姚虹聿

北極海域的一艘漁船

3月23日，懸掛巴拿馬國(guó)旗、名為“長(zhǎng)賜”號(hào)的重型貨輪在蘇伊士運(yùn)河擱淺，造成航道阻塞。從3月23日到3月29日，蘇伊士運(yùn)河一直斷航。據(jù)粗略估算，此次事故導(dǎo)致全球日均損失60億—100億美元貿(mào)易額。

針對(duì)此次斷航事故，俄羅斯國(guó)家原子能公司表示，北極航線可以成為蘇伊士運(yùn)河的有效替代線路，避免全球各貿(mào)易國(guó)對(duì)傳統(tǒng)海運(yùn)航線過(guò)度依賴。事實(shí)上，有關(guān)北極航線替代傳統(tǒng)國(guó)際航線的討論由來(lái)已久，但這一設(shè)想真正付諸實(shí)踐，還面臨不小的障礙。

無(wú)“法”開(kāi)通的“黃金水道”

北極地區(qū)除了蘊(yùn)藏著豐富的資源，還占據(jù)著重要的交通地位。隨著全球氣候變暖，北極冰層加速融化，北極航線的地位越發(fā)突顯。該航線一旦貫通，將成為溝通亞洲、歐洲和北美洲的一條新的海洋交通大動(dòng)脈。

具體來(lái)說(shuō)，從倫敦到東京的海上行程，如果經(jīng)北極航線，將比繞道蘇伊士運(yùn)河縮短8000千米;從紐約到東京的海上行程，如果經(jīng)北極航線，將比繞道巴拿馬運(yùn)河縮短4200千米。由此可見(jiàn)，北極航線對(duì)于全球各主要貿(mào)易國(guó)都具有十分重要的意義，其蘊(yùn)藏的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值可想而知，因此有“黃金水道”之稱。

盡管商業(yè)價(jià)值巨大，但“黃金水道”至今仍未能開(kāi)通。目前北極地區(qū)最著名的、發(fā)揮最大作用的機(jī)構(gòu)是由北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略（AEPS）組織發(fā)展而來(lái)的北極委員會(huì)（The Arctic Council）。不過(guò)，該委員會(huì)只是北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)合作平臺(tái)，尚未涉及海上航行合作。

北極航線無(wú)“法”開(kāi)通，關(guān)鍵在于目前尚無(wú)約束各國(guó)在北極地區(qū)所有活動(dòng)的專門性國(guó)際法，也沒(méi)有專門適用于北極地區(qū)的如同“南極條約體系”那樣的法律制度體系。

目前與北極航線有關(guān)的國(guó)際法體系主要包括三個(gè)層次：一是全球?qū)用娴墓s，主要是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。它并不是專門為北極地區(qū)設(shè)計(jì)的，但是由于其具有普遍約束力，北極地區(qū)自然也在其約束范圍內(nèi)。二是多邊層面的公約。例如1920年生效的《斯瓦爾巴群島條約》（簡(jiǎn)稱《斯約》）。該條約規(guī)定了斯瓦爾巴群島的主權(quán)歸屬于挪威，保留其他國(guó)家在該群島海域活動(dòng)的權(quán)利。三是雙邊層面的協(xié)議。例如1988年美國(guó)和加拿大簽署的《北極合作協(xié)議》、1994年生效的《美國(guó)和俄羅斯關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》、1998年挪威與俄羅斯簽署的《環(huán)境合作協(xié)議》等等。

有關(guān)北極的海洋法問(wèn)題主要集中在四個(gè)方面：一是航行權(quán)及海事法問(wèn)題，二是科學(xué)研究問(wèn)題，三是防治污染問(wèn)題，四是資源保護(hù)問(wèn)題。處理這四方面的問(wèn)題，雖然基本上都有國(guó)際公約或雙邊協(xié)議作為制度基礎(chǔ)，但不難發(fā)現(xiàn)，目前北極地區(qū)所涉及的公約、協(xié)議，是由少數(shù)國(guó)家主導(dǎo)的無(wú)約束性的“軟性協(xié)議”和有約束性的“硬性公約”混合而成，都是針對(duì)具體問(wèn)題的，缺乏整體性的、綜合性的法律制度。特別是關(guān)于航線利用的具體規(guī)則，可以說(shuō)非常之少。有關(guān)北極航線的現(xiàn)行國(guó)際法顯得操作性和應(yīng)用性都不強(qiáng)。

并不完善的“北極海洋基本法”

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》常被稱作“海洋憲章”，其內(nèi)容涵蓋國(guó)家海洋權(quán)益、海上航行權(quán)益、海底礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)等海洋法所涉及的各個(gè)領(lǐng)域，為國(guó)際海洋權(quán)益爭(zhēng)端的解決提供了一個(gè)法律框架。

有國(guó)際法學(xué)者認(rèn)為，可以利用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》來(lái)解決北極航線的相關(guān)權(quán)益爭(zhēng)端。但是，正如英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》近日發(fā)表的專題報(bào)道所指出的那樣，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》難以“無(wú)縫”適用于北極。其針對(duì)北極航線相關(guān)問(wèn)題作出的規(guī)定并不完善，在與航線相關(guān)的權(quán)屬及區(qū)域劃分方面的表述模糊不清，不足以保證北極地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)、大陸架及公海利用等問(wèn)題的有序解決，其存在的盲點(diǎn)為有關(guān)國(guó)家的單方面行動(dòng)埋下了伏筆?？傮w來(lái)看，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是一部并不完善的“北極海洋基本法”。

《衛(wèi)報(bào)》舉例指出，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定了船只在海上航行的權(quán)利。其第17—19條規(guī)定，所有船只享有無(wú)害通過(guò)權(quán);其第38條規(guī)定，在某國(guó)的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，他國(guó)船只擁有過(guò)境通行權(quán)。對(duì)于這類通行權(quán)，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》要求相關(guān)船只要以和平、安全和迅速的方式通過(guò)即可。

北極航線無(wú)法直接套用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的通行權(quán)條款，因?yàn)橄嚓P(guān)國(guó)家對(duì)于航線行經(jīng)海域的定位存在分歧。加拿大主張部分北極航線行經(jīng)海域是其領(lǐng)海的一部分，并非“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，因此不適用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第38條。而很多國(guó)家認(rèn)為，北極航線并未進(jìn)入任何一國(guó)的領(lǐng)海，只涉及“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，作為航線，應(yīng)向所有國(guó)家的船只開(kāi)放。

另外，北極點(diǎn)周圍的大片海域沒(méi)有島嶼存在，而《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的很多條款，都是以島嶼作為基準(zhǔn)點(diǎn)來(lái)明確海洋權(quán)益的。因此，北極海洋權(quán)益及航線使用權(quán)益的爭(zhēng)端，在一定程度上難以套用該公約加以解決。

美國(guó)北極問(wèn)題專家斯科特·博格森指出，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》難以解決的，除了加拿大與其他國(guó)家就部分航線行經(jīng)海域的主權(quán)分歧以外，還包括各個(gè)國(guó)家之間關(guān)于北冰洋周邊大陸架的劃分問(wèn)題的分歧;美國(guó)和加拿大之間關(guān)于劃定波弗特海邊界問(wèn)題的分歧;挪威和俄羅斯之間關(guān)于劃定巴倫支海邊界問(wèn)題的分歧;等等。在這些分歧消除之前，北極“黃金水道”無(wú)法通航。

《斯約》和《八國(guó)條約》

據(jù)俄羅斯《觀點(diǎn)報(bào)》報(bào)道，為避免全球主要貿(mào)易國(guó)對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際航線過(guò)度依賴，開(kāi)辟北極航線應(yīng)該盡快提上議事日程。解決爭(zhēng)端的關(guān)鍵在于完善有關(guān)的國(guó)際法和公約，建立一套各國(guó)都認(rèn)同的國(guó)際規(guī)范。在國(guó)際法層面，將現(xiàn)有的關(guān)于北極地區(qū)的國(guó)際條約發(fā)展成具備通用性的國(guó)際法，是一條可行之路。

1920年2月9日，挪威、美國(guó)、丹麥、法國(guó)、意大利、日本、荷蘭、英國(guó)、瑞典等18個(gè)國(guó)家在巴黎簽署《斯約》。該條約規(guī)定，斯瓦爾巴群島成為北極地區(qū)第一個(gè)也是唯一一個(gè)“非軍事區(qū)”，該地區(qū)“永遠(yuǎn)不得被用于戰(zhàn)爭(zhēng)”，各締約國(guó)的軍用艦只被禁止進(jìn)入該群島海域。該條約還承認(rèn)挪威對(duì)該群島“具有充分和完全的主權(quán)”。各締約國(guó)的船只和人員可以自由進(jìn)入該群島海域，在遵守挪威法律的前提下從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)。

根據(jù)《斯約》，挪威有權(quán)針對(duì)該海域采取適當(dāng)?shù)墓芾泶胧?，包括航線管理措施。所有締約國(guó)的國(guó)民和船只都可以自由地在《斯約》地區(qū)的水域和海港進(jìn)出和停留，從事海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)活動(dòng)。往來(lái)《斯約》地區(qū)的船舶有權(quán)在挪威各港口停泊、上下旅客以及裝卸貨物。

《觀點(diǎn)報(bào)》指出，《斯約》不可能發(fā)展成為開(kāi)通北極航線所依據(jù)的國(guó)際公約，因?yàn)槌爽F(xiàn)有的締約國(guó)之外，其他國(guó)家都不承認(rèn)挪威對(duì)斯瓦爾巴群島的主權(quán)要求。

涉及北極地區(qū)的另一個(gè)國(guó)際公約，是1990年由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、美國(guó)和蘇聯(lián)共同簽署的《八國(guó)條約》。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯繼承了該條約的締約國(guó)身份。該條約主要規(guī)定了各國(guó)在北極地區(qū)的科學(xué)研究行為規(guī)范和環(huán)保責(zé)任，并沒(méi)有對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)和航線使用作出規(guī)定。

《伊魯利薩特宣言》最具潛力

美國(guó)北極問(wèn)題專家斯科特·博格森認(rèn)為，《伊魯利薩特宣言》是目前最具潛力的有關(guān)北極地區(qū)開(kāi)發(fā)利用的國(guó)際公約，它有望發(fā)展成為適用于北極航線的國(guó)際法。

2008年5月27日至29日，丹麥、俄羅斯、美國(guó)、加拿大和挪威在格陵蘭島的伊魯利薩特召開(kāi)北極五國(guó)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了《伊魯利薩特宣言》，體現(xiàn)了環(huán)北極國(guó)家對(duì)北極地區(qū)的國(guó)際法思想。

《伊魯利薩特宣言》提及，“海洋法賦予北冰洋各國(guó)重要的權(quán)利和義務(wù)，涉及大陸架邊界劃分、海洋（包括冰封海域）環(huán)境保護(hù)、航行自由、海洋科學(xué)研究及其他相關(guān)事務(wù)”。該宣言被視為“五國(guó)和其他國(guó)家有效利用北極海域的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。

《伊魯利薩特宣言》的一大特點(diǎn)是淡化了北極地區(qū)的主權(quán)問(wèn)題，主要解決北冰洋管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)與保護(hù)、航線利用和危機(jī)救援，以及科學(xué)合作等問(wèn)題，具有重要的國(guó)際法意義。該宣言高度重視北極航線的利用，闡明了北極航運(yùn)與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，提出要采取有效措施確保海運(yùn)安全，減少海洋污染，防止災(zāi)難性事故的發(fā)生。

斯科特·博格森指出，在建立新的、具備廣泛約束力的國(guó)際法律制度來(lái)管理北極航線之前，《伊魯利薩特宣言》是最具替代性的國(guó)際公約性質(zhì)的文件。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com