文/任敏敏

一、問題的提出

近年來，隨著人民物質(zhì)生活水平的不斷提升，房地產(chǎn)行業(yè)正迅速崛起。究其原因，一方面是當(dāng)前的家庭結(jié)構(gòu)與以往相比，正逐步向核心型轉(zhuǎn)化，由此導(dǎo)致人民的購房需求不斷地增加，另一方面是投資性房產(chǎn)在過去十年成為熱門的金融工具，房產(chǎn)的投資屬性日漸顯現(xiàn)。然而，火熱的房地產(chǎn)市場暴露出許多問題：一線城市的高房價壓垮新一代的潛在購房者；二、三線城市的房屋供大于求，各個地區(qū)之間存在嚴(yán)重的不平衡；“炒房”使越來越多的真正具有需求的購房者無力購置房子，難以解決住房問題。為了解決住房這一重要的民生問題，我國采取多項調(diào)控政策穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，房產(chǎn)稅改革也逐漸成為完善我國稅制的手段之一。

（一）我國房產(chǎn)稅的制度變遷

房產(chǎn)稅是以房產(chǎn)為征稅對象、按照房產(chǎn)價值或者房租收入為計征依據(jù)的一種稅種。與其相近的概念為房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅泛指與房地產(chǎn)有關(guān)的稅種，如我國的土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等。房產(chǎn)稅只是房地產(chǎn)稅中的一項稅種。據(jù)統(tǒng)計，世界上有130余個國家與地區(qū)在征收房產(chǎn)稅，且多數(shù)國家與地區(qū)都將其作為地方政府的主要收入來源與調(diào)節(jié)分配的重要工具。1949年以來，房產(chǎn)稅的改革主要經(jīng)歷了四個階段。第一階段為制度初創(chuàng)期。從20世紀(jì)50年代提出《全國稅政實施要則》、《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》到1973年的工商稅制改革，由于房地產(chǎn)屬國家與集體所有，房地產(chǎn)稅僅在名義上存在，沒有完整施行。第二階段為正式確立期。1986年，國務(wù)院發(fā)布《房產(chǎn)稅暫行條例》是正式開征房產(chǎn)稅的標(biāo)志。2008年該條例的廢止標(biāo)志著房產(chǎn)稅“內(nèi)外有別”格局的結(jié)束。這個階段仍帶有計劃經(jīng)濟色彩，大致奠定了我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅的基本框架。第三階段為改革探索期。相關(guān)的綱要與決定指出，要“逐步推進房產(chǎn)稅改革”。第四階段為改革推進期。2011年，上海、重慶兩地作為改革試點城市，對部分個人所有非營利住房開征房產(chǎn)稅。［1］從以上分析可知，我國的房產(chǎn)稅改革以行政法規(guī)、規(guī)章為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出濃厚的行政主導(dǎo)色彩。在現(xiàn)行體制下，房產(chǎn)稅改革的典型路徑是在不改變現(xiàn)行法律法規(guī)的情形下，采取“行政試點”的模式，依據(jù)行政機關(guān)的內(nèi)部決定進行地方試點。

（二）開征房產(chǎn)稅的目的

開征房產(chǎn)稅的目的基本上決定了房產(chǎn)稅改革的政策取向。房產(chǎn)稅的征收需要在量能課稅原則下，對房地產(chǎn)的價值及時進行動態(tài)評估，在納稅人知曉其財產(chǎn)利益的前提下，實現(xiàn)房產(chǎn)的可稅性。依據(jù)目前的情況，理論界認(rèn)為房產(chǎn)稅征收的必然性體現(xiàn)在兩個方面。

1.健全地方稅制，完善地方稅體系。2014年《深化財稅體制改革總體方案》正式通過，明確了我國到2020年基本建立現(xiàn)代財政制度的要求，并將房產(chǎn)稅改革作為本輪稅制改革的重點任務(wù)之一。房產(chǎn)稅的征收在某種程度上可以開拓地方政府的稅源，增加其稅收收入，為地方的公共服務(wù)作出貢獻(xiàn)。開征房產(chǎn)稅是完善我國地方稅體系的關(guān)鍵，有利于地方政府稅收收入治理水平的提高，體現(xiàn)了財政收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。房地產(chǎn)是不可移動的不動產(chǎn)，其特性使房產(chǎn)稅理所當(dāng)然地成為地方稅。此種房產(chǎn)稅在法律的嚴(yán)格管控下，可以有效地激勵地方政府提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并合理分配稀缺資源。通過將房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，以此完善地方稅體系，充實地方財政收入。［2］

2.調(diào)節(jié)社會財富分配。改革開放以來，社會貧富差距越來越大，當(dāng)前我國在社會財富分配方面存在有效手段不足的問題。因此，房產(chǎn)稅的出臺可以在一定程度上縮小貧富差距之間的鴻溝。當(dāng)前，在調(diào)節(jié)收入差距方面，個人所得稅發(fā)揮的作用不盡如人意。在個人所得稅對收入流量進行調(diào)節(jié)以后，還需要對引起財富分配不均的存量財富進行有效調(diào)節(jié)。房產(chǎn)稅針對房屋使用者或所有者，以房屋的價值為計稅依據(jù)，在某種程度上能夠改變社會財富分配不公的情況，降低財富集中度。

值得注意的是，雖然以上兩點已在學(xué)術(shù)界基本達(dá)成共識，但對于房產(chǎn)稅是否能夠助力調(diào)控房價卻存在疑問，官方與學(xué)界的觀點大相徑庭。官方多次表態(tài)把調(diào)控房價作為重要目標(biāo)，并把房產(chǎn)稅政策視為市場調(diào)控的工具與手段，而學(xué)界卻傾向于認(rèn)為房產(chǎn)稅并不能承擔(dān)起宏觀調(diào)控與穩(wěn)定房價的任務(wù)。如果僅僅從理論上看，房產(chǎn)稅的征收會增加持有住房的成本，并在一定程度上增加房地產(chǎn)行業(yè)的投資成本。這會在無形中引導(dǎo)人們選擇租房等更為低成本的方式，從而降低購房需求，并有力地打擊房地產(chǎn)行業(yè)的投機行為，進而對房價產(chǎn)生影響。然而，僅在理論方面進行理想化分析而脫離國情實踐是不可行的。結(jié)合我國實際情況，房價上漲的根本原因是城鎮(zhèn)化、嬰兒潮、經(jīng)濟增長等導(dǎo)致的高購房需求。在這種情況下，房屋的需求價格缺乏彈性，日益增長的購房成本并不會實質(zhì)性地降低住房需求，只會使民眾被動接受此種稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁。［3］從國際經(jīng)驗看，房產(chǎn)稅對于高房價的調(diào)節(jié)效用十分有限，房價的上漲與下跌主要受到相關(guān)金融政策的影響，零首付、次貸證券化、再融資等金融衍生工具才是房價的有力推手。當(dāng)然，房產(chǎn)稅確實對房價也存在一定的影響，但這種效用影響較小。

二、我國房產(chǎn)稅的征收困境剖析

對個人房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，關(guān)系到千家萬戶的切身利益，是公權(quán)力對私權(quán)利的干預(yù)與介入，因而是社會關(guān)注的熱點話題。房產(chǎn)稅改革在實踐中存在諸多難題，在涉及人民群眾普遍關(guān)切與直接利益的問題上要慎之又慎，選擇合適的改革路徑從而進一步推進房產(chǎn)稅改革是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

（一）不夠民主的稅收立法

針對此次房產(chǎn)稅改革，不少觀點認(rèn)為，房產(chǎn)稅改革面臨矛盾眾多、涉及關(guān)系復(fù)雜，尚不具備立法的條件，因此需要等到時機成熟才可進行。在改革開放的探索過程中，逐步形成了一種“摸著石頭過河”的立法策略?；蛟S是受制于立法能力，地方政府的此種立法策略成為規(guī)避政治風(fēng)險的明智選擇。然而，在現(xiàn)實背景下，此種立法方式并不能有效地滿足現(xiàn)實生活需要，由此導(dǎo)致立法活動的滯后與短視。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，民主法治在進步，民眾的維權(quán)意識正在被喚醒，稅收問題也因此引起了社會各界的充分關(guān)注。解決好稅收問題對于促進分配正義具有不可替代的價值，是當(dāng)前時代背景下打破政治僵局的明智選擇。通過公正程序與民主參與的方式，更為科學(xué)合理地分配好這塊“大蛋糕”，能夠最大程度地使多數(shù)人得到滿意的結(jié)果。而實踐中卻存在“閉門造法”的行政傾向。這種缺乏合理性與合法性的做法，往往會引起公眾的質(zhì)疑。對于缺乏民主參與的立法，即使最后的結(jié)果具有一定的合理性，也不可避免地會受到民眾的詬病，無法得到社會的普遍認(rèn)同與積極響應(yīng)。［4］

（二）相關(guān)配套制度滯后

1．房產(chǎn)評估機制不成熟。準(zhǔn)確而合理地定量評估房產(chǎn)的價值是開征房產(chǎn)稅的前提要件之一。然而，在當(dāng)前背景下，我國的房產(chǎn)評估機制尚不健全。通過深入研究發(fā)現(xiàn)，影響房產(chǎn)價值的因素較多，如周邊地段、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋購買年限等。即使以上因素大致相同，不同的省份乃至同一省份的不同城市與地區(qū)也存在不同的經(jīng)濟發(fā)展情況，難以有效評估房產(chǎn)價值。我國目前尚不存在健全的房產(chǎn)評估機制。房產(chǎn)評估是一項長期且復(fù)雜的基礎(chǔ)性工作，不僅需要采集大量的基本信息，而且這些基本信息需定期加以更新與維護。然而，當(dāng)前個人住房信息的缺失程度相當(dāng)嚴(yán)重，難以在短時間內(nèi)搜集與整理，是否能夠得到公正合理的房產(chǎn)評估結(jié)果，關(guān)系到納稅人對于房產(chǎn)稅的接受度與認(rèn)同感。［5］

2．房產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)不足。若要對房屋征收房產(chǎn)稅，稅務(wù)部門需要充分了解轄區(qū)內(nèi)房產(chǎn)狀況的相關(guān)信息，這必然要求健全完善房產(chǎn)信息。2011年以來，我國已經(jīng)開始啟動全國個人住房的信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，然而在實際推動過程中，由于受到各方利益集團的阻撓，并沒有取得應(yīng)有的效果，個人住房信息的建設(shè)依然十分滯后?，F(xiàn)有的住房信息系統(tǒng)依然存在許多不足之處。首先，登記內(nèi)容未對房產(chǎn)的信息作充分披露，因而不能滿足房產(chǎn)稅改革的需求。其次，各地的房產(chǎn)登記制度存在較大不同，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理。最后，現(xiàn)有屬地管理原則下的住房信息系統(tǒng)并不能有效規(guī)制一個家庭的不同家庭成員在異地購房。

（三）缺少財政透明度

財政透明度的缺乏將使房產(chǎn)稅的改革完全偏離稅收的受益性原則。房屋屬于不動產(chǎn)，與商品稅、所得稅等存在明顯不同，具有一定的地域限制，因此人們對其受益性要求更高。當(dāng)人們在自有環(huán)節(jié)繳納房產(chǎn)稅后，由于財政不透明，更容易對房產(chǎn)稅改革產(chǎn)生某種程度的抵觸情緒。美國地方政府會主動向公眾公開財務(wù)收支情況，而當(dāng)前我國政府并不具備此種財政透明度水平。財政不透明會導(dǎo)致人民不能及時了解房產(chǎn)稅的改革效果，從而形成信息不對稱的局面。公眾有權(quán)了解政府的財政運行狀況，此種對于財政狀況的需求度也會隨著房產(chǎn)稅的征收而愈加強烈。財政透明度的欠缺不利于人民接受房產(chǎn)稅，會在一定程度上妨礙房產(chǎn)稅改革。

三、我國房產(chǎn)稅的治理改革建議

房產(chǎn)稅改革往往涉及利益的重新分配，因此，其改革需要立基于社會的高度認(rèn)同之上。［6］

（一）遵循“立法先行、充分授權(quán)”的原則

1．立法的民主參與。房產(chǎn)稅改革離不開民眾的積極參與，需要向納稅人提供程序上的有力保障，具體包括以下兩點。第一，民眾參與立法。社會民眾往往處于弱勢地位，很難在決策制定過程中提出自己的利益主張，為自己發(fā)聲。然而，在稅收立法中，作為納稅人，民眾有必要了解并監(jiān)督稅收收取與支出的全過程，并且在對稅收收益的使用過程中理性地表達(dá)自己的觀點。［7］第二，專家參與立法。在當(dāng)前情況下，信息不對稱、披露不充分問題正隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展日益凸顯，這需要發(fā)揮智庫與專家學(xué)者的作用。例如，開展立法調(diào)研活動，召開立法座談會，建立專家咨詢制度，使專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者充分發(fā)揮自己的專業(yè)知識與技術(shù)優(yōu)勢。專家通過其掌握的專業(yè)技能，彌補立法機關(guān)在立法活動中的技術(shù)短板，防止稅務(wù)機關(guān)對納稅義務(wù)人進行變相的“經(jīng)濟掠奪”，在政府與納稅人之間充當(dāng)橋梁的角色。

2．對地方政府充分授權(quán)。在當(dāng)前背景下，我國現(xiàn)階段的主要財稅體制改革目標(biāo)是“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。地方稅體系的健全離不開適當(dāng)?shù)亩悪?quán)配置。要對地方政府充分授權(quán)，讓地方政府根據(jù)本地區(qū)的特點推行適用于本地區(qū)的房產(chǎn)稅政策。地方政府在受權(quán)范圍內(nèi)合理確定適宜本地區(qū)發(fā)展的征收對象、開征時間、具體稅率。這種因地施策的模式有利于房產(chǎn)稅的平穩(wěn)落地。只有使地方政府在受權(quán)范圍內(nèi)靈活把握房產(chǎn)稅的開征對象、開征時間與稅率，才能夠更好地達(dá)到房地產(chǎn)業(yè)市場的平衡點。與此同時，還需要落實好地方政府官員的問責(zé)制度，如此才能激勵地方政府提供更好的公共服務(wù)與產(chǎn)品。［8］

（二）對不同類型的房地產(chǎn)實行差別稅率，促進稅負(fù)公平

由于存在不同性質(zhì)的住房，難以公平地確定價格評估依據(jù)。不僅是不同用途的房產(chǎn)，還包括不同的提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的設(shè)施、具有不同稅負(fù)繳納能力的業(yè)主等都會造成各地的房地產(chǎn)稅負(fù)承擔(dān)代價不同。在改革初期，建議將工商業(yè)用房地產(chǎn)與居住用房地產(chǎn)相區(qū)別，設(shè)置詳細(xì)的差別稅率。在深度貫徹稅收法定原則的基礎(chǔ)上，地方政府按照本地實際制定一套合適的稅率，使房產(chǎn)稅征收在依率計征的軌道上穩(wěn)步前進，這符合稅收公平正義原則。稅率高低直接關(guān)系到納稅人的稅費負(fù)擔(dān)。稅率是課稅要素中的核心要素，可由中央制定一定的稅率區(qū)間，地方政府在充分考慮本地經(jīng)濟發(fā)展實際的情況下，選取適合本地的稅率。

（三）進一步完善住房保障制度

住房問題是一項重要的民生問題，僅僅依靠市場力量難以將房價維持在穩(wěn)定的水平，難以使廣大民眾滿意，因而需要政府對房價進行宏觀調(diào)控，以此防止房價快速上漲。政府需要從構(gòu)建和諧社會的角度出發(fā)，更進一步地完善我國的住房保障制度，努力達(dá)成“人人有房住”的宏觀目標(biāo)，以此滿足廣大民眾的基本住房需要，進而縮小社會的貧富差距，實現(xiàn)社會公平。通過進一步完善住房保障制度，以建立誠信社會的方式提高民眾對房產(chǎn)稅征收的遵從度。具體而言，若公民個體不依法繳納稅款，逃避自身應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任與應(yīng)盡義務(wù)，則可以采取一定措施，如取消其家庭成員享受的公共服務(wù)，如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等各項福利。住房保障制度與涉及公眾切身利益的福利資源相關(guān)聯(lián)時，會有效地敦促民眾履行自身應(yīng)盡的納稅義務(wù)，從而構(gòu)建和諧社會。

四、結(jié)語

房產(chǎn)稅的征收離不開科學(xué)有效的法律文件，以此保障征收的合理性。稅收法定原則的核心要旨在于對征稅權(quán)進行有效的控制與規(guī)范。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照正當(dāng)程序制定法律，這樣才能保障房產(chǎn)稅征收的合法性。在此框架下制定的法律是符合多數(shù)人意愿的，能夠最大程度地保障人權(quán)。當(dāng)前，稅收法定原則在我國并不能夠得到有效落實，有關(guān)機關(guān)需要引起注意并加以改變。［9］

在法治中國建設(shè)的大背景下，改革與發(fā)展離不開法治的推動與助力。在深化財稅體制改革的過程中實現(xiàn)法治的改革目標(biāo)是當(dāng)下整個中國治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵。房產(chǎn)稅改革作為整體稅種改革的一部分，必須要在遵從稅收法定原則的基礎(chǔ)上，先進行立法，再加以改革。當(dāng)前不應(yīng)該把所有的沖突解決寄希望于行政力量，而是應(yīng)當(dāng)通過立法的方式規(guī)范地表達(dá)人民意志，充分利用立法等程序框架，通過審議、協(xié)商的方式，形成最后的科學(xué)方案。