馬 盼，凌文豪

(河南大學(xué) 文學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475004)

充足的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)久穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵，但在我國(guó)嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性正受到挑戰(zhàn)。目前積極應(yīng)對(duì)人口老齡化已成為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，未來(lái)五年將是扭轉(zhuǎn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)展困境的重要窗口期，要敏銳抓住這一改革節(jié)點(diǎn)，明晰目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨的困境，積極應(yīng)對(duì)未來(lái)人口老齡化可能帶來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

可持續(xù)一直是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)展的核心要義，對(duì)于充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障功能至關(guān)重要。近幾年我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)發(fā)展在取得顯著成就的同時(shí)，也暴露出相關(guān)問題。

(一)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保情況

參保繳費(fèi)人數(shù)、領(lǐng)取待遇人數(shù)及其發(fā)展趨勢(shì)是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)。圖1直觀反映出近十年我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保情況?？梢钥闯?，近幾年隨著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面工作的推進(jìn)，參保人員逐年增加，參保率不斷提升。2010年參保率為55.93%，2019年提高至70.46%，制度覆蓋率顯著提升。但是，在參保繳費(fèi)人數(shù)增多的同時(shí)，待遇領(lǐng)取人數(shù)也在上漲，2012年起領(lǐng)取退休待遇的人數(shù)增長(zhǎng)幅度就已超過參保繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)幅度，此后每年均是如此。在人口老齡化背景下，參保人數(shù)下降、領(lǐng)取退休待遇人數(shù)增多的發(fā)展趨勢(shì)，將嚴(yán)重影響基金的收支平衡，進(jìn)而威脅基金的可持續(xù)性。

(二)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況

隨著參保繳費(fèi)人數(shù)的不斷增多，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入也在逐年提高。2019年基金收入為52919億元，約是2010年基金收入額的4倍，年均增長(zhǎng)達(dá)3945億元。但是由于歷年領(lǐng)取退休金的人數(shù)也在增加，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出額也在持續(xù)增多，從2010年的10555億元增至2019年的49228億元，十年間基金支出額增加38673億元，年均增長(zhǎng)約3867億元，幾乎與收入增速持平。從歷年增長(zhǎng)幅度來(lái)看，除2011年和2018年外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)幅度均低于基金支出增長(zhǎng)幅度，這意味著每年養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入正在減少，而基金支出卻在不斷增多。值得注意的是，從表1可以明顯看出，2016年和2019年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)率和累計(jì)結(jié)余率均較上一年大幅降低，其中緣由在于國(guó)家對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)率的調(diào)整。2016年人社部聯(lián)合財(cái)政部發(fā)文下調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例，導(dǎo)致當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入減少，即使當(dāng)年職工參保率提高2.29%，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)率仍下降18.31%，基金累計(jì)結(jié)余率更是出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)(-3.40%)。2019年，中央出臺(tái)文件進(jìn)一步下調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例，并且養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面工作已進(jìn)入瓶頸期，當(dāng)年新增參保職工人數(shù)較少，從而導(dǎo)致當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入未有較大的增幅，增長(zhǎng)率僅為3.42%，觸及歷史新低。

此外，雖然我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年均有結(jié)余，且基金累計(jì)結(jié)余逐年增多，看似當(dāng)期基金收入足以支付職工退休待遇，但實(shí)際上如果不算財(cái)政補(bǔ)貼收入，2014年我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就已出現(xiàn)財(cái)務(wù)赤字。從表1可以看出，財(cái)政補(bǔ)貼逐年增多，但需要明確的是，財(cái)政補(bǔ)貼并不能從根本上解決我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問題，長(zhǎng)此以往無(wú)疑會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)沉重壓力，同時(shí)也有礙養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自平衡機(jī)制的建立。

表1 2010—2019年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)情況

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金持續(xù)運(yùn)行面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)人口老齡化給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金帶來(lái)巨大支付壓力

充足的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金關(guān)系到我國(guó)廣大退休人員的晚年生活保障以及年輕一代對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信任度，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)久穩(wěn)定運(yùn)行的重要因素之一，但是我國(guó)嚴(yán)峻的人口老齡化態(tài)勢(shì)使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨巨大的支付壓力。我國(guó)自2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)后老齡化速度不斷加快、程度也在逐年加深，呈現(xiàn)規(guī)模大、速度快、程度深的特征。截至2019年年底，我國(guó)65歲及以上人口已有1.8億，占總?cè)丝诘?2.6%。[1]與2000年剛進(jìn)入老齡化社會(huì)相比，65歲及以上人口增長(zhǎng)8789萬(wàn)人，占比增長(zhǎng)6.94%，在短短二十年間實(shí)現(xiàn)65歲及以上人口數(shù)量翻一倍，老齡化發(fā)展速度驚人。據(jù)聯(lián)合國(guó)《世界人口展望2019》預(yù)測(cè)，我國(guó)65歲及以上老年人口數(shù)量將在2060年左右達(dá)到最高峰，且會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)保持高占比，[2]因此未來(lái)我國(guó)將長(zhǎng)時(shí)間遭受人口老齡化帶來(lái)的困擾。年老一代領(lǐng)取的養(yǎng)老金來(lái)源于年輕一代的繳費(fèi)積累，老年人數(shù)量的增多意味著需要支付的養(yǎng)老金增加，消耗養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的速度也會(huì)加快，養(yǎng)老壓力也隨之加大。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比呈下降趨勢(shì)，2000年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比為3.3，而2019年養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比降為2.5，意味著不到三個(gè)年輕人就要養(yǎng)一個(gè)老年人，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力逐漸加大。

(二)省際之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況不均衡

由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口結(jié)構(gòu)的差異，我國(guó)地區(qū)間制度撫養(yǎng)比差距不斷加大，各地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕重失衡，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺兩極分化，即養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕的省份基金累計(jì)結(jié)余較為富足，而同時(shí)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)則出現(xiàn)養(yǎng)老金發(fā)放困難的現(xiàn)象。廣東和黑龍江就是兩個(gè)典型地區(qū)。我國(guó)東北地區(qū)人口老齡化程度較深，養(yǎng)老金缺口情況最為嚴(yán)重，2011年黑龍江的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金率先出現(xiàn)當(dāng)期赤字，并于2016年將基金結(jié)余耗盡。與之相反，2018年廣東省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余高達(dá)1.1萬(wàn)億元，占當(dāng)年全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的21.9%，[3]差距懸殊的養(yǎng)老金財(cái)務(wù)狀況使各省份苦樂不均。近些年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的省份也在不斷增多，雖然我國(guó)于2018年開始實(shí)施的中央調(diào)劑金制度在一定程度上緩解了養(yǎng)老金收支狀況較差省份的支付壓力，使得這部分省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)赤字的時(shí)間后延，但是該制度目前也暴露出一些缺陷，一是從實(shí)際調(diào)劑結(jié)果看，存在養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕的欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)貼養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的“逆向調(diào)節(jié)”的現(xiàn)象，[4]會(huì)進(jìn)一步加大地區(qū)間的不公平；二是實(shí)施中央調(diào)劑金制度，只是對(duì)各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存量進(jìn)行調(diào)整，并未影響全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期累計(jì)結(jié)余，因此并非解決基金缺口的根本之策。[5]

(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱結(jié)構(gòu)發(fā)展失衡

我國(guó)于20世紀(jì)90年代初開始謀劃構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以應(yīng)對(duì)逐漸凸顯的人口老齡化問題。但經(jīng)過多年的發(fā)展演變，我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展成效并未達(dá)到預(yù)期效果，養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”結(jié)構(gòu)發(fā)展趨向失衡：第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)得到長(zhǎng)足發(fā)展，體量龐大；第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展遲緩，成效甚微；第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度尚在起步階段，幾乎可以忽略。據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)看，2019年末，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參保人數(shù)為31177萬(wàn)人，基金收入52919億元，累計(jì)結(jié)余54623億元；相比基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)年金覆蓋范圍較小，目前全國(guó)建立年金計(jì)劃的企業(yè)僅有9.6萬(wàn)個(gè)，占比還不到10%，參加企業(yè)年金的職工僅有2548萬(wàn)人，基金結(jié)存17985億元；[6]職業(yè)年金因受強(qiáng)制性約束，參保人數(shù)增速較快，截至2019年5月職工參保人數(shù)為2970萬(wàn)人，基金累計(jì)結(jié)余6099億元，[7]但二者加總遠(yuǎn)不及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)和基金存量。以個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的第三支柱進(jìn)行試點(diǎn)探索后，初期效果也并不理想?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的出發(fā)點(diǎn)是保障人們的基本生活，但現(xiàn)在大多數(shù)人對(duì)第二、三支柱認(rèn)識(shí)不多，更多地依賴基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，把基本養(yǎng)老金當(dāng)做自己年老以后的全部經(jīng)濟(jì)來(lái)源，從而對(duì)養(yǎng)老金待遇存在過高期許；且二、三支柱發(fā)展不充分，尚未穩(wěn)定運(yùn)行，作用微乎其微，目前不能對(duì)第一支柱起到良好的補(bǔ)充作用。

(四)巨額歷史債務(wù)尚待解決

20世紀(jì)末我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革形成的轉(zhuǎn)制成本和個(gè)人賬戶空賬多年積累的歷史欠賬尚未得到有效解決，因此當(dāng)下我們不僅要面臨現(xiàn)在以及未來(lái)的基金缺口風(fēng)險(xiǎn)，而且還有巨大的歷史債務(wù)破洞待填補(bǔ)。1997年我國(guó)建立“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式，當(dāng)時(shí)中央并未形成關(guān)于解決轉(zhuǎn)制成本的有效方案，大部分地區(qū)選擇用社會(huì)統(tǒng)籌基金收入來(lái)彌補(bǔ)。隨后人口老齡化開始逐漸顯現(xiàn)，需要支付的養(yǎng)老金也不斷增多，各地統(tǒng)籌賬戶的財(cái)務(wù)運(yùn)行開始出現(xiàn)困難，基金混賬管理模式下個(gè)人賬戶積累的養(yǎng)老金就被用來(lái)補(bǔ)足統(tǒng)籌賬戶的空缺，使得個(gè)人賬戶成為一個(gè)“空殼”，多年來(lái)已積累數(shù)額巨大的隱性債務(wù)。關(guān)于這筆歷史債務(wù)的數(shù)額有多大，目前學(xué)者們還尚未達(dá)成一致。據(jù)中科院世界社保中心主任鄭秉文估算，至少在20萬(wàn)億以上。[8]張簫簫在考慮基金投資收益和財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，測(cè)算得出2030年我國(guó)養(yǎng)老金債務(wù)規(guī)?？偤蜑?5161億，并指出隨著人口老齡化的發(fā)展，隱性債務(wù)規(guī)模在2018-2030年間會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)；[9]劉昌平基于國(guó)發(fā)38號(hào)文件測(cè)算出2006-2050年我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)制成本總和為28萬(wàn)億。[10]雖然諸位學(xué)者基于不同標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算出的養(yǎng)老金隱性債務(wù)總額不同，但足以知曉這筆隱性債務(wù)數(shù)額不小，且隨著人口年齡結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變逐漸顯性化，給今后養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

三、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金持續(xù)運(yùn)行的策略選擇

(一)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌

實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，既是解決養(yǎng)老金缺口的現(xiàn)實(shí)需要，也是完善我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求。從理論上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)遵循大數(shù)法則，提高統(tǒng)籌層次，意味著將全國(guó)參保人納入同一范圍內(nèi)、將分散在各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金匯聚起來(lái)，從而增強(qiáng)基金整體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。從實(shí)踐上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理權(quán)限上升至中央，基金管理會(huì)更加有效和規(guī)范。一方面，中央政府可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況在全國(guó)靈活調(diào)度養(yǎng)老金，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的互助共濟(jì)功能更有效發(fā)揮，從而均衡各地的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，解決地區(qū)間養(yǎng)老金發(fā)展差異問題；另一方面，可以使分散在各省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的規(guī)模效應(yīng)，從而提高基金的投資收益率。此外，全國(guó)統(tǒng)籌意味著全國(guó)各地將實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，這對(duì)消除地區(qū)間制度差異，提升勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)便捷性，以及減少管理成本等具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

全國(guó)統(tǒng)籌建立在省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)之上，目前我國(guó)各個(gè)省份均已啟動(dòng)實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。[11]考慮到人口老齡化高峰逼近的緊迫性，以及眼下我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨的困境，應(yīng)加快開展養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌成效驗(yàn)收工作，在確保實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的省級(jí)統(tǒng)籌后，快速規(guī)劃落實(shí)全國(guó)統(tǒng)籌事宜，積極解決統(tǒng)籌改革阻礙，從而在“十四五”期間實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革的最終目標(biāo)。

(二)改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相關(guān)參數(shù)，增強(qiáng)基金自平衡能力

高質(zhì)量的養(yǎng)老金制度應(yīng)該具有自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展的機(jī)能，[12]科學(xué)、合理的調(diào)節(jié)相關(guān)制度參數(shù)或許能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隨參數(shù)調(diào)整自動(dòng)保持收支平衡，從而增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性。

一是提高法定退休年齡。我國(guó)目前的法定退休年齡始于建國(guó)初期，多年來(lái)并未結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況作出調(diào)整，顯然不符合客觀發(fā)展要求。目前國(guó)家正在積極研制延遲退休方案，但事實(shí)上，我國(guó)早已具備提高法定退休年齡的現(xiàn)實(shí)條件，人均預(yù)期壽命的提高、人口年齡結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、受教育年限的延長(zhǎng)，以及老年人力資本的開發(fā)利用等，都能作為我國(guó)提高法定退休年齡的理論支持。鑒于延遲退休能從收支兩方面改善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)狀況，因此應(yīng)盡快推動(dòng)延遲退休方案問世。

二是延長(zhǎng)繳費(fèi)年限。起初考慮到企業(yè)稅費(fèi)壓力，以及鼓勵(lì)企業(yè)和在職職工參保來(lái)擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)年滿15年就能領(lǐng)取養(yǎng)老金。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，較短的繳費(fèi)年限要求，使得人們繳費(fèi)積極性不高、初始繳費(fèi)時(shí)間后延，以及繳夠15年就不再愿意繼續(xù)繳納保費(fèi)的斷保和停保等問題多發(fā)，不僅對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳收入產(chǎn)生不良影響，而且會(huì)影響人們晚年享受的養(yǎng)老金水平。建議延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限，一方面可以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入，另一方面也可以發(fā)揮長(zhǎng)繳多得的實(shí)際效果。

三是坐實(shí)繳費(fèi)基數(shù)。當(dāng)前我國(guó)對(duì)于繳費(fèi)基數(shù)的規(guī)定較為靈活，一些企業(yè)為降低經(jīng)營(yíng)成本，往往選擇最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納保費(fèi)或者設(shè)法降低繳費(fèi)基數(shù)，如瞞報(bào)繳費(fèi)人數(shù)、虛報(bào)繳費(fèi)基數(shù)等，導(dǎo)致繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)，從而導(dǎo)致繳費(fèi)率虛高。據(jù)《中國(guó)企業(yè)社保白皮書》調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)企業(yè)社保繳費(fèi)基數(shù)合規(guī)比僅為27%，[13]嚴(yán)重影響了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入和制度改革。因此要強(qiáng)化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用征繳過程的監(jiān)管，加大對(duì)違規(guī)繳納保費(fèi)企業(yè)的懲戒力度，逐步坐實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入。

四是確立科學(xué)規(guī)范的待遇調(diào)整機(jī)制。目前我國(guó)尚未形成制度化的待遇調(diào)整政策，連年上漲的養(yǎng)老金待遇導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)壓力不斷加大。今后要健全養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制，加權(quán)考慮物價(jià)上漲、居民可支配收入和消費(fèi)水平、工資增長(zhǎng)水平，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種因素，實(shí)現(xiàn)待遇調(diào)整機(jī)制的科學(xué)化、制度化。

(三)完善三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)高效發(fā)展

依靠單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以滿足養(yǎng)老保障需求已是世界各國(guó)的共識(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛探索建立了多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并取得了顯著成就。但目前我國(guó)這一體系結(jié)構(gòu)問題非常突出，急需作出調(diào)整。

首先，明晰各支柱功能定位，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是國(guó)家依法強(qiáng)制建立的面向全體居民、保障人們老年基本生活的制度安排，因此要使第一支柱回歸?；镜墓δ芏ㄎ唬瑝汛蟮诙?、三支柱；第二支柱年金計(jì)劃，是雇主在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外自愿(職業(yè)年金強(qiáng)制建立)為員工提供的一種補(bǔ)充保障，因此要能充分發(fā)揮其對(duì)第一支柱的補(bǔ)充作用，在人口老齡化高峰來(lái)臨時(shí)形成有效支撐；第三支柱個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，遵循個(gè)人自愿原則，國(guó)家給予稅收支持，給部分群體提供一個(gè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，或者滿足高收入者提高養(yǎng)老金水平的需要，因此要鼓勵(lì)部分居民通過第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄或投資。

其次，降低第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率，給予年金制度和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更多發(fā)展空間。研究表明，當(dāng)養(yǎng)老金替代率達(dá)到80%時(shí)，能夠使人們過上體面的老年生活，其中養(yǎng)老金“三支柱”分別占比40%、30%和10%最佳。[14]

再次，擴(kuò)大第二支柱企業(yè)年金的覆蓋面。目前我國(guó)只有部分經(jīng)營(yíng)狀況較好的大型國(guó)有企業(yè)建立了年金制度，因此當(dāng)前推動(dòng)第二支柱發(fā)展的首要任務(wù)就是擴(kuò)大參與率。通過宣傳引導(dǎo)和進(jìn)一步加大稅優(yōu)力度來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)開展企業(yè)年金計(jì)劃，同時(shí)還要進(jìn)一步降低企業(yè)的費(fèi)率負(fù)擔(dān)。企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重是影響企業(yè)建立企業(yè)年金計(jì)劃的一個(gè)重要因素，今后可以在坐實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的基礎(chǔ)上，降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例，從而給予企業(yè)更多實(shí)施企業(yè)年金計(jì)劃的空間。

最后，完善第三支柱制度設(shè)計(jì)，助推其規(guī)范發(fā)展。2018年我國(guó)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始在上海、福建和蘇州工業(yè)園區(qū)三地開展試點(diǎn)。對(duì)試點(diǎn)效果進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)存在公眾參與度不高、政策設(shè)計(jì)存在缺陷等問題。需要加大宣傳，提升公眾認(rèn)知度；優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，提高人們參與的便捷性、可得性；采取措施提高政策吸引力，激勵(lì)大家進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)備；同時(shí)也要健全相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管，為第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展提供法律保障。

(四)優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增收路徑，增加基金存量

充足的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久發(fā)展的物質(zhì)保障。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過多年擴(kuò)面工作，覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，也形成了一定規(guī)模的基金積累。但是從增長(zhǎng)幅度來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金每年收入增長(zhǎng)幅度要低于基金支出幅度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，因此要積極采取措施不斷豐富養(yǎng)老金儲(chǔ)備。

一是進(jìn)一步提高國(guó)有資產(chǎn)劃撥水平。利用國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社?；鹗翘岣唣B(yǎng)老保險(xiǎn)基金存量的一項(xiàng)重要舉措。實(shí)踐表明，規(guī)模巨大的歷史債務(wù)難以靠現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身消化，并且通過劃撥國(guó)有資產(chǎn)填補(bǔ)這部分債務(wù)也具有一定的理論依據(jù)。2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布《劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社保基金實(shí)施方案》，國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)工作開始穩(wěn)步推進(jìn)。2018、2019兩年間共完成67家國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)工作，劃轉(zhuǎn)資本總規(guī)模約1.1萬(wàn)億元。[15]截至2020年末，中央層面符合條件的企業(yè)劃轉(zhuǎn)工作已全面完成，共劃轉(zhuǎn)93家中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)國(guó)有資本總額1.68萬(wàn)億元,[16]同時(shí)地方層面也在加速推進(jìn)劃轉(zhuǎn)工作。面對(duì)規(guī)模巨大的歷史債務(wù)和日益凸顯的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力，應(yīng)在加快地方國(guó)有資產(chǎn)劃撥速度的基礎(chǔ)上加大國(guó)有資產(chǎn)劃撥力度，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存量，逐步消化我國(guó)養(yǎng)老金歷史債務(wù)，積極應(yīng)對(duì)今后的養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)。

二是優(yōu)化各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資路徑。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“理事會(huì)”)成立多年，擁有專業(yè)的投資人才和豐富的投資經(jīng)驗(yàn)，年均投資收益率已實(shí)現(xiàn)8.14%。在未實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌前，各統(tǒng)籌地區(qū)將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余交由理事會(huì)進(jìn)行投資，是提高基金效益的重要有效途徑之一。但是目前僅有部分省份選擇委托投資，且各省份委托投資的基金規(guī)模較小，到賬資金距離合同委托規(guī)模也還有差距，因此，應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)各地將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由理事會(huì)進(jìn)行投資，以實(shí)現(xiàn)基金保值增值的規(guī)模效應(yīng)和較高收益率。