蔣琛嫻，鞠海龍

（暨南大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院，廣東 廣州 510632）

從阿羅約政府到阿基諾三世政府，再到杜特爾特政府，三屆菲律賓政府在南海問(wèn)題上的對(duì)華政策，表現(xiàn)出一種明顯的波動(dòng)性特征。每一次波動(dòng)，均引起中菲關(guān)系的重大逆轉(zhuǎn)，撬動(dòng)整個(gè)南海局勢(shì)的轉(zhuǎn)動(dòng)。對(duì)于這一變化，諸多學(xué)者從菲律賓國(guó)內(nèi)政治、利益影響、美國(guó)干預(yù)、中菲關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)性等多層次因素多角度探尋了原因。如鞠海龍認(rèn)為，美菲關(guān)系的加強(qiáng)與菲律賓親美政治勢(shì)力對(duì)南海問(wèn)題的判斷，一定程度上推動(dòng)菲律賓南海政策的激進(jìn)化[1]；查雯認(rèn)為阿基諾三世政府對(duì)華南海政策的轉(zhuǎn)變，是其打擊阿羅約及其政治盟友、服務(wù)阿基諾個(gè)人及家族利益的“政治清算”運(yùn)動(dòng)[2]；而陳慶鴻則認(rèn)為，菲律賓對(duì)華戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變是威脅感知及經(jīng)濟(jì)預(yù)期兩種利益認(rèn)知轉(zhuǎn)變的結(jié)果[3]。然而，這些探討大多是從菲律賓政府更迭的視角探究其原因，無(wú)論哪種原因，均表現(xiàn)出這一政策所具有的非理性色彩。其中，較少研究發(fā)現(xiàn)，拋開(kāi)對(duì)華立場(chǎng)的菲律賓南海政策，實(shí)際上從其首次對(duì)南海提出主權(quán)主張以來(lái)，就一直存在著一以貫之的延續(xù)。然而，如果菲律賓南海政策在本質(zhì)上具有延續(xù)性，那么，為什么菲律賓在南海問(wèn)題上的對(duì)華政策卻容易在政府換屆后發(fā)生波動(dòng)？這一問(wèn)題不僅是把握菲律賓南海政策變化本質(zhì)的基礎(chǔ)，也是預(yù)測(cè)南海問(wèn)題上菲律賓對(duì)華政策未來(lái)走向的基礎(chǔ)，但既有研究并未能給予較好的回答。因而，本文擬在梳理菲律賓南海政策的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)該問(wèn)題作出解答。

一、南海問(wèn)題上菲律賓近三屆政府對(duì)華政策的波動(dòng)性

菲律賓阿基諾三世上臺(tái)以后全盤推翻了前任阿羅約政府的友華南海政策，其推行的激進(jìn)南海政策一度導(dǎo)致南海局勢(shì)的極度緊張，將中菲關(guān)系拖至危險(xiǎn)的戰(zhàn)爭(zhēng)邊緣，而杜特爾特政府對(duì)阿基諾三世政府南海政策的撥亂反正，使中菲關(guān)系得以全面恢復(fù)、地區(qū)局勢(shì)得以降溫，三任政府南海問(wèn)題上的對(duì)華政策堪稱戲劇性的波動(dòng)。

（一）阿羅約政府時(shí)期友華南海政策的推行

阿羅約政府時(shí)期，中菲兩國(guó)的友好合作關(guān)系取得重大進(jìn)展。2002年《南海各方行為宣言》簽署以后，中菲兩國(guó)發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將通過(guò)和平協(xié)商與談判的方式解決南海有關(guān)爭(zhēng)議，以使南海地區(qū)成為一片和平與合作的水域①“Peaceful resolution to Spratlys dispute vowed”，Business World，September 30，2002.。阿羅約總統(tǒng)任命曾在中國(guó)從事了7年石油勘探工作的愛(ài)德華多·馬納拉克（Eduardo Ma?alac）為能源部副部長(zhǎng)，推動(dòng)中菲聯(lián)合油氣勘探工作[4]。2004年8月30日，馬納拉克被任命為菲律賓國(guó)家石油公司（PNOC）總裁兼首席執(zhí)行官，并在兩日后與中國(guó)簽署了《南中國(guó)海部分海域聯(lián)合地震工作協(xié)議》（JMSU），該協(xié)議對(duì)爭(zhēng)議國(guó)探索在“擱置爭(zhēng)議共同開(kāi)發(fā)”原則下開(kāi)展南海合作具有里程碑意義。次年，越南加入JMSU，形成《南中國(guó)海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，進(jìn)一步拓展了協(xié)議的適用范圍。

中菲在南海地區(qū)的合作增進(jìn)了雙邊互信，也促進(jìn)了兩國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化、教育、旅游等多個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)多層次合作。在阿羅約政府時(shí)期，中菲兩國(guó)高層互訪頻繁，阿羅約總統(tǒng)曾11次訪華，共與中國(guó)簽署合作協(xié)議達(dá)65份，除了JMSU外，還包括2004年9月阿羅約總統(tǒng)在華進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)中簽署的中菲外交官免簽證協(xié)議、漁業(yè)合作協(xié)議、旅游合作協(xié)議等②“Palace reaffirms RP's diplomatic ties with China”，Business World，September 3，2004.。阿羅約政府與中國(guó)往來(lái)的密切程度遠(yuǎn)超其之前的歷任政府（見(jiàn)表1），在阿羅約總統(tǒng)任上，一大批中菲合作項(xiàng)目如火如荼地展開(kāi)，其標(biāo)志性工程包括馬尼拉至邦板牙省的北方鐵路（Northrail from Manila to the province of Pampanga）、菲律賓國(guó)家寬帶網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目（national broadband network projects in the Philippines）[5]，以及由中國(guó)不斷增加的官方發(fā)展援助（ODA）在菲律賓建設(shè)的多個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)項(xiàng)目。

表1 阿羅約政府與其前任政府對(duì)華合作往來(lái)對(duì)比

（二）阿基諾三世政府時(shí)期中菲關(guān)系的全面惡化

阿羅約政府時(shí)期中菲關(guān)系的蓬勃發(fā)展，并沒(méi)有成為其繼任阿基諾三世政府南海問(wèn)題上對(duì)華政策的基礎(chǔ)。相反，在阿基諾三世政府時(shí)期，中菲關(guān)系在菲律賓強(qiáng)硬挑釁中國(guó)主權(quán)的情況下全面惡化，兩國(guó)不僅在南海問(wèn)題上的矛盾激化，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多領(lǐng)域的合作均遭受全面挫折。

2011年1月，阿基諾三世在參加海軍司令就職典禮期間表示，將單獨(dú)在巴拉望外海進(jìn)行油氣勘探，不再與中國(guó)進(jìn)行聯(lián)合勘探。次月，阿基諾三世批準(zhǔn)菲律賓石油公司能源論壇（Forum Energy）對(duì)中國(guó)南沙海域進(jìn)行鉆探。該公司所派出的船只遭遇中國(guó)巡邏艇后，菲律賓海軍派出了兩架戰(zhàn)機(jī)與中國(guó)對(duì)峙，初步反映了阿基諾三世在南海油氣資源開(kāi)發(fā)上的強(qiáng)硬對(duì)華立場(chǎng)[6]。2012年4月，菲律賓在中國(guó)黃巖島附近海域非法抓扣中國(guó)漁民，引發(fā)了中菲大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)段的對(duì)峙。在同年7月召開(kāi)的第45屆東盟外長(zhǎng)會(huì)上，由于菲律賓堅(jiān)持要將黃巖島問(wèn)題寫(xiě)入會(huì)議聯(lián)合公報(bào)，導(dǎo)致該次外長(zhǎng)會(huì)首次未能發(fā)布聯(lián)合宣言。2013年，菲律賓更是不顧中方的強(qiáng)烈反對(duì)，單方面將中菲南海問(wèn)題提交國(guó)際仲裁，并在沒(méi)有管轄權(quán)的仲裁庭作出中國(guó)不接受、不承認(rèn)的非法無(wú)效的所謂最終“裁決”。在南海問(wèn)題上對(duì)華強(qiáng)硬的同時(shí)，阿基諾三世政府還不斷升級(jí)海洋防務(wù)安全建設(shè)，在南海地區(qū)掀起所謂的對(duì)華“軍備競(jìng)賽”。2011年2月，菲律賓指責(zé)中國(guó)漁船在禮樂(lè)灘附近騷擾菲律賓漁船；3月，菲律賓發(fā)布《2011—2016年國(guó)家安全政策》，明確將通過(guò)建設(shè)與強(qiáng)化菲律賓空軍、海軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)，提升菲律賓在其領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的監(jiān)控、威懾及巡邏能力[7]。阿基諾三世政府于2012—2013年先后從美國(guó)購(gòu)置了兩艘漢密爾頓級(jí)巡邏艦、防空雷達(dá)系統(tǒng)以及一批反潛機(jī)、巡邏機(jī)等軍用物資，并宣稱“今后菲律賓將不再派紙船出海，而將派更多的現(xiàn)代化船只巡邏其海岸線”[8]。南海問(wèn)題上阿基諾三世政府強(qiáng)硬的對(duì)華政策，不僅使中菲雙邊對(duì)話幾乎停滯，中國(guó)企業(yè)對(duì)菲投資、中菲兩國(guó)的文化教育交流等均受到挫折，雙方在各領(lǐng)域的合作全面遇冷[9]。

（三）杜特爾特政府時(shí)期中菲南海合作的全面恢復(fù)與發(fā)展

正如阿基諾三世政府對(duì)阿羅約政府友華政策的全盤拋棄，杜特爾特政府執(zhí)政以后，對(duì)阿基諾三世政府在南海問(wèn)題上的激進(jìn)對(duì)華政策進(jìn)行了全面糾正，通過(guò)恢復(fù)和建立雙邊對(duì)話機(jī)制、恢復(fù)聯(lián)合油氣開(kāi)發(fā)合作以及加強(qiáng)中菲經(jīng)貿(mào)合作緩和并發(fā)展了中菲關(guān)系。首先，菲律賓積極加強(qiáng)對(duì)華政治合作，建立了處理中菲爭(zhēng)端的雙邊對(duì)話機(jī)制，即中菲南海問(wèn)題雙邊磋商機(jī)制（BCM），通過(guò)該機(jī)制加強(qiáng)溝通、減少誤解、澄清立場(chǎng)，以防中菲沖突的發(fā)生。自2017年首次BCM會(huì)議舉行以來(lái)，雙方共舉行了5次BCM會(huì)議，這對(duì)澄清雙方立場(chǎng)、消除誤解、管控危機(jī)具有重要的意義。同時(shí)，杜特爾特總統(tǒng)在其任期內(nèi)多次訪問(wèn)中國(guó)，僅在其任期的頭三年，其訪華次數(shù)就達(dá)5次之多①杜特爾特總統(tǒng)分別于2016年10月、2017年5月、2018年4月、2019年4月、2019年8月訪問(wèn)中國(guó)。參見(jiàn)《中國(guó)同菲律賓的關(guān)系》，中國(guó)外交部網(wǎng)站，2020年9月，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676452/sbgx_676456/。，遠(yuǎn)超阿基諾三世，反映出其對(duì)中菲關(guān)系的重視程度。其次，杜特爾特政府積極加強(qiáng)對(duì)華經(jīng)貿(mào)合作，通過(guò)將中國(guó)“一帶一路”倡議與其政府力推的“大建特建”項(xiàng)目對(duì)接，在借助中國(guó)資金與技術(shù)幫助菲律賓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)展現(xiàn)對(duì)華友好姿態(tài)。杜特爾特政府在2019年4月第二屆“一帶一路”高峰合作論壇期間與中國(guó)簽署了涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、食品與農(nóng)產(chǎn)品、電信、旅游等多領(lǐng)域的合作協(xié)議共19項(xiàng)，預(yù)計(jì)投資額度高達(dá)121.65億美元②“Duterte：‘Our duty’ with China to use ‘our seas’”，Business World，April 2 9，2019.。其中，中菲兩國(guó)公司簽署的開(kāi)發(fā)具有戰(zhàn)略價(jià)值的菲律賓北部富加島、蘇比克港府轄下格蘭德島（Grande islands）和奇基塔島（Chiquita islands）的協(xié)議[10]，反映出杜特爾特政府致力于通過(guò)加強(qiáng)中菲之間的相互依賴，減少雙方因南海問(wèn)題而發(fā)生沖突的可能性。最后，杜特爾特政府還重新恢復(fù)了阿羅約政府時(shí)期啟動(dòng)的中菲聯(lián)合油氣資源開(kāi)發(fā)合作進(jìn)程。中菲兩國(guó)于2018年簽署了政府間《關(guān)于油氣開(kāi)發(fā)合作的諒解備忘錄》并于次年成立了關(guān)于油氣合作的政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)和企業(yè)間工作組，以推動(dòng)雙方聯(lián)合油氣開(kāi)發(fā)合作的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。杜特爾特政府頒布了第80號(hào)行政命令（Executive Order 80），取消了阿羅約政府時(shí)期對(duì)油氣資源開(kāi)發(fā)國(guó)際合作的部分限制，在國(guó)內(nèi)制度安排上為中菲油氣資源開(kāi)發(fā)合作奠定了基礎(chǔ)[11]。

可以看出，從阿羅約政府到阿基諾三世政府，再到杜特爾特政府，菲律賓三屆政府在南海問(wèn)題上的對(duì)華政策發(fā)生了一個(gè)明顯的起伏波動(dòng)，即從阿羅約政府時(shí)期的友好，轉(zhuǎn)變?yōu)榘⒒Z三世政府時(shí)期的惡化，再到杜特爾特政府時(shí)期的全面恢復(fù)。然而，拋開(kāi)對(duì)華問(wèn)題，菲律賓歷屆政府的南海政策實(shí)際上顯現(xiàn)出一種一脈相承的繼承發(fā)展過(guò)程。這種延續(xù)性，與南海問(wèn)題上對(duì)華政策的波動(dòng)性形成鮮明的對(duì)比。

二、菲律賓南海政策的延續(xù)性

自20世紀(jì)50年代菲律賓對(duì)南沙群島生出覬覦之心以來(lái)，菲律賓歷屆政府通過(guò)長(zhǎng)期的政策實(shí)踐，在提出、擴(kuò)大并固化其南海聲索的同時(shí)，逐步形成了菲律賓南海政策一以貫之的基本特征，表現(xiàn)為主權(quán)聲索、法律依據(jù)以及國(guó)內(nèi)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的三重升級(jí)發(fā)展，在歷屆政府之間具有一脈相承的發(fā)展脈絡(luò)。

（一）“搭積木法”升級(jí)南海主權(quán)聲索

自馬科斯政府以來(lái)，菲律賓歷屆政府通過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期試探性占領(lǐng)步驟及逐個(gè)頒布相關(guān)法案，不斷擴(kuò)大、固化南海島礁主權(quán)的聲索。這一方法被菲律賓人稱之為“搭積木法”（building block approach）[12]。

眾所周知，規(guī)定菲律賓邊界的1898年美西《巴黎條約》、1900年《華盛頓條約》以及1930年《關(guān)于劃定英屬北婆羅洲與美屬菲律賓之間的邊界條約》，均未將中國(guó)的南沙群島及黃巖島劃入菲律賓群島范圍。20世紀(jì)50年代的克洛馬“人道王國(guó)”事件發(fā)生以后，菲律賓開(kāi)始生出覬覦南海部分島礁及其附近海域之心。1968年，菲律賓政府頒布的第370號(hào)公告，宣布菲律賓將對(duì)其附近大陸架的自然資源行使管轄與控制權(quán)[13]。而在同年9月頒布的菲律賓基線法，即第5446號(hào)共和國(guó)法令，將北婆羅洲的沙巴地區(qū)劃入菲律賓管轄范圍，從而與馬來(lái)西亞產(chǎn)生了主權(quán)爭(zhēng)議[14]。隨后菲律賓政府采取行動(dòng)逐步侵占了距該國(guó)較近的馬歡島、中業(yè)島、司令礁等南沙島礁。1978年，馬科斯政府頒布第1596號(hào)總統(tǒng)令（PD 1596），以南沙群島與菲律賓鄰近為由，無(wú)視中國(guó)對(duì)其歷史主權(quán)與管轄權(quán)，單方面宣布將中國(guó)南沙群島部分島礁劃歸菲律賓管轄，命名為所謂的“卡拉延（Kalayaan）群島”，劃歸巴拉望省管轄[15]。同年6月，菲律賓政府頒布第1599號(hào)總統(tǒng)令（PD 1599），宣布菲律賓擁有200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)[16]。但在當(dāng)時(shí)菲律賓政府所發(fā)布的地圖中，并未將作為島嶼的黃巖島劃入菲律賓版圖之內(nèi)。1992年，菲律賓政府法律顧問(wèn)豪爾赫·科基亞（Jorge Coquia）表示：“菲律賓對(duì)第1596號(hào)菲律賓法律文件規(guī)定的范圍之外的南海任何地區(qū)都沒(méi)有意圖或興趣?！盵17]然而，1997年，菲律賓公然派遣軍隊(duì)禁止中國(guó)漁船進(jìn)入黃巖島，意圖強(qiáng)占黃巖島。時(shí)任菲律賓外交部長(zhǎng)的西亞松（Domingo Siazon）于1997年6月5日發(fā)表關(guān)于黃巖島的聲明，以菲律賓對(duì)黃巖島及其周圍海域行使了有效的主權(quán)與管轄權(quán)為由，宣稱黃巖島為菲律賓的領(lǐng)土[18]。這是一種強(qiáng)盜擴(kuò)張邏輯。正是在這種邏輯下，菲律賓于1999年3月和11月，分別派遣軍艦到仁愛(ài)礁與黃巖島“坐灘”，企圖形成有效占領(lǐng)的既成事實(shí)，而經(jīng)過(guò)中國(guó)外交部的交涉與施壓，菲方撤出了在黃巖島的“坐灘”軍艦[19]。正式將黃巖島非法納入菲律賓版圖的是菲律賓于2009年頒布的新的基線法（即第9522號(hào)共和國(guó)法令）[20]。至此，菲律賓完全形成其當(dāng)前對(duì)南海地區(qū)的主權(quán)主張。這一歷史過(guò)程反映出菲律賓對(duì)南海島礁的聲索是一個(gè)逐步升級(jí)的歷程，這種升級(jí)發(fā)展奠定了菲律賓南海政策的基本特征。阿基諾三世政府在這一基礎(chǔ)之上炮制的菲律賓訴華“南海仲裁案”，以及杜特爾特政府對(duì)仲裁案“裁決”的繼承，可以說(shuō)都是對(duì)歷任菲律賓政府主權(quán)主張的繼承與發(fā)展（見(jiàn)表2）。

表2 菲律賓通過(guò)“搭積木法”逐步升級(jí)南海主權(quán)聲索

（二）加強(qiáng)對(duì)聲索法律依據(jù)的編造修繕

菲律賓對(duì)南海地區(qū)并無(wú)歷史性權(quán)利，為了侵占南海尤其是南沙以及中沙部分島礁的主權(quán)及海域管轄權(quán)，菲律賓先后以“國(guó)家安全”“托管”“無(wú)主地”“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”甚至“歷史依據(jù)”為托詞主張南海權(quán)益。

菲律賓早期對(duì)南沙群島和中沙群島的覬覦，主要以“國(guó)家安全”為托詞。為了給其聲索尋找理論依據(jù)，菲律賓先后以1951年《對(duì)日和約》沒(méi)有對(duì)南沙群島作出明確的主權(quán)安排，因而該地區(qū)應(yīng)當(dāng)處于同盟國(guó)的“托管”之下，對(duì)同盟國(guó)或其他成員平等開(kāi)放[21]，以及1956年菲律賓人托馬斯·克洛馬“發(fā)現(xiàn)占有”部分南沙島礁，并將所有權(quán)“轉(zhuǎn)讓”給菲律賓政府為由提出對(duì)南海地區(qū)的主權(quán)主張[22]。然而，中國(guó)早在1947年就正式公布了南海11條斷續(xù)線圖及相關(guān)島嶼名稱，并實(shí)行了有效的管轄。因此，所謂的“托管”及“發(fā)現(xiàn)無(wú)主地”，根本站不住腳[23]。1974年，第三屆第四次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議將沿海國(guó)可以擁有12海里領(lǐng)海與200海里經(jīng)濟(jì)海域列入海洋法公約草案，成為菲律賓聲索的主要“依據(jù)”[24]。1981年，馬科斯政府專門設(shè)立海洋法條約內(nèi)閣委員會(huì)（Cabinet Committee on the Treaty of the Law of the Sea，CABCOM-LOS），研究如何通過(guò)條約使菲律賓利益最大化[25]。以部分南沙島礁位于菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)為由聲索南海權(quán)益，忽略了這樣一個(gè)事實(shí)，即南沙群島自身可能輻射專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。因?yàn)楹Ｑ蠊茌牂?quán)來(lái)源于陸地領(lǐng)土主權(quán)，而非相反。如果菲律賓沒(méi)有南沙群島的主權(quán)，那么南沙島礁自然不在菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍之內(nèi)[26]。為此，菲律賓為其薄弱的國(guó)際法依據(jù)尋找了新的法律依據(jù)。在2012年對(duì)黃巖島的立場(chǎng)聲明中，菲律賓宣稱其對(duì)黃巖島的主張不僅在于該地區(qū)位于菲律賓200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以內(nèi)，更在于菲律賓自獨(dú)立以來(lái)就對(duì)這一地區(qū)行使了有效的管轄權(quán)。因?yàn)樵缭谖靼嘌乐趁駮r(shí)期，菲律賓人就發(fā)現(xiàn)了黃巖島，并將其命名為巴約·德·馬辛洛克（Bajo de Masinloc）[27]。然而，這一說(shuō)法也站不住腳。菲律賓1961年（Republic Act No. 3046）與1968年（Republic Act No. 5446）的兩份基線法均未將黃巖島劃入菲律賓管轄范圍。1978年菲律賓政府出版的地圖，也未將黃巖島標(biāo)注為菲律賓所屬[28]。甚至如前所述，1992年菲律賓政府法律顧問(wèn)還稱菲律賓對(duì)第1596號(hào)菲律賓法律文件規(guī)定的范圍之外的南海任何地區(qū)都沒(méi)有意圖或興趣。正因如此，1997年菲律賓法官駁回了軍方對(duì)在黃巖島附近扣留的中國(guó)21名漁民非法入侵菲律賓領(lǐng)土的指控，理由是，沒(méi)有法律依據(jù)證實(shí)他們非法進(jìn)入了菲律賓領(lǐng)土，因?yàn)榛?978年的總統(tǒng)法令，尚未證實(shí)該地區(qū)屬于菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)[29]。在這種情況下，阿基諾三世政府又炮制出“南海仲裁案”，妄圖以仲裁庭否定南海諸島的島嶼性質(zhì)而否定中國(guó)聲索的法律依據(jù)，來(lái)改變對(duì)其不利的國(guó)際法依據(jù)。菲律賓希望仲裁庭裁定包括太平島、黃巖島、赤瓜礁及永暑礁等南海島礁均屬于國(guó)際海洋法意義的巖礁[30]。只要將這些島礁判定為不能居住的“巖礁”，那么相當(dāng)一部分便會(huì)落入菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以內(nèi)?！澳虾Ｖ俨冒浮睆念^到尾就是一場(chǎng)披著法律外衣的政治鬧劇，但其所謂的“裁決結(jié)果”為繼任者杜特爾特政府所承認(rèn)與堅(jiān)持。

（三）逐步推進(jìn)國(guó)內(nèi)海洋政策的制度化建設(shè)

作為一個(gè)群島國(guó)家，海洋涉及菲律賓內(nèi)外政策的方方面面。菲律賓長(zhǎng)期以來(lái)致力于加強(qiáng)海洋相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，以提升國(guó)家管控海洋事務(wù)的能力。菲律賓最早負(fù)責(zé)制定與發(fā)展海洋事務(wù)的組織是馬科斯政府時(shí)期設(shè)立的海洋法條約內(nèi)閣委員會(huì)（CABCOM-LOS），該委員會(huì)包括國(guó)防部、自然資源部、能源部、司法部、國(guó)家經(jīng)濟(jì)與發(fā)展管理局等機(jī)構(gòu)[31]，致力于在國(guó)際海洋法規(guī)則下擴(kuò)大菲律賓對(duì)南海地區(qū)的聲索?？吕伞ぐ⒒Z政府執(zhí)政期間，鑒于海洋問(wèn)題所涉范圍的擴(kuò)展，擴(kuò)大了海洋法條約內(nèi)閣委員會(huì)，在原有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，增加財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、貿(mào)易和工業(yè)部、交通運(yùn)輸部、預(yù)算和管理部、科技部，成員從原有的6名增加到12名[32]。菲爾德·阿莫斯（Fidel Ramos）總統(tǒng)在任時(shí)，將這一機(jī)構(gòu)改組為內(nèi)閣海事和海洋事務(wù)委員會(huì)（CABCOM—MOA），擴(kuò)大了其職能范圍，以為國(guó)家制定更加統(tǒng)一的海洋戰(zhàn)略[33]。約瑟夫·埃斯特拉達(dá)（Joseph Estrada）總統(tǒng)則通過(guò)第132號(hào)行政命令（Executive Order No. 132）在該委員會(huì)下設(shè)立了一個(gè)技術(shù)委員會(huì)，加強(qiáng)了該委員會(huì)的專業(yè)程度。1999年菲律賓在中國(guó)仁愛(ài)礁及黃巖島“坐灘”，正發(fā)生于該委員會(huì)設(shè)立之時(shí)。阿羅約政府鑒于海洋在菲律賓國(guó)家政策中的重要程度，將該委員會(huì)改組為海事和海洋事務(wù)委員會(huì)（Commission on Maritime and Ocean Affairs，CMOA），并由原本的外交部下屬提升為總統(tǒng)辦公室下屬，賦予了該委員會(huì)更高的地位。而阿基諾三世政府將原有的海事與海洋事務(wù)委員會(huì)發(fā)展成為一個(gè)包括海岸監(jiān)視委員會(huì)、委員會(huì)秘書(shū)處、海岸監(jiān)視中心以及相關(guān)支持機(jī)構(gòu)的、具有高度協(xié)調(diào)性與機(jī)構(gòu)間互操作性的國(guó)家海岸監(jiān)視系統(tǒng)（National Coast Watch System，NCWS）。他還組建了一個(gè)專門處理南海事務(wù)的常務(wù)機(jī)構(gòu)，即所謂的“西菲律賓?！眹?guó)家特遣隊(duì)（National Task Force for the WPS），將處理南海問(wèn)題的團(tuán)隊(duì)從整體國(guó)家海洋政策團(tuán)隊(duì)中剝離出來(lái)。該特遣隊(duì)由外交部、國(guó)防部、財(cái)政部、武裝部隊(duì)、海岸警衛(wèi)隊(duì)等機(jī)構(gòu)的副部級(jí)常務(wù)代表組成，專門負(fù)責(zé)所謂的“西菲律賓?！笔聞?wù)[34]，從而進(jìn)一步提升了團(tuán)隊(duì)建設(shè)的級(jí)別以及專業(yè)化水平（見(jiàn)表3）。

表3 菲律賓海事執(zhí)行機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程

菲律賓國(guó)內(nèi)海事機(jī)制建設(shè)配合其對(duì)南海地區(qū)主權(quán)聲索的升級(jí)以及海洋事務(wù)在菲律賓國(guó)家政策中地位的提高，呈現(xiàn)出越來(lái)越統(tǒng)一、協(xié)調(diào)以及專業(yè)化的發(fā)展方向。這既反映出南海問(wèn)題在菲律賓國(guó)家政策中不斷提高的地位，更奠定了菲律賓繼續(xù)強(qiáng)化主權(quán)聲索的基礎(chǔ)。

從上述分析可以看出，無(wú)論是菲律賓對(duì)南海主權(quán)的聲索，對(duì)聲索法律依據(jù)的編造修繕，還是其為了聲索所制定的配套政策，均展現(xiàn)出一種相對(duì)謹(jǐn)慎，但明顯是在繼承前任政府政策基礎(chǔ)上繼續(xù)升級(jí)發(fā)展的趨勢(shì)，這一趨勢(shì)既反映出菲律賓南海政策在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中越來(lái)越統(tǒng)一、協(xié)調(diào)以及專業(yè)化的步伐，更展現(xiàn)了其南海政策的延續(xù)性。那么，何以其在南海問(wèn)題上的對(duì)華政策卻呈現(xiàn)出波動(dòng)特征呢？是什么原因造成了菲律賓南海政策這種波動(dòng)性與延續(xù)性分裂的特征？要回答這一問(wèn)題，需要進(jìn)一步探尋影響菲律賓政治走向的主要政治力量及其相互關(guān)系對(duì)菲律賓政治決策的影響。

三、南海問(wèn)題上菲律賓對(duì)華政策的影響因素

在菲律賓，一共有5種力量影響著菲律賓政治走向，分別是總統(tǒng)、政治家族、軍方、美國(guó)以及民眾的力量。本文將這5種力量分成4組利益關(guān)系，即總統(tǒng)與政治家族、總統(tǒng)與軍方、總統(tǒng)與美國(guó)以及總統(tǒng)與民眾之間的關(guān)系。菲律賓總統(tǒng)手中握有極大的政治權(quán)力，在一定程度上能夠按照其意愿制定外交政策。然而，總統(tǒng)必須協(xié)調(diào)好與另外幾大政治力量之間的關(guān)系。除了民眾外，另外三大力量有時(shí)表現(xiàn)為總統(tǒng)的執(zhí)政聯(lián)盟，有時(shí)表現(xiàn)為總統(tǒng)的反對(duì)派勢(shì)力，當(dāng)三大力量聯(lián)合起來(lái)反對(duì)總統(tǒng)的執(zhí)政，并對(duì)民眾進(jìn)行煽動(dòng)，將足以撼動(dòng)總統(tǒng)執(zhí)政的根基。這三大力量有時(shí)與菲律賓對(duì)華政策產(chǎn)生矛盾，除非總統(tǒng)能夠通過(guò)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策處理好民眾的利益訴求，建立牢固的“總統(tǒng)—人民”關(guān)系，否則，其為了維持執(zhí)政地位，容易選擇在對(duì)華政策上做文章，向另外三大力量妥協(xié)。

菲律賓總統(tǒng)的政治權(quán)力由菲律賓憲法規(guī)定與保障。總統(tǒng)是國(guó)家首腦、政府領(lǐng)導(dǎo)人和菲律賓武裝部隊(duì)總司令，不僅具有獨(dú)立實(shí)施國(guó)家外交政策的權(quán)力，而且具有對(duì)內(nèi)閣首腦的任命權(quán)、最高法院法官的提名權(quán)以及對(duì)菲律賓國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源的調(diào)動(dòng)權(quán)[35]。通過(guò)任命，總統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政及司法權(quán)力的控制，而通過(guò)分配政府資金，吸引和擴(kuò)大政治聯(lián)盟，則有助于其對(duì)立法權(quán)力的控制。如在2019年的菲律賓中期選舉中，杜特爾特總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政聯(lián)盟取得了相對(duì)反對(duì)派的壓倒性勝利。在12個(gè)參議院席位的競(jìng)選中，9名新當(dāng)選或再次當(dāng)選的參議員來(lái)自執(zhí)政聯(lián)盟，3名為獨(dú)立議員，反對(duì)派候選人沒(méi)有贏得一席，從而使杜特爾特總統(tǒng)控制了參議院[36]?？偨y(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政、立法、司法三權(quán)的控制，得以在一定程度上依照自身意愿與利益需求對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行優(yōu)先排序，制定與實(shí)施具有側(cè)重性的外交政策，從而可能造成政府換屆以后菲律賓政策的變更。然而，除了總統(tǒng)外，菲律賓還存在政治家族、軍方、美國(guó)三大足以影響其國(guó)內(nèi)政治版圖的主要政治力量，這三大力量有著各自的利益訴求，是總統(tǒng)在政策制定時(shí)必須進(jìn)行協(xié)調(diào)考慮的。當(dāng)三大力量利益訴求與中菲關(guān)系存在沖突時(shí)，總統(tǒng)極有可能為了維護(hù)其執(zhí)政地位，選擇優(yōu)先考慮三大力量的利益訴求，而犧牲對(duì)華關(guān)系。

（一）政治家族的利益訴求影響南海問(wèn)題上菲律賓的對(duì)華政策

菲律賓社會(huì)的傳統(tǒng)文化以家族為核心，政治家族之間的聯(lián)盟分化、縱橫捭闔構(gòu)成菲律賓國(guó)內(nèi)政治權(quán)力斗爭(zhēng)的基本生態(tài)。菲律賓國(guó)內(nèi)政治力量無(wú)論如何流轉(zhuǎn)變換，職位更迭均在政治家族的成員之間發(fā)生。歷屆菲律賓總統(tǒng)及絕大多數(shù)擁有政治職位的精英，均有一個(gè)共同的特征，即出身自盤根錯(cuò)節(jié)的政治家族。政治家族在某一特定的地區(qū)擁有大量土地、長(zhǎng)期把持地區(qū)行政長(zhǎng)官的職位，劃分勢(shì)力范圍，并通過(guò)家族之間的聯(lián)盟向國(guó)家權(quán)力中心進(jìn)軍，從而新成立既定的利益集團(tuán)。無(wú)論是總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員還是地方行政長(zhǎng)官的候選人，均由政治家族推舉，并給予經(jīng)濟(jì)、政治力量的支持。因而，政治家族是執(zhí)政者的根基，其利益是總統(tǒng)必須首先保證的?；仞佒С制渚臀坏恼渭易?、擴(kuò)大政治家族的勢(shì)力范圍及政治經(jīng)濟(jì)影響力，是總統(tǒng)在制定國(guó)內(nèi)外政策時(shí)必須首先處理好的第一組利益關(guān)系。如果政治家族的利益訴求得不到滿足，一旦政治家族撤回對(duì)總統(tǒng)的支持，將直接動(dòng)搖總統(tǒng)執(zhí)政的根基。

阿基諾三世政府在南海油氣資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域采取強(qiáng)硬措施，其中一個(gè)重要的原因在于滿足由政治家族所把控的能源利益集團(tuán)的訴求。2011年因中東局勢(shì)動(dòng)蕩所造成的世界油氣資源波動(dòng)使菲律賓國(guó)內(nèi)石油公司要求通過(guò)開(kāi)采儲(chǔ)量豐富的南海油氣資源以應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)油氣短缺、擴(kuò)張利益的利益訴求不斷增大。然而，菲律賓1987年《憲法》第十二條第二款規(guī)定：“公共領(lǐng)域的所有土地、水、礦物、煤、石油和其他礦物油、所有潛在能源、漁業(yè)、森林或木材、野生動(dòng)物、動(dòng)植物和其他自然資源都?xì)w國(guó)家所有。國(guó)家應(yīng)保護(hù)群島水域、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的國(guó)家海洋財(cái)富，并將其使用和享有完全保留給菲律賓公民?！盵37]而菲律賓國(guó)內(nèi)也缺乏關(guān)于國(guó)際“聯(lián)合開(kāi)發(fā)”的相關(guān)法律法規(guī)。在這種情況下，菲律賓反對(duì)派在認(rèn)定聲索海域完全屬于菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)情況下，可以以“資源應(yīng)當(dāng)完全屬于菲律賓公民”的《憲法》條款為由，反對(duì)任何形式的中菲聯(lián)合開(kāi)發(fā)。正是如此，阿羅約政府嘗試展開(kāi)的JMSU歸于失敗。

阿基諾三世及其政治聯(lián)盟本身打著反阿羅約腐敗的旗號(hào)上臺(tái)。在阿羅約政府時(shí)期的中菲合作項(xiàng)目被阿基諾三世陣營(yíng)污蔑為貪污及出賣國(guó)家利益的情況下，自然無(wú)法再通過(guò)聯(lián)合開(kāi)發(fā)的方式滿足國(guó)內(nèi)能源利益集團(tuán)訴求。為了滿足控制菲律賓石油公司（Petron Corporation）的許寰戈家族等政治家族的利益訴求，阿基諾三世政府實(shí)施了拋開(kāi)中國(guó)，單方面開(kāi)發(fā)南海油氣資源的強(qiáng)硬能源政策，不僅專門從能源部撥出80億比索（合約1.83億美元），用于在南沙群島和黃巖島永久部署與培訓(xùn)軍隊(duì)[38]，還購(gòu)買了“漢密爾頓”級(jí)巡邏艦以保護(hù)這些石油利益集團(tuán)在爭(zhēng)議海域的油氣資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目[39]。

（二）軍方利益訴求影響南海問(wèn)題上菲律賓的對(duì)華政策

軍隊(duì)相對(duì)于文官，因手中握有軍事武器而具有強(qiáng)大的政治變革能力。在東南亞地區(qū)，軍隊(duì)是國(guó)家政治進(jìn)程的重要力量。執(zhí)政者為了保障其執(zhí)政的順利，一般需采取各種方式對(duì)軍方進(jìn)行安撫。然而，菲律賓軍方內(nèi)部存在著貪污腐敗、軍備陳舊、士兵待遇低下、裙帶關(guān)系肆虐等諸多弊病[40]。在利益訴求未得到滿足的情況下，軍隊(duì)極易發(fā)生反叛，采取極端的政變方式推翻執(zhí)政者，并扶持新的利益代理人上臺(tái)。20世紀(jì)70年代至今，菲律賓經(jīng)歷了20多次政變或政變傳聞。其中，馬科斯政府時(shí)期發(fā)生2次政變，柯拉松政府時(shí)期發(fā)生10次政變，阿羅約政府時(shí)期發(fā)生4次政變[41]。其中發(fā)生于馬科斯政府時(shí)期的第一次“人民力量”革命，與發(fā)生于埃斯特拉達(dá)政府時(shí)期的第二次“人民力量”革命，分別將馬科斯及埃斯特拉達(dá)兩位總統(tǒng)趕下了臺(tái)。軍方不僅在這些政變中扮演了重要的角色，而且，政變能否成功主要在于軍方對(duì)政變的支持程度?？偨y(tǒng)能否順利執(zhí)政，很大程度上取決于總統(tǒng)能否對(duì)軍方的利益訴求給予一定程度的滿足。因此，歷任總統(tǒng)上臺(tái)執(zhí)政以后，都表示將改革軍隊(duì)的晉升方式、提高軍隊(duì)的待遇，以安撫軍方，確保自己順利執(zhí)政。要滿足軍方的利益訴求，需要增加軍費(fèi)開(kāi)支。在各國(guó)均致力于裁減軍備、降低軍費(fèi)開(kāi)支的和平年代，要增加軍費(fèi)開(kāi)支需有恰當(dāng)?shù)睦碛?。然而，菲律賓維持國(guó)內(nèi)安全所需要的正常軍事支持難以在軍隊(duì)內(nèi)部滿足全體中下級(jí)軍人的利益訴求。而軍隊(duì)內(nèi)部因復(fù)雜糾葛的利益關(guān)系所造成的長(zhǎng)期弊病，并不是施政能力、協(xié)調(diào)能力均有限的阿基諾三世①阿基諾三世不具備突出的政治才能，其當(dāng)選參議員及總統(tǒng)全靠其家族光環(huán)的加持。他于1998—2017年擔(dān)任國(guó)會(huì)議員達(dá)拉第二區(qū)代表時(shí)共提出21項(xiàng)提案，沒(méi)有一項(xiàng)成為法律，說(shuō)明其政治協(xié)調(diào)能力極其有限，根本不可能通過(guò)協(xié)調(diào)軍方內(nèi)部各級(jí)利益來(lái)滿足軍隊(duì)整體的利益訴求，參見(jiàn)“Benigno Aquino III”，“Aquino family”，Wikipedia，https：//en.wikipedia.org/wiki/Benigno_Aquino_III；https：//en.wikipedia.org/wiki/Aquino_family.所能改善的，在這種情況下，阿基諾三世即渲染南海問(wèn)題，以犧牲中菲關(guān)系為代價(jià)，來(lái)為提升軍費(fèi)開(kāi)支找理由。阿基諾三世一直致力于改善軍事裝備、提升軍人待遇，其執(zhí)政期間總共完成了56項(xiàng)軍事設(shè)施的現(xiàn)代化建設(shè)項(xiàng)目，遠(yuǎn)超之前三任政府總共完成的45個(gè)項(xiàng)目[42]。如果不是對(duì)中菲關(guān)系惡化及南海緊張局勢(shì)的極力渲染，阿基諾三世很難實(shí)現(xiàn)其提高軍方待遇的執(zhí)政承諾。

（三）美國(guó)亞太戰(zhàn)略利益影響南海問(wèn)題上菲律賓的對(duì)華政策

美國(guó)作為菲律賓的前宗主國(guó)、盟國(guó)、最大的援助國(guó)以及防務(wù)安全的保護(hù)者，其勢(shì)力通過(guò)深入影響菲律賓政治經(jīng)濟(jì)制度、宗教、文化、社會(huì)等各階層，對(duì)菲律賓政治進(jìn)程產(chǎn)生重要的影響。美國(guó)通過(guò)在菲律賓的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，形成了一套“盟國(guó)管制”機(jī)制，即通過(guò)控制總統(tǒng)與軍方、教會(huì)、非政府組織、國(guó)會(huì)之間的四組權(quán)力關(guān)系，塑造菲律賓弱勢(shì)總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，來(lái)防止菲律賓總統(tǒng)的外交決策脫離美國(guó)的戰(zhàn)略。當(dāng)菲律賓外交政策發(fā)生不一致時(shí)，其他重要行為體將通過(guò)發(fā)出反對(duì)聲音或表現(xiàn)出背叛姿態(tài)，對(duì)總統(tǒng)施壓，迫使其屈服[43]。在阿羅約政府時(shí)期，美國(guó)因?yàn)橹蟹脐P(guān)系的調(diào)整偏離了美國(guó)亞太總體戰(zhàn)略而授意一些非政府組織、商業(yè)協(xié)會(huì)以及學(xué)者對(duì)中菲經(jīng)貿(mào)合作，包括油氣資源開(kāi)發(fā)合作進(jìn)行污名化渲染，授意國(guó)會(huì)親美議員對(duì)總統(tǒng)提出彈劾。安東尼奧·特里蘭尼斯、馬德里加爾（Madrigal）以及潘菲洛·拉克森（Panfilo Lacson）等親美議員就JMSU分別向國(guó)會(huì)提交了彈劾總統(tǒng)的議案②“Investigation：‘Spratly Deal’”，F(xiàn)ebruary 26，2008，14th Congress，Senate Resolution No. 309；“Inquiry：Allowing China To Explore Gas and Oil Deposits in Spratly Islands”，March 4，2008，14th Congress，Senate Resolution No3. 15；“Joint Marine Seismic Agreement/ Spratly Islands”，March 5，2006，14TH Congress，Senate Resolution No.319.，從而不只迫使阿羅約政府終止了與中國(guó)合作的菲律賓國(guó)家寬帶項(xiàng)目，還在JMSU協(xié)議到期后不再延長(zhǎng)協(xié)議。而在阿基諾三世政府時(shí)期，美國(guó)奧巴馬政府推行強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，要求其盟友菲律賓政府在南海問(wèn)題上對(duì)華保持強(qiáng)硬姿態(tài)，以促進(jìn)美國(guó)在軍事上進(jìn)一步深入南海地區(qū)。而阿基諾三世自身、其家族以及政治盟友與美國(guó)的密切關(guān)系，為了迎合國(guó)會(huì)、軍方內(nèi)部的親美勢(shì)力以保證執(zhí)政順利，促使其采取全方位倒向美國(guó)的親美政治立場(chǎng)。

（四）國(guó)內(nèi)民眾利益需求影響南海問(wèn)題上菲律賓的對(duì)華政策

在現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論國(guó)家的民主程度如何，政府最重要的任務(wù)都是促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障人民的基本安全與經(jīng)濟(jì)文化需求。正所謂“水能載舟，亦能覆舟”，政府執(zhí)政合法性的根本來(lái)源是民眾。當(dāng)政府施政失誤，或當(dāng)權(quán)者的腐敗及對(duì)民眾的剝削而使民眾生活于水深火熱之中，“沉默的大眾”選擇站起來(lái)推翻政府，那么無(wú)論政府所控制的國(guó)家暴力機(jī)器有多強(qiáng)大，都必將在人民革命的浪潮中歸于失敗。1986年馬科斯獨(dú)裁統(tǒng)治因第一次“人民力量”革命而終結(jié)，盡管其中有下層軍官因不滿于軍隊(duì)內(nèi)部晉升機(jī)制的腐敗與裙帶關(guān)系而發(fā)生反叛，也有美國(guó)撤回對(duì)馬科斯政府支持的原因，但菲律賓因馬科斯執(zhí)政后期政府腐敗貪污肆虐、貧富差距擴(kuò)大、人民因生活困難而大范圍響應(yīng)政變，更是“人民力量”革命取得成功的根本原因。阿羅約政府推行友華南海政策的失敗，根本原因在于其執(zhí)政期間盡管保持著較快的GDP增長(zhǎng)率，但是發(fā)展的福利并未惠及廣大群眾，民眾在其任期內(nèi)“獲得感”極低，且其不僅未能整治因家族政治導(dǎo)致的貪腐舞弊丑聞，甚至成為政治腐敗的典型代表，伴隨國(guó)內(nèi)民怨沸騰而來(lái)的彈劾、政變威脅，使得阿羅約政府在對(duì)華關(guān)系上做文章來(lái)維持其執(zhí)政地位。而相對(duì)于曾經(jīng)身為經(jīng)濟(jì)學(xué)博士及教授的阿羅約總統(tǒng)，阿基諾三世總統(tǒng)在實(shí)施正確的國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)政策、協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)復(fù)雜的利益關(guān)系、解決長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)內(nèi)積壓的弊病、改善民眾政治經(jīng)濟(jì)狀況等方面的能力明顯不如。其激進(jìn)的南海政策的實(shí)施，正是為了協(xié)調(diào)三大力量之間的利益關(guān)系，轉(zhuǎn)移民眾的注意力，以維護(hù)其執(zhí)政地位。在杜特爾特政府時(shí)期，盡管總統(tǒng)及其家族與大量以政治家族為核心的反對(duì)派勢(shì)力進(jìn)行激烈斗爭(zhēng)，且與美國(guó)關(guān)系惡化不斷，其開(kāi)展的對(duì)華南海合作一直面臨著國(guó)會(huì)彈劾及軍事政變威脅，但在其政治智慧、政治才能以及鐵腕施政之下，菲律賓經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定安寧，民眾對(duì)杜特爾特政府的滿意及支持程度較高，這使其能頂住各方壓力，推行溫和的南海政策。

2017、2018、2019年，菲律賓GDP的年均增長(zhǎng)率分別為6.931%、6.341%、6.041%①“GDP growth（annual %）-Philippines”，world bank，https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=PH.；2016、2017、2018年，菲律賓人均國(guó)民收入凈額分別為3106.837美元、3157.309美元、3246.328美元②“Adjusted net national income per capita （current US$）-Philippines”，https：//data.worldbank.org/indicator/NY.ADJ.NNTY.PC.CD？locations=PH.。菲律賓國(guó)內(nèi)貧困率從2015年的2.60%下降至2019年的2.08%，而失業(yè)率也不斷下降，并在2019年10月降至4.50%，為2005年以來(lái)最低[44]。與向好的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)相對(duì)應(yīng)的是民眾“獲得感”的大幅度提升。菲律賓社會(huì)氣象站調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在2019年以前，民眾的“獲得感”得分基本處于較高的位置。這給予了杜特爾特較高的民意支持率。亞洲脈搏（Pulse Asia）調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在2017年6月至2019年12月的6次民意調(diào)查中，民眾對(duì)杜特爾特執(zhí)政的支持率分別為82%（2017年6月）、80%（2017年9月）、88%（2018年6月）、75%（2018年9月）、85%（2019年6月）、78%（2019年9月），這一支持率不僅遠(yuǎn)勝包括副總統(tǒng)羅布雷、參議院議長(zhǎng)文森特·索托等同期在任的政府高級(jí)官員，也遠(yuǎn)勝阿羅約等前任菲律賓總統(tǒng)③亞洲脈搏（Pulse Asia），http：//www.pulseasia.ph/databank/ulat-ng-bayan/.。這是杜特爾特政府在其任期內(nèi)不顧國(guó)內(nèi)反對(duì)派勢(shì)力及美國(guó)的反對(duì)，強(qiáng)硬推行友華政策的根本基礎(chǔ)。而2020年以來(lái)，菲律賓政府在南海問(wèn)題上對(duì)華逐漸強(qiáng)硬的立場(chǎng)，以及菲律賓調(diào)整對(duì)美安全政策的失?、芏盘貭柼卣?020年2月11日以美國(guó)取消了其政治盟友、前菲律賓國(guó)家警察德拉羅薩（Ronald dela Rosa）的簽證是干涉菲律賓內(nèi)政為由，向美方發(fā)出正式外交照會(huì)終止了《美菲部隊(duì)訪問(wèn)協(xié)定》（VFA）。然而，僅在4個(gè)月以后，杜特爾特總統(tǒng)就以該地區(qū)的政治和其他事態(tài)的發(fā)展為由，下令暫停對(duì)VFA的終止，而2020年6月，正是菲律賓國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況因新冠肺炎疫情沖擊而最為嚴(yán)峻之時(shí)。，事實(shí)上是由于新冠肺炎疫情造成的菲律賓國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫、失業(yè)率暴增[45]、民眾“獲得感”下滑，杜特爾特政府為了重新協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)幾重利益關(guān)系而在南海問(wèn)題上采取對(duì)華強(qiáng)硬立場(chǎng)。

重慶市基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)藥學(xué)人員的基本情況及藥學(xué)服務(wù)開(kāi)展情況調(diào)查 ………………………………… 魏 來(lái)等（10）：1404

總而言之，菲律賓總統(tǒng)盡管具有獨(dú)立實(shí)施外交政策的權(quán)力，但由于其權(quán)力受到菲律賓政治家族、軍方以及美國(guó)的限制，必須將總統(tǒng)施政意愿與三者的利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，因而使總統(tǒng)的施政被框定在一個(gè)有限的范圍以內(nèi)，限制了政策的選擇性。除非總統(tǒng)通過(guò)強(qiáng)大的執(zhí)政能力及協(xié)調(diào)能力，協(xié)調(diào)好菲律賓幾大政治力量的利益訴求，或者通過(guò)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處理好與民眾的關(guān)系，否則，在親美的政治家族及軍方抓住政府貪腐丑聞、經(jīng)濟(jì)失敗的施政漏洞抨擊、威脅政府時(shí)，總統(tǒng)為了轉(zhuǎn)移民眾注意力、協(xié)調(diào)其他幾重關(guān)系以維護(hù)執(zhí)政地位，往往會(huì)在對(duì)華政策上做文章。

四、南海問(wèn)題上菲律賓對(duì)華政策波動(dòng)性的原因

南海問(wèn)題上菲律賓對(duì)華政策的波動(dòng)性變化，實(shí)際上是總統(tǒng)在未能滿足人民大眾經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的情況下，為了維持自身執(zhí)政地位及合法性，在協(xié)調(diào)與政治家族、軍方、美國(guó)三重主要利益關(guān)系以后對(duì)中菲關(guān)系的犧牲。這其中深層次原因在于在南海領(lǐng)土利益占菲律賓國(guó)內(nèi)政治法律重要地位的情況下，中國(guó)在菲律賓的影響力還未能深入菲律賓社會(huì)內(nèi)部，菲律賓無(wú)論在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化屬性上均展現(xiàn)出明顯屬于西方陣營(yíng)的特征，中菲關(guān)系在菲律賓國(guó)家中的地位仍屬于次要，因而極易成為政治權(quán)力斗爭(zhēng)之下的犧牲品。

（一）南海聲索涉及的利益高于中菲關(guān)系利益是菲律賓國(guó)內(nèi)逐漸形成的認(rèn)知

隨著菲律賓歷屆政府在南海聲索上的升級(jí)發(fā)展，編造修繕?lè)梢罁?jù)、篡改地圖等，菲律賓國(guó)內(nèi)逐漸形成“聲索地區(qū)主權(quán)屬于菲律賓”的認(rèn)知。菲律賓方面認(rèn)為，南海地區(qū)的聲索涉及多重國(guó)家利益，是其需要堅(jiān)持與維護(hù)的。領(lǐng)土主權(quán)是最高國(guó)家利益，是一個(gè)國(guó)家政府需要堅(jiān)持與維護(hù)的主要利益。南海地區(qū)涉及的權(quán)益，除領(lǐng)土主權(quán)外，還有安全利益、經(jīng)濟(jì)利益等。在菲律賓方面看來(lái)，其所聲索的海域離本土較近，涉及其國(guó)土防衛(wèi)的安全利益。就經(jīng)濟(jì)利益而言，南海油氣資源與漁業(yè)資源豐富，菲律賓油氣儲(chǔ)量貧乏且瀕臨枯竭，加之其是群島國(guó)家，生活著大量的漁民，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，菲律賓急于尋找更大的油氣資源和更豐富的漁業(yè)資源[46]。與此同時(shí)，菲律賓還通過(guò)憲法以及歷屆政府出臺(tái)行政法令將對(duì)南海的主權(quán)聲索固定下來(lái)。菲律賓憲法規(guī)定菲律賓領(lǐng)土范圍內(nèi)的資源屬于國(guó)家所有，不得轉(zhuǎn)讓給他國(guó)，而菲律賓歷屆政府通過(guò)各種法令介入南海爭(zhēng)議海域以后，聲索就與憲法及法律聯(lián)系起來(lái)。當(dāng)中菲關(guān)系與菲律賓南海聲索產(chǎn)生矛盾之時(shí)，菲律賓執(zhí)政者出于各方面考慮，很容易以南海聲索為政策優(yōu)先，而將中菲關(guān)系置于次要的地位。

（二）菲律賓在經(jīng)濟(jì)上更依賴以美國(guó)為首的西方陣營(yíng)

盡管中菲在2000年5月簽署《關(guān)于21世紀(jì)雙邊合作框架的聯(lián)合聲明》以后，雙邊關(guān)系得以迅速發(fā)展，但由于美菲特殊關(guān)系的存在，菲律賓長(zhǎng)期以來(lái)主要側(cè)重于發(fā)展與西方陣營(yíng)尤其是美國(guó)盟國(guó)之間的關(guān)系。在亞太地區(qū)，菲律賓的主要經(jīng)濟(jì)合作伙伴是日本、澳大利亞、韓國(guó)等美國(guó)的亞太盟國(guó)。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的東南亞國(guó)家，菲律賓的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)嚴(yán)重依賴于各國(guó)對(duì)菲律賓的官方發(fā)展援助（ODA）。在冷戰(zhàn)期間（1952—1986年），美日兩國(guó)對(duì)菲發(fā)展援助占雙邊援助來(lái)源的81.5%，廣泛用于商品、食品、農(nóng)產(chǎn)品、交通、通信、教育和保健設(shè)施等領(lǐng)域，對(duì)二戰(zhàn)后菲律賓的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用[47]。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美日仍是菲律賓官方發(fā)展援助的主要來(lái)源。1999—2009年，日本政府—日本國(guó)際合作署（GOJ—JICA）是菲律賓ODA貸款的最大來(lái)源，平均占比達(dá)總貸款來(lái)源的53%①“18TH ODA Portfolio Review 2009”，National Economic and Development Authority（NEDA），P.5.。除了美日外，由美日主導(dǎo)的亞洲發(fā)展銀行（ADB），以及澳大利亞、韓國(guó)等其他美國(guó)亞太盟國(guó)也是菲律賓ODA的重要來(lái)源。相比之下，中國(guó)對(duì)菲律賓ODA的貢獻(xiàn)盡管在阿羅約政府時(shí)期、杜特爾特政府時(shí)期有所提升，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上以美國(guó)為首的西方陣營(yíng)。除了官方發(fā)展援助外，美日對(duì)菲律賓的外國(guó)直接投資（FDI）長(zhǎng)期以來(lái)也遠(yuǎn)超中國(guó)。自1995年至2018年的24年間，美國(guó)對(duì)菲律賓直接投資總額度達(dá)130.3億美元，年均投資額5.43億美元；日本對(duì)菲律賓直接投資總額達(dá)93.487億美元，年均投資額為390萬(wàn)美元；而中國(guó)對(duì)菲律賓直接投資總額為6.53億美元，年均投資額為27.2萬(wàn)美元。如圖1所示，中國(guó)對(duì)菲律賓投資盡管在1997—1998年亞洲金融危機(jī)以及杜特爾特政府時(shí)期有所發(fā)展，但相比美日兩國(guó)對(duì)菲投資額度仍有較大的差距。

圖1 中美日對(duì)菲直接投資（FDI）額對(duì)比（1995—2018）（單位：百萬(wàn)美元）

（三）菲律賓在政治安全上對(duì)美國(guó)亞太聯(lián)盟體系的從屬

美菲密切的安全關(guān)系由《美菲共同防御條約》（MDT）、《美菲部隊(duì)訪問(wèn)協(xié)定》（VFA）、《美菲加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》（EDCA）等一系列雙邊安全機(jī)制所保障，并通過(guò)美菲兩國(guó)每年頻繁的聯(lián)合軍事演習(xí)、軍事培訓(xùn)等安全活動(dòng)以及美國(guó)在菲律賓建造的軍事設(shè)施而不斷夯實(shí)與持續(xù)深入。即便在杜特爾特總統(tǒng)致力于拉開(kāi)美菲防務(wù)距離的情況下，兩國(guó)的防務(wù)安全合作仍在持續(xù)展開(kāi)。美菲兩國(guó)在2014年以《美菲加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)定》為框架，于2019年1月在菲律賓的邦板牙?。≒ampanga）的巴塞空軍基地（Basa Air Base）建立了軍用物資儲(chǔ)備設(shè)施，并計(jì)劃在加延省的倫比亞機(jī)場(chǎng)（Lumbia Airport）宿務(wù)的“麥克坦-貝尼托·伊本”空軍基地（Mactan-Benito Ebuen Air Base）建立類似的軍用設(shè)施，以供兩國(guó)防務(wù)合作使用①“Philippines-US launch first Edca site in Pampanga”，Philippines Daily Inquirer，January 29，2019.。而在2019年，美菲兩國(guó)共開(kāi)展了281項(xiàng)安全合作活動(dòng)，包括大量在南海地區(qū)展開(kāi)的安全演習(xí)活動(dòng)[48]，如若不是2020年新冠肺炎疫情的肆虐，美菲兩國(guó)還計(jì)劃在2020年將包括海洋安全、反恐、人道主義援助與救災(zāi)等領(lǐng)域的合作活動(dòng)增加至300項(xiàng)②“Manila，Washington set more war games”，The Manila Times，September 14，2019.。除美菲牢固而穩(wěn)定的同盟關(guān)系外，菲律賓還與日本、澳大利亞等美國(guó)其他亞太盟國(guó)保持著密切的外交與安全關(guān)系。日本是菲律賓除美國(guó)外的另一個(gè)重要的伙伴國(guó)。2004年11月，阿羅約政府與日本簽署了《日菲經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，該協(xié)定就日菲在貨物貿(mào)易、海關(guān)程序、服務(wù)貿(mào)易、投資、人員流動(dòng)等10個(gè)領(lǐng)域的合作作出了規(guī)定[49]。2011年，日菲在進(jìn)一步全面加強(qiáng)雙邊關(guān)系的意愿之下建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。而2013年7月在日本首相安倍晉三訪菲期間，兩國(guó)同意全面加強(qiáng)這一戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。隨著中菲矛盾的不斷激化，日菲戰(zhàn)略伙伴關(guān)系逐漸向海上安全合作傾斜，2015年，日菲兩國(guó)開(kāi)始就仿效美菲VAF協(xié)定允許日本使用菲律賓軍事基地展開(kāi)了談判[50]。

菲律賓與澳大利亞之間也保持著密切的政治安全關(guān)系。2007年5月，《菲律賓—澳大利亞部隊(duì)訪問(wèn)協(xié)定》（Philippines-Australia Status of Visiting Forces Agreement，SOVFA）在澳大利亞的堪培拉簽署。菲律賓國(guó)防部長(zhǎng)小赫爾莫金尼斯·埃伯丹和澳大利亞國(guó)防部長(zhǎng)布倫丹·納爾遜在菲律賓總統(tǒng)格洛麗亞·阿羅約與澳大利亞總理約翰·霍華德的見(jiàn)證下簽署了協(xié)議③A major security pact，Manila Times，2 June 2007，retrieved 25 December 2007.。2012年7月24日，菲律賓參議院以17票對(duì)1票的表決結(jié)果批準(zhǔn)了該協(xié)議，使該條約于2012年9月生效④“Senate ratifies military agreement with Australia that permits visiting troops”. GMA News Online.24 July 2012.。

菲律賓與日本及澳大利亞雙邊安全關(guān)系的加強(qiáng)，使其更加緊密地融入了以美國(guó)為核心的“條幅—輪轂”亞太戰(zhàn)略聯(lián)盟體系之中，這一政治安全關(guān)系在菲律賓國(guó)內(nèi)強(qiáng)大的親美軍方、國(guó)會(huì)力量的影響下難以為某一屆政府所改變。這就將菲律賓對(duì)外政策牢牢限定在美國(guó)亞太戰(zhàn)略體系的框架之中而難以進(jìn)行調(diào)整。從而，當(dāng)各方關(guān)系發(fā)生沖突而需要菲律賓作出相應(yīng)政策調(diào)整之時(shí)，對(duì)于菲律賓政府而言，調(diào)整對(duì)華政策是遠(yuǎn)比調(diào)整對(duì)西方政策更為容易的選擇。

（四）菲律賓民眾在社會(huì)認(rèn)知認(rèn)同上對(duì)西方尤其是美澳的信任度更高

由于中菲兩國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的交流遠(yuǎn)次于菲律賓與美國(guó)等西方國(guó)家的合作，中菲兩國(guó)在社會(huì)層面的聯(lián)系程度較低，加上中菲爭(zhēng)議的長(zhǎng)期存在，菲律賓民眾對(duì)華了解不深、信任程度不高。菲律賓社會(huì)氣象站（Social Weather Stations）長(zhǎng)期以來(lái)密切跟蹤菲律賓民眾的政治社會(huì)傾向，通過(guò)民意調(diào)查了解菲律賓國(guó)內(nèi)民眾對(duì)中美等主要大國(guó)的信任指數(shù)評(píng)分，跟蹤研究民眾對(duì)國(guó)際政治的認(rèn)知情況。信任指數(shù)評(píng)分在-100至+100之間取值，0為中間值，指數(shù)高于0顯示民眾對(duì)該國(guó)的信任程度較高，指數(shù)低于0則顯示信任程度較低。

圖2 菲律賓民眾對(duì)中美澳認(rèn)同度指數(shù)（1995-2020）

總而言之，菲律賓在經(jīng)濟(jì)、政治安全以及社會(huì)文化各方面受西方尤其是美國(guó)的影響非常大，它在外交政策上無(wú)法跳出美國(guó)亞太戰(zhàn)略框架，無(wú)法執(zhí)行自主外交政策。而中國(guó)在菲律賓國(guó)內(nèi)相對(duì)薄弱的經(jīng)濟(jì)影響及社會(huì)文化基礎(chǔ)，以及中菲爭(zhēng)議的存在，在菲律賓國(guó)內(nèi)激烈的政治權(quán)力斗爭(zhēng)中極容易成為反對(duì)派攻擊政府的對(duì)象。此時(shí)，如果菲律賓執(zhí)政者在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策中未能良好地完成促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活水平的根本任務(wù)，加上菲律賓國(guó)內(nèi)因長(zhǎng)期的家族政治文化而難以根除的貪污腐敗丑聞，菲律賓執(zhí)政者為了維持自身的執(zhí)政地位，安撫其他幾大政治力量，轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)民眾的注意力，很容易選擇在對(duì)華政策上做文章。

五、南海問(wèn)題上菲律賓對(duì)華政策前瞻

美國(guó)拜登政府執(zhí)政以后，美國(guó)亞太戰(zhàn)略的推行將更加倚重菲律賓等地區(qū)盟友在南海問(wèn)題等地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題上的配合。隨著菲律賓杜特爾特政府任期即將結(jié)束，南海問(wèn)題上菲律賓未來(lái)對(duì)華政策的走向如何，與新一任政府能否協(xié)調(diào)好與影響菲律賓政治走向的四重力量之間的關(guān)系密切相關(guān)。如果菲律賓新任政府難以有效協(xié)調(diào)與政治家族、軍方、美國(guó)之間的利益關(guān)系，且難以處理好菲律賓國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)問(wèn)題，那么，執(zhí)政者為了維護(hù)其執(zhí)政地位，將極有可能在對(duì)華政策上做文章。

（一）菲律賓南海聲索極有可能繼續(xù)升級(jí)發(fā)展

杜特爾特政府繼承了菲律賓歷屆政府一貫以來(lái)的南海政策，且承認(rèn)前任政府所形成的菲律賓的所謂“既得利益”。但為了糾正前任政府因?yàn)樘S性過(guò)大所造成的中菲關(guān)系緊張以及政策僵化，杜特爾特政府暫時(shí)停下了繼續(xù)推進(jìn)的步伐，以穩(wěn)定對(duì)華關(guān)系，在防止因中菲關(guān)系的惡化給菲律賓國(guó)家安全造成嚴(yán)重危機(jī)的基礎(chǔ)上促進(jìn)其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其他政策的施展。

菲律賓南海聲索目前雖然暫停，但隨著菲律賓國(guó)內(nèi)政府權(quán)力斗爭(zhēng)進(jìn)入白熱化，以及南海仲裁案“裁決”在媒體渲染下，菲律賓國(guó)內(nèi)民眾逐漸固化爭(zhēng)議地區(qū)屬于菲律賓的認(rèn)知，各界出現(xiàn)不少要求政府根據(jù)“裁決”進(jìn)一步強(qiáng)化南海“管轄權(quán)”的聲音。菲律賓政府換屆以后，能否壓制這種聲音猶未可知，當(dāng)中菲再次在爭(zhēng)議海域發(fā)生矛盾之時(shí)，菲律賓民眾將可能在南海問(wèn)題上產(chǎn)生要求政府維護(hù)“主權(quán)”的認(rèn)知。當(dāng)這種社會(huì)認(rèn)知遭遇菲律賓國(guó)內(nèi)政治權(quán)力斗爭(zhēng)以及美國(guó)政策引導(dǎo)的雙重壓力，極易成為南海問(wèn)題上菲律賓新政府對(duì)華政策采取更強(qiáng)硬甚至激進(jìn)立場(chǎng)的推手。從而，菲律賓新政府在南海聲索上繼續(xù)升級(jí)發(fā)展的可能性極大。

（二）2022年大選后新政府能否妥善處理幾重力量將決定其對(duì)華政策走向

在未來(lái)2022年的菲律賓大選中，除了與杜特爾特總統(tǒng)聯(lián)盟、具有對(duì)華友好立場(chǎng)的政治家族外，一些具有明顯反華、反杜特爾特傾向的政治家族也將角逐菲律賓總統(tǒng)寶座。杜特爾特政府的反對(duì)派阿基諾家族、羅哈斯家族、阿斯敏納（Osmena）家族、埃斯特拉達(dá)家族等盡管在2019年的中期選舉中失利，但僅一次選舉并不能根本動(dòng)搖這些家族在其傳統(tǒng)勢(shì)力范圍內(nèi)的影響，其家族成員的長(zhǎng)期任職，已經(jīng)使整個(gè)家族的勢(shì)力觸延至各地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方方面面。在2022年的大選中，這些家族仍有可能卷土重來(lái)，圍繞大選展開(kāi)新一輪的政治角逐。屆時(shí)，不僅新的總統(tǒng)可能為了標(biāo)榜自身不同于前任的特色而對(duì)前任政府的政策作出調(diào)整，而且，不僅是杜特爾特的反對(duì)派家族，即便是與杜特爾特結(jié)盟的政治家族，也具有比杜特爾特本人更強(qiáng)的親美傾向。當(dāng)新上任的政府難以協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)政治家族、軍方錯(cuò)綜復(fù)雜的利益訴求，加上美國(guó)亞太政策的施壓，新任政府將極有可能在南海問(wèn)題上調(diào)整對(duì)華政策以滿足國(guó)內(nèi)幾大政治力量的利益訴求。

（三）美國(guó)拜登政府南海政策對(duì)菲律賓外交政策的施壓

在拜登政府執(zhí)政下，美國(guó)南海政策將呈現(xiàn)“奧巴馬+特朗普”組合升級(jí)版的特征。一方面，拜登政府在人事任命上啟用包括杰克·沙利文（Jake Sullivan）、埃利·拉特納（Ely Ratner）等大量奧巴馬政府時(shí)期的建制派精英，預(yù)示著奧巴馬政府時(shí)期美國(guó)以南海問(wèn)題為抓手遏制中國(guó)的“亞太再平衡”戰(zhàn)略的回歸；另一方面，拜登政府及其高級(jí)官員明確表示美國(guó)將繼續(xù)執(zhí)行特朗普政府時(shí)期的對(duì)華政策，包括在南海問(wèn)題上的強(qiáng)硬立場(chǎng)[52]。這意味著，拜登執(zhí)政下美國(guó)的南海政策將是繼承奧巴馬與特朗普兩任政府南海政策的升級(jí)發(fā)展版本。它比奧巴馬政府南海政策在對(duì)華立場(chǎng)上更強(qiáng)硬，比特朗普政府南海政策更加專業(yè)，從而可能形成一種局面：在南海爭(zhēng)議的立場(chǎng)上繼續(xù)以南海仲裁案所謂“裁決”以及美國(guó)國(guó)務(wù)院2020年7月13日發(fā)布的涉南海聲明為基礎(chǔ)，在力量上維持美國(guó)前沿軍事存在的基礎(chǔ)上更加注重依靠與扶持亞太地區(qū)組成的反華安全聯(lián)盟，在策略上更加注重“規(guī)則+法律+輿論”這一不容易使中美兩國(guó)陷入直接的軍事沖突危險(xiǎn)，而又容易憑借其強(qiáng)大的國(guó)際輿論力量在政治外交場(chǎng)合勝出的方式繼續(xù)展開(kāi)中美南海博弈。屆時(shí)，美國(guó)南海政策不僅更加需要菲律賓等地區(qū)盟友的配合，也與菲律賓固有的南海政策更加相符，該政策既注重于通過(guò)國(guó)際規(guī)則約束中國(guó)強(qiáng)大的軍事力量、減少中菲兩國(guó)直接軍事沖突給菲律賓國(guó)家安全造成的毀滅性打擊，又能夠充分發(fā)揮菲律賓作為弱小國(guó)家的特長(zhǎng)。當(dāng)美國(guó)以其強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)以及輿論力量幫助菲律賓加強(qiáng)與中國(guó)的博弈，中國(guó)將面臨更大的國(guó)際輿論壓力[53]。

綜上，在菲律賓政府即將換屆，友華且具有強(qiáng)烈反美民族主義情緒的杜特爾特總統(tǒng)卸任以后，菲律賓繼任總統(tǒng)在南海問(wèn)題上的對(duì)華政策可能在菲律賓國(guó)內(nèi)要求對(duì)華強(qiáng)硬的輿論壓力及美國(guó)南海政策的引導(dǎo)下形成相對(duì)強(qiáng)硬的對(duì)華立場(chǎng)。屆時(shí)，菲律賓繼任者在對(duì)華政策上能夠具有多大的回旋余地，將取決于新政府能否通過(guò)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)政策滿足國(guó)內(nèi)民眾日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，以及能否順利協(xié)調(diào)好與政治家族、軍方及美國(guó)等三大政治力量之間的利益關(guān)系。

六、結(jié)論

南海問(wèn)題上菲律賓對(duì)華政策的走向數(shù)次影響到中菲關(guān)系、中國(guó)周邊外交環(huán)境以及南海地區(qū)安全局勢(shì)，造成中國(guó)南海維權(quán)更大的國(guó)際壓力。阿羅約政府友華南海政策調(diào)整的失敗，是因?yàn)槠湮茨芡ㄟ^(guò)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)政策滿足菲律賓民眾經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，為了維持執(zhí)政地位而對(duì)反對(duì)派政治家族、軍方以及美國(guó)利益進(jìn)行妥協(xié)。而阿基諾三世總統(tǒng)在無(wú)法實(shí)現(xiàn)改善國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀的情況下，直接作出了犧牲對(duì)華關(guān)系以迎合政治家族、軍方及美國(guó)利益訴求的決策，成為三重政治力量的代理。而杜特爾特政府溫和南海政策的實(shí)施，以其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展及較高的民意支持為根基。未來(lái)，菲律賓南海政策的走向?qū)⑷Q于總統(tǒng)能否協(xié)調(diào)好影響菲律賓政治走向的家族、軍方、美國(guó)的利益關(guān)系，以及能否滿足菲律賓民眾的利益訴求。

歷屆菲律賓政府通過(guò)“搭積木法”不斷繼承發(fā)展南海主權(quán)主張。在杜特爾特政府時(shí)期，南海仲裁案所謂的“裁決”仍然是菲律賓在南海聲索方面堅(jiān)持的基礎(chǔ)，而且通過(guò)這一時(shí)期的調(diào)整，下一任政府上臺(tái)后極有可能因國(guó)內(nèi)政治權(quán)力斗爭(zhēng)的壓力、輿論的推動(dòng)在主權(quán)聲索方面繼續(xù)向前邁進(jìn)。而拜登政府執(zhí)政下美國(guó)“奧巴馬+特朗普”南海政策的組合升級(jí)版遇到菲律賓政府換屆，美菲兩國(guó)共同倡導(dǎo)、得到美國(guó)地區(qū)盟友配合的新一輪“外交+法律+輿論”斗爭(zhēng)即將在南海地區(qū)掀起，必將給中國(guó)南海維權(quán)帶來(lái)更大的外交與輿論壓力。從而，中國(guó)必須做好相應(yīng)的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備：第一，必須意識(shí)到菲律賓“搭積木法”南海主權(quán)聲索的升級(jí)趨勢(shì)，堅(jiān)決制止菲律賓侵犯中國(guó)主權(quán)的任何一步舉措；第二，密切關(guān)注菲律賓幾大核心政治力量的利益訴求以及它們與新政府之間的關(guān)系，并為菲律賓政府換屆后美菲南海政策的協(xié)調(diào)以及“外交+法律+輿論”南海政策推行可能給中國(guó)造成的不利局面做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備；第三，密切關(guān)注菲律賓國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，加強(qiáng)對(duì)菲律賓官方發(fā)展援助（ODA）以促進(jìn)菲律賓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；第四，加深與菲律賓社會(huì)各界的交流往來(lái)，增進(jìn)中菲社會(huì)之間的相互了解與信任。