段），撥款法案才能使政府獲得資金。撥款權(quán)主要由參眾兩院撥款委員會(huì)及其各自?xún)?nèi)部設(shè)置的12個(gè)常設(shè)小組委員會(huì)行使。

這些小組委員會(huì)為行政機(jī)構(gòu)和各部建議支出標(biāo)準(zhǔn)，并保證其得以完成相應(yīng)任務(wù)。簡(jiǎn)言之，授權(quán)可以被視為允許撥款的“狩獵執(zhí)照”，撥款才是實(shí)際為項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)提供公共財(cái)政（即預(yù)算授權(quán)）的立法程序。美國(guó)憲法第一條第九款規(guī)定，“除依據(jù)法律規(guī)定撥款外不得從國(guó)庫(kù)支款”。而且撥款會(huì)優(yōu)先于授權(quán)，即便授權(quán)法案未獲批準(zhǔn)，撥款法案也可以被通過(guò)。國(guó)會(huì)委員會(huì)可以要求有關(guān)單位提交項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告或者陳述工作，檢查預(yù)算執(zhí)行情況，檢查通過(guò)后才能獲得進(jìn)一步的撥款。而通過(guò)威脅或?qū)嶋H削減、切斷財(cái)政撥款，國(guó)會(huì)能夠取消行政機(jī)構(gòu)、削減項(xiàng)目或者獲取所需信息。

進(jìn)行評(píng)估除了要求總統(tǒng)、行政機(jī)構(gòu)以及各部向國(guó)會(huì)提交各項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告外，國(guó)會(huì)預(yù)算局、國(guó)會(huì)委員會(huì)、國(guó)會(huì)研究服務(wù)處也會(huì)定期或視情對(duì)行政機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。

國(guó)會(huì)預(yù)算局于1974年設(shè)立，是由專(zhuān)家而不是國(guó)會(huì)議員組成的國(guó)會(huì)預(yù)算管理辦事機(jī)構(gòu)，不附屬于也不傾向于某個(gè)委員會(huì)或者參眾兩院多數(shù)黨，在國(guó)會(huì)發(fā)言和針對(duì)各種預(yù)算問(wèn)題的分析均盡可能提出正反兩方面的意見(jiàn)，具有鮮明的獨(dú)立性。其職責(zé)主要是協(xié)助預(yù)算委員會(huì)制定預(yù)算決議，向國(guó)會(huì)兩院提供預(yù)算相關(guān)信息、成本評(píng)估與計(jì)劃備選方案等報(bào)告。《2012財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》附加修正案明確要求國(guó)會(huì)預(yù)算局對(duì)國(guó)防部、能源部提交的每一份年度報(bào)告中有關(guān)預(yù)算估計(jì)和計(jì)算方法的精確性、合理性進(jìn)行評(píng)審；《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》同時(shí)要求國(guó)會(huì)預(yù)算局對(duì)未來(lái)10年美國(guó)核力量運(yùn)行、維持與現(xiàn)代化的總成本進(jìn)行估算，《2015財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》又要求國(guó)會(huì)預(yù)算局對(duì)這項(xiàng)估算每?jī)赡旮乱淮巍?/p>

國(guó)會(huì)委員會(huì)也對(duì)每年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，以決定今后預(yù)算的投向。參眾兩院各委員會(huì)特別是撥款委員會(huì)、公共賬目委員會(huì)有權(quán)在收到派駐總督察關(guān)于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、政府問(wèn)責(zé)局審計(jì)報(bào)告后，運(yùn)用調(diào)查、費(fèi)用分析、效率研究等方法，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并向全院大會(huì)提交評(píng)估結(jié)果的審查報(bào)告。

國(guó)會(huì)研究服務(wù)處隸屬于美國(guó)會(huì)圖書(shū)館，是美國(guó)會(huì)智庫(kù)機(jī)構(gòu)之一，亦是支援國(guó)會(huì)立法的專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)，由各學(xué)術(shù)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者組成，主要是向國(guó)會(huì)議員提供各類(lèi)問(wèn)題的參考意見(jiàn)或研究報(bào)告，也應(yīng)國(guó)會(huì)各委員會(huì)要求，提供特定法案分析與評(píng)估服務(wù)。在這些研究、分析與服務(wù)中，也不乏針對(duì)核力量預(yù)算執(zhí)行情況的內(nèi)容。如2015年6月發(fā)布的《能源和水發(fā)展：2016財(cái)年核武庫(kù)管理》、2017年6月發(fā)布的《國(guó)防：2017財(cái)年預(yù)算申請(qǐng)、授權(quán)和撥款》等。

拜登提名凱思林·?？怂篂槊绹?guó)史上第一位女性國(guó)防部副部長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)國(guó)防部日常事務(wù)及預(yù)算方面的工作

行政部門(mén)監(jiān)督

行政部門(mén)監(jiān)督包括縱向監(jiān)督、橫向監(jiān)督和外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督。白宮管理與預(yù)算辦公室行使縱向監(jiān)督；財(cái)政部則遂行橫向監(jiān)督。實(shí)際上，國(guó)防部、國(guó)家核安全管理局對(duì)國(guó)會(huì)授權(quán)、撥款的使用也都建立了相應(yīng)的監(jiān)督、約束機(jī)制。

“白宮管理與預(yù)算辦公室是聯(lián)邦預(yù)算行政部門(mén)的主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！逼湓谂c政府高級(jí)顧問(wèn)、內(nèi)閣成員和行政部門(mén)負(fù)責(zé)人商量的基礎(chǔ)上整合總統(tǒng)的預(yù)算提案，并在國(guó)會(huì)完成預(yù)算程序和總統(tǒng)簽批成法后將資金分配給聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。

財(cái)政部主要圍繞財(cái)政資金的管理活動(dòng)展開(kāi)監(jiān)督工作。財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)一名由總統(tǒng)任命的財(cái)政總監(jiān)，負(fù)責(zé)財(cái)政政策執(zhí)行的監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)重大財(cái)稅違法亂紀(jì)行為，并直接對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。聯(lián)邦政府中的每一個(gè)用款部門(mén)均配備一名由總統(tǒng)任命的、對(duì)總統(tǒng)和財(cái)政部負(fù)責(zé)的財(cái)政總監(jiān)。對(duì)這些部門(mén)的每一筆撥款，均須經(jīng)財(cái)政總監(jiān)簽字同意。

國(guó)防部設(shè)置有審計(jì)副部長(zhǎng)/首席財(cái)務(wù)官，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防合同審計(jì)局和國(guó)防財(cái)會(huì)局。審計(jì)副部長(zhǎng)/首席財(cái)務(wù)官是國(guó)防部長(zhǎng)、第一副部長(zhǎng)在預(yù)算與財(cái)政事務(wù)、國(guó)防部項(xiàng)目分析與評(píng)估等方面的主要顧問(wèn)和助手。國(guó)防部還編有監(jiān)察長(zhǎng)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)防部各項(xiàng)計(jì)劃和活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、調(diào)研和檢查，并向國(guó)防部長(zhǎng)和國(guó)會(huì)報(bào)告國(guó)防部在行政管理方面存在的不足及所應(yīng)采取的措施。美國(guó)陸、海、空三軍軍種部均設(shè)有1名由負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理的助理部長(zhǎng)兼任的審計(jì)長(zhǎng)，分別領(lǐng)導(dǎo)各軍種審計(jì)局，負(fù)責(zé)各軍種的財(cái)務(wù)審計(jì)工作。各軍種部還設(shè)有總監(jiān)察長(zhǎng)。美軍對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)施全過(guò)程管理的主要做法是：由國(guó)防部對(duì)各軍種預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤管理和“全程”監(jiān)督；對(duì)各項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)模和進(jìn)度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；及時(shí)協(xié)調(diào)、平衡預(yù)算執(zhí)行情況，包括上下級(jí)之間的縱向協(xié)調(diào)和平級(jí)之間的橫向協(xié)調(diào)。美軍還根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況，視情取消一些并非十分必要的項(xiàng)目，以及對(duì)一些非急需項(xiàng)目延長(zhǎng)研制周期或推遲交貨時(shí)間等。

國(guó)家核安全管理局轄有管理與預(yù)算辦公室、成本估算和計(jì)劃評(píng)估辦公室。其中，管理與預(yù)算辦公室向國(guó)家核安全管理局提供行政、人力資源和財(cái)務(wù)支持；成本估算和計(jì)劃評(píng)估辦公室向局長(zhǎng)提供關(guān)于核安保企業(yè)諸方面獨(dú)立的、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的分析，包括準(zhǔn)確估算成本、評(píng)估替代方案和計(jì)劃績(jī)效等，從而為改善任務(wù)計(jì)劃及其實(shí)施活動(dòng)提供依據(jù)。國(guó)家核安全管理局編有主計(jì)長(zhǎng)，能源部總督察辦公室還設(shè)有業(yè)務(wù)范圍包括國(guó)家核安全管理局核安全企業(yè)在內(nèi)的現(xiàn)場(chǎng)督察辦公室。在向國(guó)會(huì)提交的年度《武庫(kù)維護(hù)與管理規(guī)劃》中，要求包括前一年度實(shí)現(xiàn)的效率、當(dāng)年度的持續(xù)改進(jìn)領(lǐng)域、下一步擬采取的措施，以及國(guó)家安全實(shí)驗(yàn)室和核彈頭生產(chǎn)企業(yè)提出的優(yōu)化監(jiān)管方式、降低監(jiān)管成本的建議，還要求表達(dá)國(guó)家核安全管理局為了提高效率而努力的結(jié)果，特別是可以量化的成本節(jié)約項(xiàng)目等內(nèi)容。

公眾監(jiān)督

美國(guó)在預(yù)算活動(dòng)方面非常透明，無(wú)論是行政部門(mén)還是國(guó)會(huì)，凡參與預(yù)算過(guò)程的機(jī)構(gòu)幾乎都有向公眾提供預(yù)算信息的途徑，從而為公眾監(jiān)督提供了條件。

總統(tǒng)每年都公開(kāi)發(fā)布預(yù)算草案。該草案非常詳細(xì)，通常有數(shù)千頁(yè)之多，公眾可以方便地在相關(guān)的官方網(wǎng)站（如白宮管理與預(yù)算辦公室網(wǎng)站）和書(shū)籍文件中查閱。同時(shí)為便于公眾理解，對(duì)預(yù)算草案的注解和對(duì)術(shù)語(yǔ)的解釋也較詳細(xì)。

美國(guó)在預(yù)算方面對(duì)公眾是非常透明的

國(guó)會(huì)的預(yù)算文件和會(huì)議大多也是公開(kāi)的；國(guó)會(huì)預(yù)算局的所有報(bào)告，公眾都可以查閱；政府問(wèn)責(zé)局不僅向國(guó)會(huì)提交審計(jì)報(bào)告，而且還將絕大多數(shù)審計(jì)結(jié)果同時(shí)向新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)各界披露，公眾可通過(guò)上網(wǎng)等途徑便利地獲得有關(guān)預(yù)算審計(jì)結(jié)果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府問(wèn)責(zé)局向新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)各界披露的審計(jì)結(jié)果高達(dá)97%，只有約3%因涉及國(guó)家秘密等原因只向國(guó)會(huì)報(bào)告。20世紀(jì)70年代以來(lái)，除了一些涉及不便公開(kāi)內(nèi)容的聽(tīng)證外，參眾兩院的聽(tīng)證會(huì)都對(duì)外開(kāi)放。國(guó)會(huì)各委員會(huì)均提前公示召開(kāi)預(yù)算聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間，在國(guó)會(huì)開(kāi)會(huì)審議和辯論預(yù)算時(shí)，公眾可以現(xiàn)場(chǎng)旁聽(tīng)，也可在電視或相關(guān)網(wǎng)站上收看實(shí)況轉(zhuǎn)播。在此過(guò)程中，媒體往往可以其特有的方式進(jìn)行輿論造勢(shì)、引導(dǎo)民意，從而對(duì)總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和政府施加壓力，達(dá)到影響核武器項(xiàng)目及其預(yù)算之目的。

結(jié)語(yǔ)

權(quán)力的分立、程序的固化、法規(guī)的剛性，以及較充分的論證和相對(duì)透明的執(zhí)行過(guò)程，已為防止、避免在核力量預(yù)算過(guò)程中可能出現(xiàn)的貪污受賄、中飽私囊、挪用濫用等提供了前提條件和結(jié)構(gòu)性保障，而國(guó)會(huì)監(jiān)督、行政部門(mén)監(jiān)督和公眾監(jiān)督等又在核力量預(yù)算的各階段、各環(huán)節(jié)、各層級(jí)構(gòu)建了一套有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)、行之有效的監(jiān)督制度和執(zhí)法體系，從而極大地提高了腐敗的成本，增加了腐敗的難度，在相當(dāng)程度上遏制了美國(guó)在核力量預(yù)算中的腐敗圖謀和腐敗現(xiàn)象。尤其是國(guó)會(huì)監(jiān)督，不僅可以立法形式要求國(guó)防部、能源權(quán)提交相應(yīng)報(bào)告，并在授權(quán)、撥款法案中明確指定國(guó)防部、能源部必須解決的問(wèn)題和注意的事項(xiàng)，而且可以要求國(guó)防部、能源部高官出席聽(tīng)證會(huì)，回答國(guó)會(huì)議員的質(zhì)詢(xún)，具有極強(qiáng)的約束力和執(zhí)行力。然而，一方面，在美國(guó)的預(yù)算文件中，核武器活動(dòng)和其他核活動(dòng)的預(yù)算并非集中、單獨(dú)表達(dá)，而是與非核活動(dòng)混雜在一起，且不同機(jī)構(gòu)、部門(mén)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)亦不盡一致，故而要在動(dòng)輒數(shù)千頁(yè)的預(yù)算法案中找到、讀懂與核力量相關(guān)之預(yù)算，沒(méi)有相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)知識(shí)已屬不易，更談不上有效監(jiān)督了；另一方面，為了平衡相互的利益，滿(mǎn)足相互的訴求，在核力量預(yù)算撥款、授權(quán)法案中有意夾帶“私貨”的現(xiàn)象不時(shí)出現(xiàn)，這種程序上的“貓膩”與“合法的”腐敗并非是監(jiān)督機(jī)制可以發(fā)揮作用的。因此，對(duì)美國(guó)防止核力量預(yù)算濫權(quán)浪費(fèi)的監(jiān)督體系亦不必過(guò)于迷信。