【摘要】 城市低碳發(fā)展是實(shí)現(xiàn)我國(guó)低能源消費(fèi)量和低碳排放建設(shè)的主要目標(biāo)，城市將成為我國(guó)低碳發(fā)展的領(lǐng)路者，而低碳試點(diǎn)政策正是有效推動(dòng)了城市的低碳發(fā)展。文章系統(tǒng)總結(jié)了沈陽(yáng)市獲批低碳試點(diǎn)城市以來(lái)低碳發(fā)展取得的總體成效，深入剖析低碳發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因，結(jié)合未來(lái)發(fā)展形勢(shì)提出了具體的對(duì)策建議，為沈陽(yáng)市“十四五”應(yīng)對(duì)氣候變化和推動(dòng)低碳發(fā)展策略的制定提供科學(xué)參考。

【關(guān)鍵詞】 低碳試點(diǎn);成效;策略;沈陽(yáng)

【DOI編碼】 10.3969/j.issn.1674-4977.2021.03.027

Achievements，Problems and Countermeasures of Low Carbon Development in Shenyang

WEN Na

（Shenyang Environmental Monitoring Centre，Shenyang 110015，China）

Abstract： Low carbon development of cities is the main goal to realize the construction of low energy consumption and low carbon emissions in China. Cities will become the leaders of low-carbon development in China，and the low-carbon pilot policies are effective in promoting the low-carbon development of cities. This paper systematically summarizes the overall achievements of low-carbon development in Shenyang since it was approved as a low-carbon pilot city，deeply analyzes the problems and causes in the process of low-carbon development，and puts forward specific countermeasures and suggestions combined with the future development situation，so as to provide scientific reference for Shenyang to cope with climate change and promote the formulation of low-carbon development strategies during the "14th five year plan".

Key words： low carbon pilot;effect;strategy;Shenyang

當(dāng)今，氣候變化已經(jīng)成為人類(lèi)社會(huì)面臨的共同問(wèn)題。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)不僅將綠色低碳發(fā)展視為積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化應(yīng)盡的國(guó)際義務(wù)，更將其作為建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的內(nèi)在需要和戰(zhàn)略需求，尤其是在百年未有之大變局下，我國(guó)提出在2030年前二氧化碳排放達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。在國(guó)家戰(zhàn)略和頂層設(shè)計(jì)層面，我國(guó)政府實(shí)施了一系列重要舉措，為推動(dòng)低碳發(fā)展提供了有力保障。到目前為止，我國(guó)先后確定了三批低碳試點(diǎn)省區(qū)和低碳試點(diǎn)城市，低碳試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國(guó)全面展開(kāi)。

2017年，沈陽(yáng)市進(jìn)入我國(guó)第三批45個(gè)低碳試點(diǎn)城市之列，作為低碳試點(diǎn)工作的主體，按照中央和遼寧省工作部署要求，立足沈陽(yáng)實(shí)際，堅(jiān)持先行先試，低碳發(fā)展取得了階段性成效。文章歸納總結(jié)了沈陽(yáng)市獲批低碳試點(diǎn)城市以來(lái)低碳發(fā)展取得的總體成效，深入分析低碳發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因，結(jié)合“十四五”發(fā)展形勢(shì)提出了具體的對(duì)策建議，為沈陽(yáng)市“十四五”應(yīng)對(duì)氣候變化和推動(dòng)低碳發(fā)展策略的制定提供科學(xué)參考。

1 沈陽(yáng)市低碳發(fā)展的主要成效

1.1 以較低的能源消耗維持了經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)

“十三五”以來(lái)沈陽(yáng)市能源消費(fèi)總量保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，能源消費(fèi)總量的上升與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇關(guān)系密切，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)需要大量的能源消耗，2016-2019年沈陽(yáng)市能源消費(fèi)的年均增速分別1.2%，而2017年以來(lái)沈陽(yáng)市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)逐步好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上穩(wěn)中有升，GDP年均增速為5.8%。由圖1可見(jiàn)，能源消費(fèi)平均增速低于國(guó)民經(jīng)濟(jì)平均增速，表明沈陽(yáng)市能源利用效率有了較大的提升。

1.2 單位GDP能耗強(qiáng)度逐年下降

2016-2019年，沈陽(yáng)市萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗呈現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖2），2016年最高為0.543噸/萬(wàn)元，隨后開(kāi)始逐年下降。2019年全市萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗為0.474噸/萬(wàn)元，同比下降2.1%，較2015年底累計(jì)下降12.2%，完成“十三五”能耗控制任務(wù)進(jìn)度的81.3%，超額完成遼寧省下達(dá)的目標(biāo)考核任務(wù)。

1.3 二氧化碳減排成效明顯

2017年以來(lái)，通過(guò)深入實(shí)施低碳城市試點(diǎn)方案，沈陽(yáng)市二氧化碳排放強(qiáng)度持續(xù)降低，2016-2019年全市單位GDP二氧化碳排放較2015年累計(jì)下降18.6%，超額完成累計(jì)進(jìn)度目標(biāo)。

1.4 支撐能力全面提升

自2017年獲批國(guó)家低碳城市試點(diǎn)以來(lái)，沈陽(yáng)市委、市政府始終把低碳發(fā)展放在更加突出的戰(zhàn)略地位，不斷夯實(shí)低碳發(fā)展的基礎(chǔ)能力建設(shè)，初步形成了較為完善的低碳發(fā)展支撐體系。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立氣候變化專(zhuān)職管理機(jī)構(gòu)，市經(jīng)信委、市建委、市政府辦公廳和市生態(tài)環(huán)境局分別設(shè)立了建筑節(jié)能辦、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能辦和減排辦專(zhuān)項(xiàng)工作辦公室;二是完成了2015-2017年沈陽(yáng)市溫室氣體排放清單的編制工作;三是加強(qiáng)了溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算制度和信息披露制度建設(shè);四是初步搭建起沈陽(yáng)市碳交易市場(chǎng)框架體系，著手開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和碳金融產(chǎn)品合作;五是以排放峰值目標(biāo)為導(dǎo)向，組織專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展了沈陽(yáng)市碳排放峰值研究，編制了《沈陽(yáng)市達(dá)峰路徑與低碳發(fā)展研究技術(shù)方案》，為低碳領(lǐng)域的下一步研究提供了基礎(chǔ)支撐。

1.5 低碳宣傳持續(xù)發(fā)力

在全社會(huì)低碳氛圍營(yíng)造方面，提出了“幸福沈陽(yáng)共同締造”理念，在全社會(huì)系統(tǒng)地宣傳和推廣生態(tài)文明知識(shí)，引導(dǎo)群眾共謀、共建、共管、共評(píng)、共享生態(tài)文明城市;突出主題低碳日和應(yīng)對(duì)氣候變化活動(dòng)，連年組織開(kāi)展節(jié)能宣傳周和低碳日活動(dòng)，全市機(jī)關(guān)、學(xué)校、社區(qū)，市總工會(huì)等主要人民團(tuán)體以及新聞媒體，宣傳節(jié)能降碳知識(shí)、普及節(jié)能降碳理念，強(qiáng)化節(jié)能意識(shí)，培養(yǎng)節(jié)能習(xí)慣，為全社會(huì)節(jié)能低碳工作營(yíng)造良好輿論氛圍，使節(jié)能減排成為廣大市民的自覺(jué)行動(dòng)。

2 沈陽(yáng)市低碳發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 低碳發(fā)展理念仍需深化

當(dāng)前，社會(huì)民眾對(duì)低碳發(fā)展概念不清、意識(shí)不強(qiáng)，難以形成以低碳環(huán)保為核心的價(jià)值觀，生活中還未能自覺(jué)履行環(huán)保公民責(zé)任。以生活垃圾分類(lèi)為例，沈陽(yáng)市相繼出臺(tái)了一批推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)的政策文件，但在執(zhí)行中效果并不盡如人意，原因是居民的垃圾分類(lèi)意識(shí)偏低。因此，政府有意引導(dǎo)的同時(shí)，仍需推動(dòng)公民廣泛參與，形成綠色生活方式和消費(fèi)模式。

2.2 能源結(jié)構(gòu)亟待進(jìn)一步調(diào)整

沈陽(yáng)市作為傳統(tǒng)重工業(yè)城市，能源消費(fèi)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)均以煤炭為主，近年來(lái)煤炭消費(fèi)占比一直逼近50%，燃煤尤其是直接燃燒的散煤，不僅導(dǎo)致資源利用率低下，而且已經(jīng)占據(jù)沈陽(yáng)市PM2.5污染源的40%，對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響日益增強(qiáng)。沈陽(yáng)、鐵嶺、撫順、阜新等城市作為遼寧省的主要煤炭產(chǎn)區(qū)，多年的煤炭生產(chǎn)已經(jīng)衍生了環(huán)境污染、資源枯竭、能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)落后等一系列問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用越來(lái)越明顯。

2.3 清潔能源開(kāi)發(fā)利用亟需政策支持

作為東北地區(qū)老工業(yè)基地，沈陽(yáng)市煤炭消費(fèi)比重本身較高，受地理環(huán)境和資源稟賦影響，開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源從根本上改變?nèi)心茉唇Y(jié)構(gòu)的能力有限。同時(shí)價(jià)格因素也對(duì)清潔能源使用產(chǎn)生了一定影響，以天然氣價(jià)格為例，受?chē)?guó)際天然氣氣源緊張影響，2017年以來(lái)冬季天然氣市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)升高，2019年沈陽(yáng)市非居民供暖用天然氣上升至3.35元/立方米，居民供暖用天然氣上升至3.16元/立方米，而北京、天津、石家莊等城市居民到戶(hù)用氣價(jià)格僅為1～1.2元/立方米左右，政府年安排補(bǔ)貼資金15億元左右。因此，需要政府加大相關(guān)政策的支持力度，掃除綠色能源行業(yè)發(fā)展障礙。

2.4 基礎(chǔ)能力建設(shè)尚待提高

二氧化碳排放全口徑統(tǒng)計(jì)體系尚不完善，雖已編制完成了近十年的溫室氣體排放清單，但從全市統(tǒng)計(jì)角度看，缺少全市口徑溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，分行業(yè)、分企業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)仍不健全。目前還沒(méi)有開(kāi)展推動(dòng)低碳試點(diǎn)的制度創(chuàng)新及配套政策方面的研究，也未建立低碳示范項(xiàng)目的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致低碳企業(yè)、低碳社區(qū)、低碳校園等指標(biāo)無(wú)法評(píng)估。

2.5 節(jié)能環(huán)保資金壓力大

近年來(lái)，由于政府財(cái)政狀況面臨較大壓力，受資金限制，節(jié)能環(huán)保投資嚴(yán)重不足。2016-2018年沈陽(yáng)市節(jié)能環(huán)保支出占地方財(cái)政一般預(yù)算支出的比重分別為3.35%、3.83%、3.56%，整體趨勢(shì)不升反降，導(dǎo)致一些低碳項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，尤其是大氣污染治理項(xiàng)目，往往涉及資金較大，政府資金補(bǔ)貼不足，企業(yè)投入治理資金難度大。

2.6 體制機(jī)制創(chuàng)新亮點(diǎn)不足

在低碳發(fā)展的制度創(chuàng)新方面積極性不夠，尚未充分認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)層面的先行先試對(duì)低碳試點(diǎn)工作開(kāi)展和國(guó)家頂層設(shè)計(jì)支撐的重大意義。重大項(xiàng)目碳排放評(píng)價(jià)機(jī)制、低碳發(fā)展區(qū)域合作機(jī)制、低碳產(chǎn)品標(biāo)識(shí)互認(rèn)、政策工具創(chuàng)新等方面的制度仍未建立或進(jìn)展緩慢。碳排放交易機(jī)制亟需進(jìn)一步深化，尤其在配額有償分配以及林業(yè)碳匯市場(chǎng)交易方面，需要大膽探索、勇于創(chuàng)新。

3 進(jìn)一步推進(jìn)沈陽(yáng)市低碳發(fā)展的對(duì)策建議

3.1 以完善政府職能為主導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)低碳試點(diǎn)建設(shè)

3.1.1 突出政府主導(dǎo)作用

低碳試點(diǎn)政策是一項(xiàng)探索低碳發(fā)展模式和低碳制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略任務(wù)。經(jīng)驗(yàn)表明，我國(guó)低碳試點(diǎn)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型具有極大的引領(lǐng)作用。在推進(jìn)沈陽(yáng)市低碳試點(diǎn)城市建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)突出政府的主導(dǎo)作用，在促進(jìn)低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、科技推廣、財(cái)稅補(bǔ)貼等方面，大膽探索和創(chuàng)新，制定出符合本地區(qū)實(shí)際和特點(diǎn)的推動(dòng)政策和服務(wù)措施，切實(shí)增強(qiáng)政策的執(zhí)行力。

3.1.2 深化頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)

“十四五”時(shí)期，低碳發(fā)展面臨著國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)環(huán)境的雙重變化和挑戰(zhàn)，聚焦新理念、培育新動(dòng)能又給低碳發(fā)展帶來(lái)了新的戰(zhàn)略機(jī)遇，沈陽(yáng)市低碳發(fā)展要著力在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)以及增動(dòng)力、補(bǔ)短板上爭(zhēng)得先機(jī)，加快控制溫室氣體排放立法和政策體系建設(shè)，探索低碳發(fā)展模式、路徑、制度和技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和先行先試的良性互動(dòng)。

3.1.3 創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制

在“京沈?qū)诤献鳌贝蟀l(fā)展的背景下，積極搭建合作平臺(tái)，依托北京市金融、科技、創(chuàng)新能力等優(yōu)勢(shì)，積極促進(jìn)沈陽(yáng)與北京市低碳相關(guān)企業(yè)、行業(yè)和項(xiàng)目形成合作，不斷拓展對(duì)口合作的廣度和深度。積極推進(jìn)與對(duì)口省份江蘇各城市的合作，加強(qiáng)低碳項(xiàng)目、資源、資本和技術(shù)的對(duì)接，總結(jié)可借鑒的做法和經(jīng)驗(yàn)，并在低碳試點(diǎn)城市的發(fā)展路徑和能源革命、綠色金融體系創(chuàng)新等方面進(jìn)行深入研究。進(jìn)一步實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，積極參與“一帶一路”沿線國(guó)家綠色低碳合作。

3.2 以碳市場(chǎng)建設(shè)為抓手，合理有效引導(dǎo)資源配置

3.2.1 加快碳排放立法

盡快建立并完善適用于沈陽(yáng)市碳排放相關(guān)的配套法律體系，通過(guò)監(jiān)督機(jī)制的完善與發(fā)展，建立公正合理的初始配額分配制度和對(duì)于超額排放企業(yè)的懲罰制度，為碳市場(chǎng)健康運(yùn)行提供良好的立法與監(jiān)督保障。加快碳匯立法，使碳匯市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為有法可依。

3.2.2 完善碳排放交易機(jī)制

政府政策和市場(chǎng)機(jī)制的有效配合是低碳發(fā)展能取得重大突破的重要環(huán)節(jié)，當(dāng)前沈陽(yáng)市碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)取得初步進(jìn)展，下一步應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，完善自然資源產(chǎn)品定價(jià)，建立并完善與碳排放市場(chǎng)交易有關(guān)配套政策，利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)不同主體間的碳配額交易和補(bǔ)償，推動(dòng)建立碳排放交易制度體系。

3.2.3 提高碳匯市場(chǎng)能力

加快出臺(tái)林業(yè)碳匯市場(chǎng)的指導(dǎo)性政策，加強(qiáng)碳匯計(jì)量和監(jiān)測(cè)體系的基礎(chǔ)理論研究，并定期進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。借鑒廣東經(jīng)驗(yàn)，探索建立林業(yè)碳匯市場(chǎng)化的“低碳扶貧”發(fā)展機(jī)制，同時(shí)嘗試建立非控排企業(yè)和個(gè)人購(gòu)買(mǎi)林業(yè)碳匯的渠道，鼓勵(lì)社會(huì)公眾以認(rèn)購(gòu)碳匯或捐資造林的形式積極履行社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)林區(qū)貧困人群與社會(huì)大眾的扶貧公益對(duì)接。

3.3 以低碳生活方式為突破，形成全社會(huì)共同參與格局

3.3.1 深化綠色低碳理念

創(chuàng)新構(gòu)建綠色低碳生活體系，大力倡導(dǎo)綠色生活方式和消費(fèi)模式，通過(guò)政府引導(dǎo)、輿論宣傳、教育培訓(xùn)等方式，深入推動(dòng)居民生活重點(diǎn)領(lǐng)域加快向綠色低碳、文明健康的方式轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化綠色低碳教育教學(xué)內(nèi)容，在校園、社區(qū)、企業(yè)深入開(kāi)展低碳宣傳活動(dòng)。以法治力量、宣教力量、輿論力量作為著力點(diǎn)，積極探索生態(tài)道德培養(yǎng)的方法和途徑，形成全社會(huì)自覺(jué)尊重自然、保護(hù)環(huán)境、踐行綠色低碳發(fā)展的良好道德風(fēng)尚。

3.3.2 強(qiáng)化基礎(chǔ)能力支撐

加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化基礎(chǔ)理論研究，加快完善全市口徑溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，建立分行業(yè)、分企業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度，探索利用“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互核，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠。進(jìn)一步開(kāi)資源管理、能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)土地利用、林業(yè)碳匯、廢棄物處理等相關(guān)統(tǒng)計(jì)工作，增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)能力支撐。加強(qiáng)低碳城市試點(diǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市、智慧城市建設(shè)相協(xié)同，建立低碳典型示范試點(diǎn)的評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展綠色低碳工程技術(shù)評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)。

3.3.3 重視人才隊(duì)伍培養(yǎng)

深入實(shí)施“盛京人才”計(jì)劃，建立與國(guó)際接軌的人才集聚機(jī)制，大力引進(jìn)海內(nèi)外高層次人才，集聚產(chǎn)業(yè)急需緊缺人才。加強(qiáng)低碳創(chuàng)新與人才培養(yǎng)有機(jī)結(jié)合，加快培養(yǎng)技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)管理、國(guó)際合作、政策研究等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才，積極培育第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)中介組織，鼓勵(lì)發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和社會(huì)團(tuán)體，加強(qiáng)氣候變化研究后備隊(duì)伍建設(shè)。

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【作者簡(jiǎn)介】

溫娜（1979-），女，工程師，碩士，研究方向?yàn)榄h(huán)境監(jiān)測(cè)與管理。